Постанова

від 05.06.2024 по справі 620/4460/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 620/4460/21 Суддя (судді) першої інстанції: Наталія БАРГАМІНА

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Собківа Я.М.,

суддів: Сорочка Є.О., Єгорової Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області про визнання протиправним та нечинним рішення, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 "Про деякі питання поводження з побутовими відходами".

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2023 року позов задоволено.

В апеляційній скарзі Виконавчий комітет Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області, посилаючись на порушення окружним адміністративним судом норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги на більш тривалий, розумний термін, у відповідності до положень статті 309 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв`язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

07 листопада 2023 року позивач подав відзив на апеляційну скаргу в якому просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 26.05.2020 Виконавчим комітетом Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області було прийнято рішення № 33 "Про деякі питання поводження з побутовими відходами", яким встановлено, що одиницею виміру обсягу наданих послуг з поводження з побутовими відходами є метр кубічний, затверджено норми надання послуг з вивезення побутових відходів в смт. Варва Варвинського району Чернігівської області, розроблені ТОВ "ЕКОІНТЕХНО" на підставі договору № 343 від 04.11.2019, у зв`язку із малою кількістю мешканців в населених пунктах Варвинської селищної ради дозволено виконання послуг з поводженням з побутовими відходами застосовувати норми, передбачені пунктом 2 цього рішення, до відносин, що виникли між ним та споживачами відповідних послуг в населених пунктах Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області.

Вказане рішення було опубліковане в газеті "Слово Варвинщини" № 24 від 11.06.2020.

Не погоджуючись з нездійсненням забезпечення державної регуляторної політики відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" при прийнятті вказаного рішення, позивач звернувся до суд з відповідним позовом.

Колегія суддів, розглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги, дійшла висновку про обґрунтованість та правомірність висновків суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Верховний Суд в постанові від 13.03.2023 зазначив, що оскільки оспорюване рішення регулює питання визначення норм надання послуг з вивезення побутових відходів, спрямоване на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а також застосовується неодноразово, рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 "Про деякі питання поводження з побутовими відходами" є регуляторним актом.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Так, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

За правилами статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, власні (самоврядні) повноваження щодо: управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, знешкодження та захоронення трупів тварин; організації благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Частиною дванадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Підготовка аналізу регуляторного впливу врегульована статтею 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", згідно із якою стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття. Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Частинами першою - четвертою статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Частиною другою статті 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих медіа розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих медіа, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

При цьому, згідно зі статтею 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Отже, чинним законодавством передбачено порядок підготовки, опрацювання, оцінки та оприлюднення регуляторного акту, забезпечення виконання зазначеного порядку є зазвичай обов`язковою передумовою прийняття всіх регуляторних актів. Недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 12.05.2022 у справі № 140/2017/18.

У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт": нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 09.04.2020 у справі № 807/150/16, від 09.12.2020 у справі № 813/746/18, від 24.06.2021 у справі № 560/3160/20 та від 01.02.2022 у справі № 160/1936/21.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп вказано, що "… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію".

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи "правового акта індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.

Рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 "Про деякі питання поводження з побутовими відходами" містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

З огляду на вищенаведене, рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 "Про деякі питання поводження з побутовими відходами" є нормативно-правовим актом.

Так, відповідачем, як зазначено в оскаржуваному рішенні, було визнано та підтверджено, що по відношенню до проєкту рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області "Про деякі питання поводження з побутовими відходами" аналіз регуляторного впливу відповідно не готувався та, як наслідок, не оприлюднювався разом з проєктом самого рішення.

Протилежного під час апеляційного перегляду не встановлено та відповідачем не надано доказів на спростування вищевикладеного.

Тобто, відповідачем при прийнятті рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 "Про деякі питання поводження з побутовими відходами" було порушено положення статті 8, частини четвертої статті 9, частини другої статті 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Як вже зазначалося вище, недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Щодо посилання відповідача на лист Державної регуляторної служби України № 3919/0/20-20 від 22.06.2020, колегія суддів не приймає його до уваги, оскільки він має статус виключно роз`яснення на звернення відповідача до вказаного органу.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог шляхом визнання протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 "Про деякі питання поводження з побутовими відходами".

Згідно частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Всі наведені апелянтом доводи не спростовують вірних висновків суду першої інстанції.

Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2023 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач Собків Я.М.

Суддя Сорочко Є.О.

Суддя Єгорова Н.М.