Постанова

від 20.05.2024 по справі 360/1023/23

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2024 року справа №360/1023/23

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Геращенка І.В., суддів Блохіна А.А., Казначеєва Е.Г., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 6 жовтня 2023 року у справі № 360/1023/23 (головуючий І інстанції Чернявська Т.І.) за позовом заступника керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Гірської міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області до Золотiвського професiйного лiцею про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Гірської міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Золотiвського професiйного лiцею (далі - відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Золотівського професійного ліцею щодо ненарахування та невиплати випускникам навчального закладу, а саме ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку;

- зобов`язати Золотівський професійний ліцей нарахувати та виплатити випускникам навчального закладу ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , одноразову грошову допомогу, передбачену частиною сьомою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, кожному.

Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 6 жовтня 2023 року позов залишено без розгляду згідно п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України.

Прокурор не погодився з ухвалою суду, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції, справу направити до суду першої інстанції для розгляду по суті через невідповідність висновків, викладених в ухвалі суду першої інстанції, обставинам справи, неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

В обґрунтування доводів посилався на те, що суд дійшов висновку, що позов подано на захист прав та інтересів конкретної фізичної особи, а не на захист інтересів держави.

Суд вважає, що невиплата одноразової грошової допомоги дітям пільгових категорій з боку навчального закладу порушує виключно інтереси вказаних дітей, які не збігаються з інтересами держави.

Вважає, що невиплата грошової допомоги відбулась саме з боку держави через уповноважені органи. Тому інтереси дітей, які полягають в отриманні державної допомоги не збігаються з інтересами держави у даному спорі, а прокурор, відповідно, неправильно обгрунтував підстави для звернення до суду з позовною заявою.

З цими висновками суду апелянт не погоджується, з огляду на наступне.

В постанові від 11.09.2023 року у справі №160/6207/21 Верховний Суд зазначив, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

З урахуванням вказаних позицій Верховного Суду, прокурором у позовній заяві зазначені підстави для звернення до суду у даних спірних правовідносинах, визначено з належним нормативним обґрунтуванням орган, який уповноважений здійснювати захист порушених інтересів держави та додані докази того, що вказаний орган, будучи обізнаним про виявлені прокурором порушення, протягом розумного строку не вжив жодних заходів, спрямованих на їх усунення.

При цьому, суд першої інстанції не врахував, що у даній позовній заяві прокурором зазначено про те, що позовна заява не виключає, поряд із захистом інтересів держави, одночасний захист і порушених прав частини громадського суспільства в особі дітей пільгової категорії.

За таких обставин Закон не містить прямої заборони на здійснення прокурором процесуальних дій, які мають наслідком відстоювання інтересів певної частини суспільства, якщо першочергова мета таких процесуальних дій прокурора (звернення до суду з позовною заявою) спрямована саме на захист інтересів держави.

Такий одночасний (комплексний) захист інтересів держави, суспільства та конкретної категорії дітей шляхом вчинення одних і тих же процесуальних дій (звернення до суду з позовом) не може свідчити про вихід прокурором за межі наданої йому компетенції, оскільки першочергове завдання прокурора у даному випадку забезпечити належне, правильне та однозначне застосування уповноваженими суб`єктами норм Закону, тобто, забезпечити дотримання, перш за все, інтересів держави.

У той же час, обмеження прокурора у реалізації таких процесуальних повноважень, у тому числі, шляхом не підтвердження судом підстав для представництва інтересів держави та повернення позовної заяви з мотивів, що у ній йдеться про відстоювання інтересів конкретних дітей, не відповідає інтересам держави, створює додаткові перепони на шляху до утвердження Держави Україна саме як правової та соціальної держави.

Питання наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у правовідносинах, що виникають внаслідок невиплати державної допомоги дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, неодноразово ставали предметом розгляду у національних судах.

В постанові від 07.08.2023 року у справі №120/2940/23 Верховний Суд сформував ряд правових висновків, що мають застосовуватись у аналогічних правовідносинах.

Зокрема, суд зазначив, що громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади (п. 37 Постанови суду).

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади (п. 38 Постанови суду).

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача (п. 40 Постанови).

Додатковим обґрунтуванням підстав для представництва прокурором в суді інтересів держави у сфері охорони дитинства, в тому числі захисту прав дітей вразливої категорії, стало прийняття 17.01.2020 року Верховною Радою України постанови «Про стан соціального захисту дітей та невідкладні заходи, спрямовані на захист прав дитини в Україні» № 483-ІХ.

Вказаною постановою Верховною Радою України, як єдиним органом законодавчої влади в України, у зв`язку з накопиченням проблемних питань у сфері забезпечення та захисту прав дитини, доручено, зокрема, Офісу Генерального прокурора відповідно до змін, внесених до Конституції України щодо правосуддя, в межах повноважень вжити заходів для захисту інтересів держави, зокрема прав дітей (п. 3 Постанови).

Виходячи із конструкції норми, законодавець вважає «захист прав дітей» складовою частиною «захисту інтересу держави», про що прямо зазначено в нормі. При цьому, в преамбулі Постанови констатується факт накопичення проблемних питань щодо захисту дітей, а перед Офісом Генерального прокурора ставиться завдання вжити заходи для їх захисту, у тому числі шляхом застосування представницьких повноважень.

Крім того, ст. ст. 1, 2 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» визначено, що засади внутрішньої і зовнішньої політики визначають принципи та пріоритети державної політики у відповідних сферах. Засади внутрішньої і зовнішньої політики базуються на безумовному додержанні Конституції України, забезпеченні в Україні прав і свобод людини і громадянина та гарантуванні прав і свобод, проголошених Конституцією України. Внутрішня політика ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина, поваги до гідності кожної особи, забезпечення особливого піклування про дитину та реалізації її прав.

Прокурор у позовній заяві обгрунтовував наявність підстав для звернення до суду у зв`язку із порушенням саме інтересів держави, що полягає у невиконанні конкретніш суб`єктом - ДПТНЗ «Привільський професійний ліцей» імперативних (обов`язкових для виконання) норм Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» (зокрема, ст. 8 Закону).

При цьому прокурором зверталась увага суду на те, що порушення прав конкретної фізичної особи (дитини пільгової категорії) у даному випадку є похідним та є наслідком невиконання навчальним закладом конкретної вимоги держави, яка закришена на законодавчому рівні.

На підтвердження обгрунтованості позиції прокурора зазначив, що державою передбачено не тільки закріплення шляхом видання нормативних актів певних норм та правил поведінки, регулювання певного кола правовідносин у конкретних ситуаціях, але і запроваджено механізм юридичної відповідальності (юридичних наслідків) у разі їх порушення (так званий захисний механізм), наприклад, шляхом звернення до суду. Вказане також свідчить про прагнення держави захистити своє право на чітке законодавче регулювання правовідносин у різних сферах життя, створити кожному рівні можливості для захисту своїх прав та інтересів.

Невиконання імперативних норм одними суб`єктами за тих самих умов (час, місце, підстави застосування), за яких інші суб`єкти їх виконують, створює правовий дисбаланс у будь-якій державі, ставить одних і тих же осіб у завідомо нерівне становище (у тому числі, залежно від регіону проживання), що, у конечному випадку, може свідчити про неспроможність держави забезпечити виконання висунутих нею вимог та своїх інтересів.

Суд же не погодився з таким обґрунтуванням та доводами прокурора, зробив передчасний висновок про відсутність порушення інтересу держави, що створює передумови та можливості для подальшого нехтування деякими суб`єктами нормами Закону, застосування їх на свій розсуд.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 вказала, що сам факт не звернення до суду суб`єкта владних повноважень з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження у зв`язку із чим у прокурора виникають обгрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Відповідно до ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив доводи апеляційної скарги і дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з наступних підстав.

Згідно листа Золотівського професійного ліцею від 9 серпня 2023 року № 134, отриманого прокурором на запит від 04 серпня 2023 року № 50-1624ВИХ-23 у 2022-2023 роках навчальний заклад закінчили 4 випускники з числа дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 . Означені особи грошову допомогу у розмірі шести прожиткових мінімумів не отримали, оскільки не надали жодних документів про працевлаштування (а.с. 22-23, 24-28).

Обставина щодо відрахування з навчального закладу ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , у зв`язку із закінченням повного курсу навчання підтверджена також наказами Золотівського професійного ліцею від 31 січня 2022 року № 4 «В-УДЗ» «Про відрахування зі складу здобувачів освіти, прийнятих на навчання за регіональним замовленням у зв`язку з їх випуском» та від 31 січня 2023 року № 1 «В-УДЗ» «Про відрахування зі складу здобувачів освіти, прийнятих на навчання за регіональним замовленням у зв`язку з їх випуском» (а.с. 31-32, 35-36).

Листами Золотівського професійного ліцею від 19 липня 2023 року № 124 та Служби у справах дітей Гірської міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області від 28 серпня 2023 року № 07-22-171, отриманими прокурором на запити, підтверджено інформацію про дітей, позбавлених батьківського піклування, які не отримали одноразову грошову допомогу при випуску з навчального закладу в 2022 році та 2023 році, а саме: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 (згідно з витягом з електронної обліково-статистичної картки дитини, роздрукованим 18 серпня 2023 року, дитина-сирота, рішення про надання дитині статусу дитини-сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування, не приймалось); ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 (згідно з витягом з електронної обліково-статистичної картки дитини, роздрукованим 18 серпня 2023 року, дитина, позбавлена батьківського піклування, рішення про надання дитині статусу дитини-сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування - розпорядження Попаснянської райдержадміністрації від 07 липня 2017 року № 290); ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 (згідно з витягом з електронної обліково-статистичної картки дитини, роздрукованим 18 серпня 2023 року, дитина, позбавлена батьківського піклування, рішення про надання дитині статусу дитини-сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування - розпорядження Попаснянської райдержадміністрації від 07 липня 2018 року № 2003); ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 (згідно з витягом з електронної обліково-статистичної картки дитини, роздрукованим 18 серпня 2023 року, дитина-сирота, рішення про надання дитині статусу дитини-сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування - рішення виконавчого комітету Краснолуцької міської ради від 27 травня 2010 року № 184) (а.с. 13-21, 40-41, 72, 73, 74, 75).

Лисичанська окружна прокуратура Луганської області запитом про надання інформації від 23 серпня 2023 року № 50-1780ВИХ-23 повідомила Службу у справах дітей Гірської міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області про встановлені порушення вимог статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку (а.с. 37-39).

У листі Служби у справах дітей Гірської міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області від 28 серпня 2023 року № 07-22-171, отриманому прокурором на запит про надання інформації від 23 серпня 2023 року № 50-1780ВИХ-23, зазначено, що через відсутність у затвердженому бюджеті Гірської міської територіальної громади видатків на сплату судового збору, Служба у справах дітей Гірської міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області просить здійснити представництво інтересів держави шляхом звернення до суду із позовною заявою до Золотівського професійного ліцею про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання нарахувати та виплатити одноразову державну допомогу випускника з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа (а.с. 40-41).

Листом від 28 серпня 2023 року № 50-1835ВИХ-23 прокурор повідомив Службу у справах дітей про звернення до Луганського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах Служби у справах дітей до Золотівського професійного ліцею про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання виплатити одноразову грошову допомогу (а.с. 89).

За п. 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно ч.ч. 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Разом з тим, варто вказати, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже, і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Згідно абз. 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Таким чином, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який вже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Тому, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Це відповідає правовим позиціям, викладеним Верховним Судом у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19.

Виходячи з таких критеріїв, у разі якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

Звертаючись до суду з цим адміністративним позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що Службою у справах дітей не виконуються покладені на неї повноваження щодо виплати спірної грошової допомоги випускникам, які мають статус дитини-сироти або дітей, позбавлених батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинна здійснювати саме Служба у справах дітей, яка однак жодних дій з цією метою не вчиняла, що й зумовило подання цього позову в особі вказаного органу.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 наведено правову позицію, за якої прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

Згідно із частинами першою, другою статті 12 Закону України від 13 січня 2005 року № 2342-IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» (далі - Закон № 2342-IV) безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Служба у справах дітей:

- бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом;

- оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Близькі за змістом положення містяться й у постанові Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (далі - Порядок № 866).

Абзацом шостим пункту 3 Порядку № 866 визначено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, а також стосовно здійснення передбачених законодавством заходів у сфері запобігання та протидії домашньому насильству стосовно дітей та за участю дітей покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Відповідно до пункту 3-1 Порядку № 866 з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади, органи місцевого самоврядування, заклади освіти, охорони здоров`я, соціального захисту населення, інші заклади та установи, зокрема структурні підрозділи районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад з питань освіти, охорони здоров`я, соціального захисту населення, здійснення заходів у сфері запобігання та протидії домашньому насильству і насильству за ознакою статі тощо, служби у справах дітей, центри соціальних служб, фахівці із соціальної роботи або інші надавачі соціальних послуг, органи Національної поліції, територіальні органи ДСНС та підпорядковані підрозділи, спеціалізовані установи з надання безоплатної первинної правової допомоги, регіональні та місцеві центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги, бюро правової допомоги, суди, органи прокуратури, уповноважені органи з питань пробації, інші загальні та спеціалізовані служби підтримки осіб, постраждалих від домашнього насильства та насильства за ознакою статі, відповідно до Закону України "Про запобігання та протидію домашньому насильству" (далі - уповноважені суб`єкти) забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі необхідності здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі дітей, які постраждали від жорстокого поводження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2020 р. № 585.

Отже, з наведених правових норм слідує, що держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей.

Суд зазначає, що у розумінні положень пункту 8 частини першої статті 4, статті 46 КАС України позивачами є особи, які подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного, невизнаного чи оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу.

За матеріалами справи встановлено, що прокурор, визначаючи позивачем Службу у справах дітей, фактично звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 .

У цьому випадку, з урахуванням положень статті 53 КАС України, Служба у справах дітей є органом, який формально набув статус позивача у означеному спорі, а отже, заявлені у цій справі позовні вимоги першочергово мають бути спрямовані на захист прав та інтересів такого органу (які уособлюють інтереси держави).

В позовній заяві фактично викладені факти порушення або загрози порушення не інтересів держави, захист яких має здійснювати Служба у справах дітей, а порушення інтересів дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , яким при закінченні навчального закладу не виплачено одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV.

Положеннями частини сьомої статті 8 Закону № 2342-IV передбачено, що випускники навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечуються за рахунок навчального закладу або відповідної установи у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, одягом і взуттям, а також одноразовою грошовою допомогою в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.

Таким чином, невиплата одноразової грошової допомоги порушує інтереси саме осіб - випускників навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а не відповідної Служби.

В цьому випадку інтереси дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не збігаються з інтересами держави, оскільки саме держава не виплатила через свої уповноважені органи їм одноразову грошову допомогу після закінчення навчального закладу.

Отже, в межах цієї справи прокурор фактично звернувся не в інтересах держави в особі Служби у справах дітей, а в інтересах конкретних фізичних осіб, що не можна вважати зверненням до суду з вимогами в інтересах держави.

Суд не виключає, що представництво цих же осіб у суді може здійснюватися й прокурором в порядку частини другої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», якою встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Крім того, суд зазначає, що прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, нездійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.

В означеному ж випадку підстави для звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовував порушенням саме інтересів держави у сфері охорони дитинства й тим, що Служба у справах дітей, в інтересах якої подано позов, і яка, на думку прокурора, уповноважена здійснювати функції держави у спірних прав, захисту цих інтересів, у тому числі в судовому порядку, не здійснює.

Разом з тим, як вже зазначалось вище, з позовної заяви прокурора не вбачається існування у спірних відносинах інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність визначених законом підстав для представництва ним в суді інтересів вищевказаних осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частині другій статті 23 Закону України «Про прокуратуру», і можуть зумовлювати право прокурора на подання такого позову.

За ст. 1 Закону № 2342-IV особи віком від 18 до 23 років, у яких у віці до 18 років померли або загинули батьки, та особи, які були віднесені до дітей, позбавлених батьківського піклування, відносяться до категорії осіб із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Згідно ч. 1 статті 56 КАС України права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їхні законні представники - батьки, усиновлювачі, опікуни чи інші особи, визначені законом.

За ч. 2 статті 43 КАС України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.

За матеріалами справи встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , та ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , досягли повноліття та з 7 січня 2021 року, 10 грудня 2020 року, 14 жовтня 2019 року та 30 вересня 2022 року відповідно набули адміністративної процесуальної дієздатності у розумінні частини другої статті 43 КАС України та у спорах з приводу публічно-правових відносин вони можуть самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.

В матеріалах справи відсутні будь-які відомості, що вищевказані особи, маючи повну адміністративну процесуальну дієздатність, мають бажання ініціювати такий спір на захист власних прав чи інтересів, чи висловлювала свою неспроможність захистити свої права самостійно, у зв`язку з чим є потреба захисту їх інтересів органами прокуратури.

З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що цей адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів якої прокурором не доведено (прокурором, у цьому випадку, таку особу навіть не повідомлено про пред`явлення цього позову), а не держави.

Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20 та від 08 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23.

Отже, у справі, яка розглядається, прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме виражається порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій ухвалі критеріями, підлягають судовому захисту.

Враховуючи встановлені обставини, суд вважає, що у означеній справі прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави або в інших, визначених законодавством випадках.

Апеляційним судом згідно ч. 5 ст. 242 КАС України враховано правовий висновок Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23.

За п. 2 ч. 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Про залишення позову без розгляду суд постановляє ухвалу. Ухвала суду про залишення позову без розгляду може бути оскаржена (ч. 3 статті 240 КАС України).

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

На підставі викладеного, апеляційний суд погоджує висновок суду першої інстанції про залишення позову без розгляду.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції ухвала прийнята з дотриманням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, внаслідок чого підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду відсутні.

Керуючись ст. ст. 53, 169, 241, 242, 250, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу заступника керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області - залишити без задоволення.

Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 6 жовтня 2023 року у справі № 360/1023/23 за позовом заступника керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Гірської міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області до Золотiвського професiйного лiцею про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без змін.

Повний текст постанови складений 20 травня 2024 року.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий І.В. Геращенко

Судді А.А. Блохін

Е.Г. Казначеєв