Постанова

від 14.05.2024 по справі 420/5304/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2024 року

м. Київ

справа № 420/5304/20

адміністративне провадження № К/9901/44607/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2021 (судді - Крусян А.В., Градовський Ю.М., Яковлєв О.В.)

у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дюна-Південь» до Державної служби геології та надр України, Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування припису,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ТОВ «Дюна-Південь» звернулося до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати припис №506-14/01 від 19.10.2018, складений Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Дюна-Південь» зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 30.06.2004 №15311200000000286 та займається наступними видами діяльності за КВЕД: 08.12 Добування піску, гравію, глин і каоліну (основний). /а.с.9/

18.10.2006 Державною службою геології та надр України видано ТОВ «Дюна-Південь» спеціальний дозвіл на користування надрами №4069 на видобування піску та піщано - галечних порід, придатних в якості сировини для заповнювача бетону, як баласту для залізничної колії, для виготовлення штукатурних та кладочних розчинів з Біляївського родовища, ділянка №2 лівого схилу р. Турунчук, строком на 20 років. /т.1 а.с.133/

29.12.2016 між Державною службою геології та надр України та ТОВ «Дюна-Південь» укладено угоду №4069 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, згідно умов якої Держгеонадра надає надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою видобування корисних копалин, а надрокористувач зобов`язується виконувати та дотримуватись умов користування ділянкою надр, передбачених дозволом, цією угодою та нормами діючого законодавства.

Пунктом 7.2. вищезазначеної угоди передбачено, що надрокористувач зобов`язаний в установленому порядку подавати до Держгеонадр України щорічні звіти відповідно до форм державної статистичної звітності 5-гр. /т.1 а.с.134-137/

Листом Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України» від 19.10.2016 №03/303-3877 надано Державній службі геології та надр України перелік суб`єктів господарювання, які звітували щодо руху запасів (ф. 5-гр, 6-гр, 7-гр) за 2015, з 01.04.2016 по 12.10.2016 /т.1 а.с.142/

Наказом Державної служби геології та надр України від 16.11.2016 №431, відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, у зв`язку з невиконанням надрокористувачами особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме щорічного звітування щодо руху запасів за формами №№5-гр, 6-гр, 7-гр за 2015 рік, зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком у додатку 1 цього наказу; встановлено терміни для усунення порушень законодавства про надра надрокористувачам, наведеним у додатку 2 до цього наказу. Зокрема, зупинено дію дозволу від 18.10.2006 №4069, виданого позивачу. /т.1 а.с.143-144/

Листом Державної служби геології та надр України від 19.12.2016 №23475/13/14-16 повідомлено ТОВ «Дюна-Південь» про зупинення дії дозволу від 18.10.2006 №4069 та надання 30 календарних днів для усунення порушень. /т.1 а.с.145/

Листом ТОВ «Дюна-Південь» від 22.02.2017 №22/02-17 повідомлено Державну службу геології та надр України про початок робіт з геолого-економічної оцінки запасів родовиша Біляївське, ділянка №2 лівого схилу р. Турунчук для їх затвердження в ДКЗ України. 02.02.2017 ДНВП «Геоінформ України» зареєструвало зазначені роботи за формою 3-гр. Враховуючи викладене, просило надати додатковий термін на усунення порушень. /т.1 а.с.149/

Наказом Державної служби геології та надр України від 29.03.2017 №140 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4069 від 18.10.2006, наданого ТОВ «Дюна-Південь» з метою видобування піску ділянки №2 Біляївського родовища, з 01.01.2018; визнано таким, що втратив чинність п.11 додатку 1 до наказу від 16.11.2016 №431. /т.1 а.с.180/

Листом Державної служби геології та надр України від 10.04.2017 №8148/13/14-17 повідомлено ТОВ «Дюна-Південь» про зупинення дії дозволу від 18.10.2006 №4069 з 01.01.2018 /т.1 а.с.151/

Наказом Державної служби геології та надр України від 28.11.2017 №523, відповідно до ч.1 ст.5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», пп.12 п.4, пп.1 п.6 Положення про Державну службу геології та надр України, з урахуванням Плану здійснення державного нагляду (контролю) на 2018 рік, затвердженого наказом Державної регуляторної служби України від 15.11.2017 №138, затверджено Річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік, який передбачає проведення державного геологічного контролю щодо ТОВ «Дюна-Південь». /т.1 а.с.152-153/

Наказом Державної служби геології та надр України від 23.08.2018 №290, на підставі вищезазначеного річного плану, призначено проведення планових перевірок надрокористувачів у жовтні 2018 року, зокрема, ТОВ «Дюна-Південь». /т.1 а.с.154-155/

29.08.2018 Державною службою геології та надр України направлено ТОВ «Дюна-Південь» повідомлення №16913/02/14-18 про проведення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування, якому надано спеціальний дозвіл на користування надрами №4069 від 18.10.2006 та вищезазначений наказ. /т.1 а.с.156-158/

09.10.2018 Державною службою геології та надр України видано направлення №494-14/01 на проведення у строк з 11.10.2018 по 25.10.2018 планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ТОВ «Дюна-Південь», якому надано спеціальний дозвіл на користування надрами №4069 від 18.10.2006 /т.1 а.с.159/

Актом від 19.10.2018 №61/4069-О зафіксовано порушення позивачем статті 11 Закону України «Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у зв`язку з недопуском посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю). /т.1 а.с.160-162/

Приписом від 19.10.2018 №506-14/01 зобов`язано ТОВ «Дюна-Південь» усунути вищезазначене порушення у строк до 19.11.2018р. /т.1 а.с.163-169/

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26.07.2019 у справі №420/2758/19 (набрало законної сили 11.09.2019) припинено право ТОВ «Дюна-Південь» на користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №4069 від 18.10.2006.

Не погоджуючись з приписом від 19.10.2018 №506-14/01, позивач звернувся до суду.

В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що відповідач в порушення статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не направив письмове повідомлення ТОВ «Дюна-Південь» про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу, а тому товариство мало право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планової перевірки.

ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19.05.2021 у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи рішення про відмову в позові, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач дотримався вимог, передбачених статтею 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», вживши всіх необхідних заходів для попередження позивача про передбачену планову перевірку. Зокрема, в матеріалах справи наявні копії повідомлення про проведення планової перевірки №16913/02/14-18 від 27.08.2018 та конверту з повідомленням про повернення листа (а.с. 156-158), витяг з сайту ІАС, де наявна інформація про проведення перевірки у позивача.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що у позивача були відсутні підстави недопуску посадових осіб відповідача до проведення перевірки.

Також суд дійшов висновку, що оскаржуваний припис відповідає Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 №1294, а також про відсутність порушення відповідачем вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Крім того, суд виходив з того, що 11.09.2019 набрало законної сили рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.07.2019 у справі №420/2758/19, відповідно до якого припинено право ТОВ «Дюна-Південь» на користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4069 від 18.10.2006. Тобто, станом на день звернення позивача з цим позовом до суду спеціальний дозвіл на користування позивачем надрами був анульований, а тому звертаючись до суду з цим позовом, позивач обрав неправильний спосіб захисту порушеного права, оскільки правові наслідки для позивача настали саме внаслідок припинення судом його права на користування надрами, шляхом анулювання дозволу.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2021 рішення суду першої інстанції скасовано, ухвалено постанову, якою визнано протиправним та скасовано припис Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України від 19.10.2018 №506-14/01.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи постанову про задоволення позовних вимог, апеляційний суд дійшов висновку, що відповідачем не дотримано вимоги Закону України №877-V щодо процедури проведення планової перевірки, а складення припису за відсутності акта перевірки надрокористувача суперечить п. 16 Порядку №1294, тому оскаржуваний припис від 19.10.2018 №506-14/01 є протиправним та підлягає скасуванню.

Суд виходив з того, що відповідачем не дотримано порядку повідомлення позивача про проведення перевірки, оскільки позивачем не отримано повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) у строк визначений законом, з огляду на що, у позивача були наявні правові підстави для недопуску посадової особи органу державного нагляду (контролю) до здійснення перевірки.

Крім того, з покликанням на висновки Верховного Суду у постановах від 30.09.2019 у справі №817/61/16; від 01.03.2021 у справі №460/706/19 апеляційний суд дійшов висновку, що вимоги оскаржуваного припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, оскільки перевірка позивача фактично не проводилась; припис не може замінювати форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці; необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обгрунтування касаційної скарги Державна служба геології та надр України посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення.

Зокрема, покликається на дотримання ним вимог закону щодо повідомлення позивача про проведення планової перевірки, оскільки таке повідомлення було направлено позивачу своєчасно - за півтора місці до його проведення, а неотримання такого позивачем не може свідчити про недотримання відповідачем вимог законодавства у вказаній частині, а отже й свідчити про правомірність дій позивача по недопуску представників відповідача до проведення заходу контролю.

Крім того, покликається на те, що на час звернення позивача до суду з цим позовом, є таке, що набрало законної сили рішення суду у справі №420/2758/19, про анулювання виданого позивачу дозволу на користування надрами №4069 від 18.10.2006. В рамках зазначеної справи досліджено законність оскаржуваного припису та встановлено його невиконання позивачем, що стало однією з підстав прийняття рішення про анулювання спецдозволу, а тому в силу вимог статті 78 КАС України обставини законності оскарджуваного припису не підлягають доказуванню.

Крім того, покликається на пропуск позивачем строку звернення до суду.

Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постанові Верховного Суду від 25.05.2021 у справі №822/2402/17.

Просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та ухвалити нову постанову про відмову в позові.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить з наступного.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Право на судовий захист закріплено й статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

У постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 у справі №800/301/16 було сформовано правовий висновок, який в подальшому було підтримано Верховним Судом, зокрема у постанові від 22.08.2019 у справі №288/1557/16-а, про те, що «..гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення».

Крім того, у постанові від 22.08.2019 (справа №288/1557/16-а) Верховний Суд дійшов висновку, що «? … ? позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивача у сфері публічно-правових відносин.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.».

Такі вимоги процесуального закону та усталена практика Верховного Суду вказують на те, що під час розгляду справи позивач повинен довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про вплив рішень дій чи бездіяльності суб?єкта владних повноважень на права та законні інтереси позивача та їх порушення внаслідок такого впливу.

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваний у цій справі припис про усунення порушень вимог законодавста про надра винесено відповідачем за наслідками планової перевірки виконання позивачем, як надрокористувачем, угоди №4069 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин на підставі спецдозволу на користування надрами №4069 від 18.10.2006.

Водночас, судами встановлено і не заперечується сторонами, що у зв?язку з недотриманням спеціальних умов дозволу на користування надрами №4069 від 18.10.2006 в судовому порядку у справі №420/2758/19 припинено право позивача на користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №4069 від 18.10.2006. Судові рішення у справі №420/2758/19 набрали законної сили.

Таким чином, станом на час звернення позивача до суду з цим позовом, припис про усунення порушень вимог законодавста про надра не справляє вплив на права та обов?язки позивача, жодних правових наслідків для позивача, як надрокористувача, не несе, оскільки виданий дозвіл на користування надрами анульований.

За таких обставин, суд першої інстанції обґрунтовано дійшов висновку, що звертаючись до суду з вимогою про визнання протиправним та скасування припису, в той час коли дозвіл на користування надрами був анульований, позивач обрав неправильний спосіб захисту порушеного права, оскільки правові наслідки для нього настали саме внаслідок припинення судом його права на користування надрами, шляхом анулювання дозволу.

Такі обставини судом апеляційної інстанції враховані не були, що призвело до скасування судового рішення, яке відповідає закону.

Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

За таких обставин, касаційна скарга підлягає задоволенню частково, постанова суду апеляційної інстанції скасуванню з залишенням в силі рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

Керуючись ст. 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2021 скасувати, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.05.2021 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук