Рішення

від 15.05.2024 по справі 340/1171/24

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2024 року м. Кропивницький Справа № 340/1171/24

Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Науменка В.В., розглянувши у спрощеному позовному провадженні без повідомлення (виклику) сторін адміністративну справу

за позовом: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 )

до відповідача: Виконавчий комітет Знам`янської міської ради Кіровоградської області (вул. Михайла Грушевського, б. 19, м. Знам`янка, Кропивницький район, Кіровоградська область, 27406, ЄДРПОУ 39808965)

про визнання дій та рішення протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач, через уповноваженого представника адвоката Руденко Г.В., звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просить суд:

1) визнати протиправними дії виконавчого комітету Знам`янської міської ради в особі заступника міського голови Молодченко Д.М. по виданню та підписанню розпорядження №200 від 05 грудня 2023 року «Про створення комісії по перевірці фактів викладених у статті громадського об`єднання «Справедливість»;

2) визнати протиправним та скасувати розпорядження виконавчого комітету Знам`янської міської ради Кіровоградської області № 200 від 05 грудня 2023 року «Про створення комісії по перевірці фактів викладених у статті громадського об`єднання «Справедливість»;

3) визнати протиправними дії виконавчого комітету Знам`янської міської ради в особі заступника міського голови Молодченко Д.М. в частині результатів роботи комісії, створеної розпорядженням № 200 від 05 грудня 2023 року «Про створення комісії по перевірці фактів викладених у статті громадською об`єднання «Справедливість».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем протиправно, без належних підстав, видано розпорядження №200 від 05.12.2023, чим, на думку позивача, істотно порушено її права, зокрема - як депутата Знам`янської міської ради, створено перешкоди у її депутатській діяльності, завдано невичерпної моральної шкоди.

Ухвалою від 04.03.2024 року було залишено без руху позовну заяву (а.с. 47).

У встановлений суддею строк представником позивача, через електронний кабінет системи «Електронний суд», подано заяву про усунення недоліків позовної заяви (а.с. 50).

Ухвалою суду від 15.03.2024 відкрито провадження в адміністративній справі, вирішено проводити розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін, сторонам встановлено порядок та строки вчинення процесуальних дій (а.с. 56).

Від відповідача до суду 22.04.2024 надійшов відзив на позовну заяву, зі змісту якого відповідач позовні вимоги не визнав, у задоволенні позову просив відмовити. Зазначив, що видання розпоряджень входить до повноважень міського голови, що й мало місце у даному випадку, у той час як виконавчий комітет взагалі не приймав оспорюваного рішення. Наголосив, що оспорюване рішення про створення комісії з перевірки фактів, викладених у статті громадського об`єднання «Справедливість», є актом індивідуальної дії, одноразового застосування, яке вже вичерпало свою дію у зв`язку з його виконанням, а відтак не може бути скасоване. У свою чергу, за результатами роботи комісії складено акт обстеження земельної ділянки від 12.12.2023, який сам по собі не створює для позивача жодних правових наслідків, а тому його висновки взагалі не можуть бути предметом судового спору (а.с. 62-65).

Інших заяв по суті справи до суду не надходило.

Ухвалою суду від 15.05.2024 закрито провадження у справі у частині, що стосується позовних вимог про визнання протиправними дії виконавчого комітету Знам`янської міської ради в особі заступника міського голови Молодченко Д.М. в частині результатів роботи комісії, створеної розпорядженням № 200 від 05 грудня 2023 року «Про створення комісії по перевірці фактів, викладених у статті громадською об`єднання «Справедливість».

Дослідивши надані сторонами матеріали та з`ясувавши фактичні обставини справи, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Розпорядженням заступника міського голови Знам`янської міської ради Кіровоградської області №200 від 05 грудня 2023 року створено комісію по перевірці фактів, викладених у статті громадського об`єднання "Справедливість" у складі голови комісії (Молодченко Д.), секретаря комісії (Зеленська В.) та членів комісії (Гребенюка О., Данільченка Ю. , Зіньковської І. , Кондратьева Р. , Качанова І. , Меренкової Л. , Пересадченко Л. , Приходька В. , Тітарєва О. ). Роботу комісії призначено на 06 грудня о 10 годині 00 хв. (а.с. 30).

Підставою для винесення зазначеного рішення зазначено статтю громадського об`єднання "Справедливість" (а.с. 27), у якій наведено факти самовільного захвату та забудови земельної ділянки, що перебуває у комунальній власності.

06 грудня 2023 року відбулось засідання зазначеної комісії, про що складено протокол №1 (а.с. 32). Обговорювались питання щодо отримання витягів з земельного кадастру щодо спірної земельної ділянки, з`ясування правомірності забудови такої ділянки, правомірності вирізання лісопосадки на такій земельній ділянці, тощо.

Відповідно до Акту обстеження земельної ділянки №01-19/545 від 12.12.2023 встановлено, що земельна ділянка, що відноситься до земель комунальної власності, не наданих у власність чи в користування площею 0,2218 га, що прилягає до земельних ділянок з кадастровими номерами 3510600000:50:001:0079, 3510600000:50:001:0138, 3510600000:50:001:0141 огороджена бетонним парканом, з гори продивляються господарські будівлі та споруди, також розташований ангар (а.с. 33-40).

Не погоджуючись з такими діями та рішеннями відповідача, позивач зазначає, що у відповідача не було підстав для створення вищевказаної комісії, оскільки звернення ГО "Справедливість" по суті є анонімним. Наголошує, що отримання зазначеного листа та подальші дії відповідача щодо перевірки наведених фактів обумовлені виключно бажанням відповідача вчинити тиск на позивача, як депутата міської ради, з метою перешкоджання її роботи у складі постійної комісії з питань депутатської діяльності, регламенту, етики, законності та правопорядку.

Зазначені обставини стали підставою для звернення позивача до суду з цим позовом.

Суд, надаючи оцінку спірним правовідносинам, зазначає наступне.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97).

Відповідно до статті 2 Закону №280/97, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною 1 статті 5 Закону №280/97 визначено, що система місцевого самоврядування включає:

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч. 1 ст. 10 Закону).

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч. 1 ст. 11 Закону).

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. (частини 1, 3 статті 12 Закону №280/97).

Відповідно до пункту 20 частини 4 статті 42 Закону №280/97, сільський, селищний, міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень, що також відповідає змісту частини 8 статті 59 Закону.

З матеріалів справи вбачається, що згідно розпорядження №61 від 30.11.2023, Знам`янський міський голова Сокирко В.Ф. на період 4-5 грудня 2023 року був відряджений до м. Київ для участі у роботі XVII Українського муніципального форуму, а на період відсутності останнього виконання обов`язків міського голови покладено на заступника міського голови Молодченка Д.М. (а.с. 71-зворот).

Отже, спірне розпорядження №200 від 05.12.2023 заступником міського голови Молодченком Д.М. винесено як виконуючим обов`язки міського голови.

Разом з тим, надаючи оцінку позовним вимогам щодо визнання протиправним та скасування розпорядження №200 від 05.12.2023, а також діям відповідача щодо його винесення, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Суд зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.

Адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у п. 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Основного Закону України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (п. 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення).

За змістом ч. 3 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Зі змісту позовних вимог вбачається, що позивачка видання оскаржуваного розпорядження пов`язує із вчиненням тиску на неї, проте не зазначає, у чому саме такий тиск полягає, які конкретні правові наслідки мало для неї оспорюване розпорядження міського голови станом на момент звернення до суду з цим позовом.

Водночас, як убачається зі змісту оскаржуваного розпорядження, воно стосується конкретно визначених осіб (депутатів Знам`янської міської ради та деяких інших осіб, серед яких немає позивача), отже є актом індивідуальної дії.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Зважаючи на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржене розпорядження є актом індивідуальної дії, не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо створення комісії по перевірці певних фактів, адресований конкретно визначеним особам, які є головою, секретарем та членами утвореної комісії; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після створення та початку роботи відповідної комісії.

Таким чином, оскаржуване розпорядження на час звернення позивача до суду вичерпало свою дію і само по собі не несе будь-яких правових наслідків, які б порушували права, свободи чи інтереси позивача, у зв`язку з чим, не потребує додаткового скасування у судовому порядку.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 16.10.2018 по справі № 9901/415/18 зазначає, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Водночас, оскільки позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин зі створення та роботи комісії по перевірці фактів, викладених у статті громадської організації "Справедливість", то таке розпорядження не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17 зробила висновок, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

В розумінні КАС України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Тобто, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Позивачем не зазначено, які саме її права порушуються оскаржуваним розпорядженням та/або які саме правові наслідки таке розпорядження створює особисто для неї, не надано до суду жодних доказів на підтвердження вказаних обставин.

Зі змісту позову вбачається, що позивач очікує настання для себе негативних наслідків від діяльності створеної спірним розпорядженням комісії у майбутньому, проте суд зазначає, що у такому випадку у позивача настане право на оскарження конкретних актів індивідуальної дії, які на час вирішення цієї справи ще не існують.

Таким чином, передумовою для можливості задоволення позовних вимог щодо скасування рішення суб`єкта владних повноважень повинна бути наявність факту порушення таким рішенням прав особи, яка звернулася до суду за захистом порушених прав, тобто вчинення таким суб`єктом протиправних дій, бездіяльності чи прийняття протиправного рішення (основна вимога), які, у даному випадку, відсутні.

Відповідно до ч.1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У разі надання відповідачем доводів, які в сукупності з іншими доказами у справі свідчать про правомірність його рішень, дій чи бездіяльності, позивач має спростовувати ці доводи. Наведене випливає зі змісту частини першої статті 77 КАС України.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що позивач, всупереч вимогам статті 77 КАС України, не довів ті обставини, на яких ґрунтуються його позовні вимоги, в той час як відповідачем правомірність спірного рішення підтверджено належними та допустимими доказами.

Враховуючи викладене, у задоволенні позову необхідно відмовити.

Оскільки у задоволенні позову відмовлено, судові витрати, понесені позивачем, стягненню не підлягають.

Доказів понесення відповідачем судових витрат у справі до суду не надано.

Керуючись статтями 139, 241-246, 250 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову відмовити.

Судові витрати залишити фактично понесеними.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене до Третього апеляційного адміністративного суду у порядку та у строки, встановлені статтями 295, 297 КАС України.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду В.В. НАУМЕНКО