Постанова

від 29.05.2024 по справі 240/22190/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 травня 2024 року

м. Київ

справа № 240/22190/23

адміністративне провадження № К/990/1215/24

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 240/22190/23

за позовом керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України та до Товариства з обмеженою відповідальністю «Гранітлайн» про визнання протиправними та скасування протоколу і спеціального дозволу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2023 року (суд у складі головуючого судді Черняхович І.Е.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Боровицького О. А., суддів Курка О. П. Шидловського В. Б.) у справі № 240/22190/23

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2023 року керівник Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України та до Товариства з обмеженою відповідальністю «Гранітлайн», у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 07 червня 2018 року №4413;

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №6305, виданий 20 грудня 2018 року Державною службою геології та надр України Товариству з обмеженою відповідальністю «Гранітлайн».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2023 року, яку залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року, позовну заяву керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави повернуто позивачу.

Постановляючи оскаржувані рішення суди дійшли висновку про відсутність доказів поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду.

Суди зазначили, що навіть у випадку обрахунку початку перебігу процесуального строку на звернення з даним позовом до суду з моменту зміни правової позиції щодо наявності у прокурора підстав для звернення до суду з вказаною категорією позовів, викладеної у постанові Верховного Суду від 29 листопада 2022 року по справі №240/401/19, дана позовна заява все одно подана до суду з пропуском передбаченого статтею 122 КАС України трьохмісячного строку звернення до суду. У такому випадку процесуальний строк для звернення з даним позовом до суду розпочався для позивача 30 листопада 2022 року та, з урахуванням частини другої статті 4 Європейської конвенції про обчислення строків, закінчився 28 лютого 2023 року.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погодившись з судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, заступник керівника Житомирської обласної прокуратури направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року у справі № 240/22190/23 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Обґрунтовуючи підстави звернення з даною касаційною скаргою скаржник зазначає, що оскаржувані рішення прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Скаржник зазначає, що упродовж 2019-2022 років суди не підтримували позиції прокурора щодо можливості пред`явлення позовів вказаної категорії прокурором як самостійним позивачем.

Суди залишили поза увагою, що остаточне рішення у справі № 240/401/19 прийняте лише 22 листопада 2023 року.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 січня 2024 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Рибачука А.І., Стеценка С.Г.

Ухвалою Верховного Суду від 29 січня 2024 року відкрито касаційне провадження за скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року у справі № 240/22190/23.

Державна комісія України по запасах корисних копалин подала відзив на касаційну скаргу, у якому просили залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

4. Верховний Суд ухвалою від 27 травня 2024 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження з 28 травня 2024 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

5. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

6. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частина перша статті 118 КАС України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

Відповідно до частин першої та другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно із частиною третьою статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду регламентовані статтею 123 КАС України, відповідно до частини третьої якої якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Отже строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Водночас для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів.

Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду.

В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.

7. Як вбачається з матеріалів справи, в липні 2023 року керівник Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України та ТОВ «Гранітлайн» про визнання протиправними та скасування протоколу і спеціального дозволу.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2023 позовну заяву керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави залишено без руху та надано строк для усунення недоліків протягом десяти днів з дня отримання ухвали про залишення позовної заяви без руху шляхом надання до суду:

- позовної заяви в новій редакції (та її примірників для відповідачів) із уточненням у ній, які суб`єкти владних повноважень є відповідачами за поданим позовом, а також із уточненням в ній заявлених позовних вимог щодо кожного з відповідачів;

- завірених позивачем відповідно до статті 94 КАС України додатків до позовної заяви (та її примірників для відповідачів);

- клопотання про поновлення пропущеного процесуального строку на звернення до суду та доказів поважності причин його пропуску в частині позовних вимог із зазначенням інших підстав для поновлення такого строку ніж ті, що були вказані в заяві, поданій до суду одночасно з позовом.

28 серпня 2023 року від керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області надійшла до суду першої інстанції уточнена позовна заява та клопотання щодо поважності підстав пропуску строку звернення до суду.

В клопотанні наведено обґрунтування щодо неможливості подання позовів вказаної категорії раніше враховуючи зміну підходів до правозастосування в правовідносинах щодо повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами. При цьому, позивач посилався на відступ Верховним Судом від попередніх висновків, щодо адміністративної процесуальної дієздатності прокурора щодо спірних правовідносин у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами у постанові від 29 листопада 2022 у справі №240/401/19.

Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився апеляційний суд, що вказані прокурором доводи у клопотанні, не є поважними причинами для поновлення пропущеного строку звернення до суду.

8. Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне.

Частиною другою та п`ятою статті 44 КАС України визначено, що учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

Дотримання строку звернення з адміністративним позовом до суду є однією з умов для реалізації права на звернення з позовом у публічно-правових відносинах.

Встановлення строків звернення до суду передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій щодо захисту своїх прав, свобод та інтересів.

Інститут строків звернення до суду в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах.

Згідно із частиною першою статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звертається до суду, та пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Ключовою є фраза «з поважних причин», а отже це і є предметом доказування при вирішенні питання щодо встановлення поважності причин для позивача, тобто якщо строк був пропущений з поважних причин, це повинно підтверджуватися незаперечними письмовими доказами.

Таким чином, оцінюючи обставини, що перешкоджали здійсненню процесуального права на оскарження, суд повинен виходити з оцінки та аналізу всіх наведених у клопотанні доводів, а також з того, чи мав заявник можливість своєчасно реалізувати своє право на оскарження.

Вказані принципи допомагають зрозуміти деякі важливі елементи справедливого суду. При цьому й саме питання застосування строку звернення до суду тісно пов`язано з їх реалізацією.

Строк звернення до адміністративного суду обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Положеннями частини третьої статті 122 КАС України передбачено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом, іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

9. Колегія суддів звертає увагу, що прокурор оскаржує протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 07 червня 2018 року та дозвіл на користування надрами, виданий Державною службою геології та надр України 20 грудня 2018 року, тоді як до суду із даним позовом прокурор звернувся лише в липні 2023 року, тобто з пропуском тримісячного строку звернення до суду, передбаченого нормами КАС України.

Разом з тим, як вже зазначалося, прокурором в обґрунтування поважності причин пропуску строку звернення до суду із даним позовом зазначено про зміну підходів до правозастосування в правовідносинах щодо повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

Прокурор вважає, що оскільки відступ Верховним Судом від попередніх висновків щодо адміністративної процесуальної дієздатності прокурора щодо спірних правовідносин у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами висловлений у постанові від 29 листопада 2022 року по справі №240/401/19, а за результатами нового розгляду апеляційним судом, постанову прийнято 28 лютого 2023 року, то саме з цієї дати слід обраховувати перебіг строк звернення.

10. Колегія суддів не погоджується з такими доводами прокурора та вважає, що зміна підходів до правозастосування в правовідносинах щодо повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами не є поважною причиною, за наявності якої суд зобов`язаний поновити пропущений строк звернення до суду.

Той факт, про який позивач вказує у заяві про поновлення строку, не є непереборною обставиною, з підстав якої позивач не міг звернутись до суду в межах встановленого строку КАС України.

Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Правовий інститут строків звернення до адміністративного суду за захистом свого порушеного права не містить вичерпного, детально описаного переліку причин чи критеріїв їх визначення. Натомість закон запроваджує оціночні, якісні параметри визначення таких причин - вони повинні бути поважними, реальними або, як згадано вище, непереборними.

Ці причини (чи фактори об`єктивної дійсності) мають бути несумісними з обставинами, коли суб`єкт звернення до суду знав або не міг не знати про порушене право, ніщо об`єктивно йому не заважало звернутися до суду, але цього він не зробив через можливі власні недбалість, легковажність, байдужість, неорганізованість чи інші подібні за суттю ставлення до свого права на звернення до суду.

Відповідно до частини другої статті 123 КАС України якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Колегія суддів зазначає, що належних та допустимих доказів щодо причин пропуску строку звернення до адміністративного суду, які б унеможливлювали і не залежали б від волі позивача своєчасно звернутись за судовим захистом із зазначеними позовними вимогами, із змісту заяви на усунення недоліків позовної заяви не вбачається, у зв`язку з цим суди дійшли вірного висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви.

11. Таким чином, колегія суддів вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій про те, що вказані прокурором обставини, якими він обґрунтовує поважність пропущення строків звернення до суду, не можуть бути поважними причинами для поновлення строку звернення до суду з позовом, оскільки вказане матиме наслідок - необґрунтоване втручання суду у принцип правової визначеності та порушення права інших учасників провадження на справедливий судовий розгляд в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Обставин, які об`єктивно унеможливлювали реалізацію прав щодо своєчасного звернення до суду позивачем не наведено.

Посилання прокурора на зміну підходів до правозастосування в правовідносинах щодо повноважень на звернення до суду із даною категорією справ, не змінює момент, з якого він повинен був дізнатись про порушення інтересів держави, а свідчить лише про час, коли він почав вчиняти дії щодо захисту таких інтересів.

Правову позицію аналогічного змісту викладено у постановах Верховного Суду від 12 грудня 2023 року по справі №240/21810/23 та від 27 лютого 2024 року по справі №240/17615/23.

За змістом висновку наведеного Європейським Судом з прав людини в ухвалі щодо прийнятності від 30 серпня 2006 року (справа «Каменівська проти України»), згідно якого право на звернення до суду, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним; воно може бути обмеженим. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані.

Слід також звернути увагу, що практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс та інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).

У зв`язку з вказаним, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для повернення позову.

За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для їх скасування відсутні.

Керуючись статтями 337, 339, 345, 355 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави залишити без задоволення.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року по справі № 240/17615/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Рибачук А.І.

Стеценко С.Г.