Окрема думка

від 30.05.2024 по справі 990/49/23

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

(спільна)

суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Мартєва С. Ю.

щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2024 року у справі № 990/49/23 (провадження № 11-15заі24), ухваленої за результатами перегляду рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 грудня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державної міграційна служба України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 8 вересня 2022 року № 638/2022 в частині припинення громадянства України ОСОБА_1 .

Короткий виклад історії справи

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України Зеленського В. О. (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державної міграційна служба України (далі - ДМС України, третя особа), у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 8 вересня 2022 року № 638/2022 в частині припинення громадянства України позивача (далі - Указ № 638/2022).

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Указ № 638/2022 у частині припинення його громадянства є незаконним та протиправним, прийнятим з порушенням норм Конституції України, статті 19 Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III) та Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215).

Касаційний адміністративний суд рішенням від 4 грудня 2023 року в задоволенні позову відмовив.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що у розпорядженні як органів, які готували та погоджували подання про втрату громадянства України ОСОБА_1 у зв`язку з добровільним набуттям останнім громадянства Республіки Румунії, так і Комісії при Президентові України з питань громадянства (далі - Комісія) були документи, які у своїй сукупності доводили факт добровільного набуття позивачем громадянства Республіки Румунії, серед яких копія паспорта громадянина Республіки Румунії ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , № НОМЕР_1 , виданого 22 березня 2017 року, тобто за його добровільним зверненням до іншої держави у повнолітньому віці. При цьому суд першої інстанції зауважив, що позивач мав можливість обґрунтовано заперечити проти доводів та доказів відповідача і надати свої докази та довести їх переконливість перед судом, зокрема, у частині відсутності у нього громадянства Республіки Румунії або його припинення на дату прийняття Указу № 638/2022. Проте позивач таких доказів не надав, тоді як відповідач свій обов`язок доказування правомірності оскаржуваного Указу, за висновком суду першої інстанції, належно виконав.

На підставі зазначеного суд першої інстанції виснував, що обставини справи, підтверджені наданими документальними доказами, свідчать про те, що, видаючи Указ № 638/2022 у частині, яка стосується позивача, Президент України діяв у межах повноважень, визначених пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України, пунктом 1 частини першої статті 22 Закону № 2235-ІІІ, й з урахуванням подання та пропозицій відповідних компетентних органів, спрямованих відповідно до Конституції та законів України, рішень Ради національної безпеки і оборони на досягнення легітимних цілей захисту інтересів національної безпеки та запобігання злочинам.

У підсумку суд першої інстанції виснував, що Указ № 638/2022 у частині, яка стосується позивача, є пропорційним переслідуваній легітимній меті. Дії відповідача щодо видання Указу № 638/2022 в оспорюваній частині не були свавільними та нераціональними, оскільки ґрунтувались на вимогах законодавства, були підтверджені доказами та в будь-якому випадку не були помилковими щодо фактів, зокрема факту добровільного набуття позивачем громадянства Румунії та перебування у такому і, як наслідок, наявності підстав для видання цього Указу.

В апеляційній скарзі представник позивача просив скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 грудня 2023 року та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

На обґрунтування апеляційної скарги представник позивача зазначав, що територіальний орган ДМС України за наявності інформації про можливе набуття позивачем громадянства Румунії повинен був здійснити дії, спрямовані на перевірку наявності підстави для втрати ним громадянства України, й відповідно до пункту 87 Порядку № 215 додати до подання як документ, котрим підтверджується факт наявності у громадянина іноземного громадянства, так і документ, котрий вказує саме на добровільний характер його набуття. При цьому скаржник наполягав, що матеріали справи, зокрема лист Служби безпеки України (далі - СБУ) від 6 вересня 2022 року № 5/6/4-13456, який містить інформацію про те, що ОСОБА_1 у 2017 році добровільно набув громадянство Румунії та має паспорт громадянина Румунії № НОМЕР_1 , не доводять: належності фотокопії паспорта громадянина Румунії за № НОМЕР_1 від 22 березня 2017 року саме громадянину України ОСОБА_1 ; характеру набуття громадянства особою після досягнення нею повноліття; наявності в особи на момент прийняття відповідного Указу Президентом України громадянства іноземної держави.

На підставі зазначеного скаржник переконував, що оскаржуване судове рішення суду першої інстанції не відповідає вимогам статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки висновки суду першої інстанції щодо документального підтвердження наявності у позивача громадянства Республіки Румунія та добровільного характеру його набуття не підтверджуються наявними у матеріалах справи доказами.

Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

Постановою від30 травня 2024 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу позивача залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду від 4 грудня 2023 року - без змін.

Велика Палата Верховного Суду в цілому погодилася з висновком Касаційного адміністративного суду про те, що дії відповідача щодо видання Указу № 638/2022 у частині припинення громадянства України позивача не були свавільними та нераціональними, оскільки ґрунтувались на вимогах законодавства, були підтверджені доказами та в будь-якому випадку не були помилковими щодо фактів, зокрема добровільного набуття позивачем громадянства Румунії та перебування у такому і, як наслідок, наявності підстав для видання цього Указу.

При цьому Велика Палата Верховного Суду наголосила, що підставою для видання Указу № 638/2022 стало добровільне набуття позивачем громадянства іншої держави і наявність цієї підстави для втрати позивачем громадянства України підтверджено належними та допустимими доказами (зокрема, копією паспорта громадянина Румунії ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , № НОМЕР_1 , виданого 22 березня 2017 року, що свідчить про те, що цей паспорт був отриманий позивачем у повнолітньому віці, тобто за його добровільним зверненням до іншої держави).

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

На наше переконання, висновок Великої Палати Верховного Суду про відсутність правових підстав для задоволення позову є помилковим з таких міркувань.

У цій справі ОСОБА_1 звернувся до суду з позовними вимогами до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу № 638/2022 у частині, яким відповідач постановив вважати позивача таким, що втратив громадянство України.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Частинами першою та другою статті 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Так, згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень

Частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Позаяк Президент України є органом державної влади [в одній особі], то це означає, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не тільки Конституцією, але й законами України.

За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Відповідно до статті 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство (частина перша статті 25 Конституції України).

Пунктом 2 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.

Згідно з пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб, визначено Законом № 2235-III (у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).

За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону № 2235-III громадянство України - правовий зв`язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов`язках; особа - фізична особа; громадянин України -особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України; іноземець - особа, яка не перебуває в громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав; особа без громадянства - особа, яку жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином; міжнародний договір України - міжнародний договір, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.

Згідно з пунктами 1, 2 статті 2 Закону № 2235-III законодавство України про громадянство ґрунтується, зокрема, на принципах: - єдиного громадянства - громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України; - запобігання виникненню випадків безгромадянства.

Відповідно до пункту 1 статті 3 Закону № 2235-III громадянами України є, зокрема, усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України.

Питання громадянства України регулюються Конституцією України, цим Законом, міжнародними договорами України. Якщо міжнародним договором України встановлено інші правила, ніж ті, що містяться у цьому Законі, застосовуються правила міжнародного договору (стаття 4 Закону № 2235-III).

Статтею 17 Закону № 2235-III визначено, що громадянство України припиняється: 1) внаслідок виходу з громадянства України; 2) внаслідок втрати громадянства України; 3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Підстави для втрати громадянства України регламентовано статтею 19 Закону № 2235-III, згідно з пунктом 1 частини першої якої підставою для втрати громадянства України є, зокрема, добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття

Добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто.

Не вважаються добровільним набуттям іншого громадянства такі випадки: а) одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав; б) набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновлювачів унаслідок усиновлення її іноземцями; в) автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем; г) автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.

Згідно із частинами другою та третьою статті 19 Закону № 2235-III положення пунктів 1, 3 частини першої цієї статті не застосовуються, якщо внаслідок цього громадянин України стане особою без громадянства. Датою припинення громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата видання відповідного указу Президента України.

Отже, чинне законодавство України не передбачає чіткої заборони подвійного громадянства. Так, подвійне (множинне) громадянство de jure в Україні не передбачене на законодавчому рівні, однак існує via facti (до прикладу, одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав).

Разом з тим наявність у повнолітньої особи подвійного громадянства може стати підставою для припинення громадянства України внаслідок його втрати через її активні дії, спрямовані на набуття громадянства іншої держави, що не є позбавленням громадянства України. Можливість змінити громадянство України гарантована чинним законодавством України (частина перша статті 25 Конституції України, пункт 4 частини першої статті 2 Закону № 2235-ІІІ).

У цьому аспекті варто зауважити, що об`єктивний зміст понять «втрата громадянства», «припинення громадянства», «позбавлення громадянства» полягає у тому, що в результаті особа втрачає свій статус громадянина відповідної держави (правовий зв`язок з державою), однак розрізнюючим у змісті цих понять є те, що вони передбачають різні способи припинення громадянства держави, і це, у свою чергу, підтверджує нетотожність понять «втрата громадянства» та «позбавлення громадянства» в розумінні Конституції України та Закону № 2235-III.

У статті 25 Конституції України закріплено як конституційний принцип щодо «неможливості позбавлення громадянина України громадянства України», так і принцип стосовно «права змінити громадянство».

Надійність статусу громадянина також включає в себе передбачуваність втрати громадянства, що має забезпечуватися достатнім ступенем правової визначеності у сфері регулювання підстав втрати громадянства та захисту від безгромадянства відповідно до законодавства про громадянство.

При цьому добровільне набуття повнолітнім громадянином України громадянства іншої держави / держав є підставою для втрати ним громадянства України. Водночас цей факт не є підставою для автоматичної втрати громадянства України. Юридичний факт «втрати громадянства» набуває довершеності з постановленням Президентом України відповідного указу.

Так, статтею 22 Закону № 2235-ІІІ передбачено, що Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

Пунктом 3 частини першої статті 24 Закону № 2235-ІІІ визначено, що повноваження щодо підготовки подань про втрату особами громадянства України і разом із необхідними документами надсилання їх на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства.

Отже, Президент України, реалізуючи надані йому повноваження глави держави і гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, уповноважений приймати рішення і видавати акти про прийняття до громадянства України та про припинення громадянства України.

Згідно із частиною восьмою статті 18 Закону України «Про національну безпеку України», пунктом 1 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 360 (далі - Положення № 360; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), саме ДМС України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

Підпунктом 2 пункту 6 Положення № 360 визначено, що ДМС для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також від громадян та їх об`єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на ДМС завдань.

ДМС під час виконання покладених на неї завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими державними органами, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, громадськими спілками, профспілками та організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також підприємствами, установами та організаціями (пункт 8 Положення № 360).

Нормативно-правовим актом, який згідно із Законом № 2235-III визначає перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України, є Порядок № 215 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Так, за змістом пункту 87 Порядку № 215 для припинення громадянства України внаслідок його втрати територіальні органи ДМС України, дипломатичні представництва чи консульські установи України готують та подають:

а) подання про втрату громадянства України;

б) документ, що підтверджує перебування особи у громадянстві України;

в) один із таких документів: документ, що підтверджує добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, разом із документом, який підтверджує, що на момент такого набуття громадянин України досяг повноліття (у випадку, передбаченому пунктом 1 частини першої статті 19 Закону);

г) документ, який підтверджує, що громадянин України внаслідок втрати громадянства України не стане особою без громадянства. Такий документ не вимагається в тому випадку, коли оформлення документів про припинення громадянства України внаслідок втрати здійснюється відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 19 Закону [набуття особою громадянства України на підставі статті 9 цього Закону (прийняття до громадянства України) внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів].

Пунктом 104 Порядку № 215 визначено, що про виявлення підстави для втрати громадянства України особою, яка проживає на території України, територіальний підрозділ ДМС України за місцем проживання особи повідомляє територіальний орган ДМС України.

Територіальний орган ДМС України перевіряє наявність підстави для втрати громадянства України.

У разі необхідності територіальний орган ДМС України може звернутися до органів СБУ для перевірки у межах їх компетенції наявності підстави для втрати громадянства України. Про результати перевірки органи СБУ повідомляють територіальний орган ДМС України не пізніш як у двомісячний строк з дня одержання звернення.

У разі підтвердження наявності підстави для втрати громадянства України територіальний орган ДМС України готує подання про втрату особою громадянства України та надсилає його разом із документами, передбаченими підпунктами «б» і «в» статті 87 цього Порядку, до ДМС України.

ДМС України розглядає подання про втрату громадянства України та подані разом із ним документи.

У разі підтвердження наявності підстави для втрати громадянства України ДМС України затверджує подання про втрату громадянства України та надсилає його разом із поданими документами до Комісії.

За змістом пункту 110 Порядку № 215 попереднє опрацювання та підготовку матеріалів з питань громадянства України на розгляд Комісії здійснює відповідний структурний підрозділ Офісу Президента України.

Якщо під час попереднього опрацювання та розгляду матеріалів з питань громадянства України буде встановлено, що подання, затверджені ДМС України чи Міністерством закордонних справ України, про втрату громадянства України та додані до них необхідні документи, або документи про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України, не оформлені відповідно до вимог законодавства України та міжнародних договорів України з питань громадянства, такі подання та документи повертаються відповідним структурним підрозділом Офісу Президента України відповідно до ДМС України чи Міністерства закордонних справ України для доопрацювання та усунення недоліків.

Згідно з пунктом 111 Порядку № 215 Комісія перевіряє, зокрема: відповідність оформлення поданих документів вимогам законодавства України; підтвердження документами виконання умов прийняття особи до громадянства України та виходу особи з громадянства України, а також наявності підстав для втрати особою громадянства України; відсутність підстав, за наявності яких прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України не допускається.

За результатами розгляду Комісія приймає рішення про внесення пропозицій Президентові України щодо подань про втрату громадянства України та документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

У разі прийняття Комісією рішення про відсутність підстав для задоволення Президентом України подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України, Комісія повертає зазначені матеріали відповідно до ДМС України чи Міністерства закордонних справ України разом із копією такого рішення.

Статтею 9 Конституції України визначено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Так, статтею 19 Закону України від 29 червня 2004 року № 1906- IV «Про міжнародні договори України» конкретизовано, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

На підставі Закону України від 11 січня 2013 року № 22-VII Україна приєдналася до Конвенції про скорочення безгромадянства, вчиненої 30 серпня 1961 року у м. Нью-Йорк, яка набрала чинності для України 23 червня 2013 року.

Згідно з частиною першою статті 5 цієї Конвенції якщо законодавство Договірної Держави передбачає втрату громадянства внаслідок будь-яких змін в особистому статусі відповідної особи, таких як вступ у шлюб, припинення шлюбу, узаконення, визнання або усиновлення, така втрата повинна обумовлюватися володінням іншим громадянством або набуттям іншого громадянства.

За винятком обставин, згаданих у цій статті, жодна особа не втрачає громадянства Договірної Держави, якщо така втрата зробила б цю особу апатридом, хоча така втрата і не є прямо забороненою жодною іншою постановою цієї Конвенції (частина шоста статті 7 Конвенції про скорочення безгромадянства).

Договірна Держава не позбавляє особу її громадянства, якщо таке позбавлення зробило б цю особу апатридом (частина перша статті 8 Конвенції про скорочення безгромадянства).

Отже, наведені норми Конвенції про скорочення безгромадянства не заперечують права Договірної Держави визнати особу такою, що втратила громадянство цієї держави, за певних визначених законодавством підстав, однак визнають неприпустимим позбавлення особи громадянства Договірної Держави, якщо така втрата зробить цю особу апатридом (особою без громадянства).

Тобто право особи залишатися громадянином Договірної Держави не може бути порушено необґрунтованим припущенням щодо наявності підстав для втрати громадянства, відповідна Договірна Держава повинна пересвідчитися у тому, що внаслідок втрати громадянства цієї держави особа не стане апатридом.

У цьому аспекті зауважимо, що правова система, яка серйозно ставиться до себе, повинна як найкраще забезпечити не лише нормативну чинність закону, але і його практичну ефективність.

Наведеному підходу міжнародного співтовариства, до якого долучилася й Україна, щодо забезпечення захисту осіб від безгромадянства кореспондують пункт 1 частини першої та частина друга статті 19 Закону № 2235-III.

При цьому пункт 1 частини першої статті 19 Закону № 2235-III визначає як обставини, які вважаються добровільним набуттям громадянином України громадянства іншої держави та, відповідно, є підставою для втрати громадянства України, так і випадки, коли набуття іншого громадянства не вважається добровільним. Водночас за змістом частини другої цієї статті громадянство України припиняється не лише на підставі самого факту добровільного набуття громадянином України громадянства іншої держави, але й за умови, що на час прийняття Президентом України рішення про припинення громадянства України особа продовжує перебувати у статусі громадянина / підданого іншої держави або держав.

За правилами пунктів 87, 104, 110, 111 Порядку № 215 у випадку виявлення підстави для втрати громадянства України особою, яка проживає на території України, територіальний орган ДМС України перевіряє наявність такої підстави і, в разі її підтвердження, готує подання про втрату особою громадянства України, яке в подальшому перевіряється та затверджується ДМС України. До подання про втрату громадянства України додаються оформленні відповідно до вимог законодавства України документи, що підтверджують наявність підстав для втрати особою громадянства України, а також відсутність підстав, за наявності яких припинення особою громадянства України не допускається. Розгляду Президентом України подань про втрату громадянства України передує їх опрацювання та перевірка, разом з доданими до них документами, відповідним структурним підрозділом Офісу Президента України та Комісією.

За обставинами цієї справи 8 вересня 2022 року відповідач видав Указ № 638/2022, яким постановив вважати позивача таким, що втратив громадянство України, на підставі подання та пропозицій відповідних компетентних органів, висновок яких про наявність підстави для втрати позивачем громадянства України основувався на тому, що 22 березня 2017 року, тобто у повнолітньому віці, позивач отримав паспорт громадянина Республіки Румунії № НОМЕР_1 , копія якого була долучена до подання.

Позивач же не визнав автентичності цієї копії паспорта.

У цьому аспекті зауважимо, що єдині вимоги щодо створення управлінських документів і роботи зі службовими документами, а також порядок їх архівного зберігання в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності (далі - установи) встановлюють Правила організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджені наказом Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 року № 1000/5, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22 червня 2015 року за № 736/27181, (далі - Правила № 1000/5; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин). Ці Правила є нормативно-правовим актом, обов`язковим для виконання всіма установами.

Згідно з пунктами 4, 6, 8 глави 11 розділу IІ Правил № 1000/5 дозволяється виготовляти копію із засвідченої копії документа, якщо оригінал відсутній або його отримати неможливо.

Копія документа повинна відповідати оригіналу, тобто повністю відтворювати інформацію оригіналу і всі його зовнішні ознаки або їх частину.

Копія набуває юридичної сили лише у разі її засвідчення в установленому порядку. Напис про засвідчення копії документа складається зі слів «Згідно з оригіналом», найменування посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її власного імені та прізвища, дати засвідчення копії та проставляється нижче реквізиту документа «Підпис».

На підставі пункту 2 частини другої статті 11 Закону України «Про стандартизацію» та розпорядження Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року № 1163 «Про визначення державного підприємства, яке виконує функції національного органу стандартизації» наказом від 1 липня 2020 року № 144 Державне підприємство «Український науководослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості» прийняло національний стандарт «Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлення документів» ДСТУ 4163:2020 з наданням чинності цьому стандарту з 1 вересня 2021 року.

Правилами пункту 5.26 цього стандарту визначено, що відмітка про засвідчення копії документа складається з таких елементів: слів «Згідно з оригіналом» (без лапок), найменування посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її власного імені та прізвища, дати засвідчення копії.

Наявна у матеріалах справи копія паспорта громадянина Республіки Румунії ОСОБА_3 № НОМЕР_1 , виданого 22 березня 2017 року, не засвідчена в установленому порядку, відтак вона не має юридичної сили, на що не зважили як суд першої інстанції, так і більшість суддів Великої Палати Верховного Суду.

Не врахували суд першої інстанції і більшість суддів Великої Палати Верховного Суду також того, що ДМС України та її територіальний орган, отримавши від СБУ інформацію, яка могла бути використана для прийняття рішення про втрату позивачем громадянства України у зв`язку з добровільним набуттям громадянства Республіки Румунії, про що, власне, і зазначалося у листі СБУ від 6 вересня 2022 року № 5/6/4- 13456 «Щодо подвійного громадянства громадян України» з доданою до нього довідкою щодо подвійного громадянства громадянина України, обмежилися підготовкою подання про втрату громадянства України щодо позивача, проте у порушення вимог пункту 87 Порядку № 215 не отримали у встановлений чинним законодавством спосіб та не додали до подання документи, які б підтверджували, що позивач добровільно набув громадянство іншої держави і внаслідок втрати громадянства України не стане особою без громадянства. Своєю чергою Офіс Президента України, Комісія, як і сам відповідач, не звернули уваги на невідповідність оформлення затвердженого ДМС України подання про втрату громадянства України щодо позивача вимогам законодавства України.

У цьому контексті слід наголосити, що в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень на останнього покладено обов`язок аргументовано, посилаючись на докази, які були наявні та враховувались на момент прийняття оскаржуваного рішення, вчинення дії або бездіяльності, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Такий обов`язок відсутній, якщо відповідач визнає позов.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

При цьому докази, надані відповідачем, мають бути належним чином досліджені судом із наданням їм відповідної правової оцінки на предмет їх належності і допустимості, повноти та достатності для визнання правомірності рішень та дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Отже, саме відповідач відповідно до принципу офіційності повинен доводити в суді наявність підстав для втрати позивачем громадянства України та правомірність прийняття свого рішення.

Однак, на наше переконання, матеріали цієї справи не дозволяють дійти висновку про те, що до затвердженого ДМС України подання про втрату громадянства України щодо позивача було додано документи, які б підтверджували, що позивач добровільно набув громадянство іншої держави і внаслідок втрати громадянства України не стане особою без громадянства, що не відповідає вимогам пункту 87 Порядку № 215, статті 17, частин першої та другої статті 19 Закону № 2235-ІІІ, частини першої статті 5, частини шостої статті 7 та частини першої статті 8 Конвенції про скорочення безгромадянства.

З огляду на викладене ми переконані, що у цій справі відповідач, який є суб`єктом владних повноважень, не довів існування на час постановлення ним Указу № 638/2022 підстав для втрати позивачем громадянства України.

При цьому суд першої інстанції помилково переклав на позивача обов`язок спростовувати доводи відповідача і надати свої докази та довести їх переконливість перед судом, зокрема, у частині відсутності у нього громадянства Республіки Румунії або його припинення на дату прийняття Указу № 638/2022, а Велика Палата Верховного Суду цієї помилки не виправила.

Ураховуючи встановлені в цій справі фактичні обставини, слід наголосити, що судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх дискреційних повноважень здійснюється за визначеними частиною другою статті 2 КАС України критеріями, зокрема, чи діяли вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

При цьому вимога щодо обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень означає, що таке рішення повинно прийматися з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття. Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації.

У цьому контексті слід зазначити, що відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, передбаченими у цій статті й інших законах. Водночас оцінка Верховним Судом відповідності Указу № 638/2022 в оспорюваній частині критеріям, які визначено у частині другій статті 2 КАС України, не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Підсумовуючи наведене, вимушені констатувати, що за встановлених у цій справі обставини у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо прийняття рішення про припинення громадянства України та постановляючи Указ № 638/2022 в оспорюваній частині, не дотримався вимог частини другої статті 19 Конституції України в аспекті зобов`язання діяти на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відповідно Указ № 638/2022 в оспорюваній частині, на наше переконання, не відповідає критерію обґрунтованості, визначеному статтею 2 КАС України.

Тому вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала б скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції й ухвалити власне рішення про задоволення позову.

Судді Н. В. Шевцова

С. Ю. Мартєв