Рішення

від 17.06.2024 по справі 240/28985/23

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 червня 2024 року м. Житомир справа № 240/28985/23

категорія 110010000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Окис Т.О., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) справу за позовом Державної екологічної інспекції Поліського округу до Коростишівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

установив:

Державна екологічна інспекція Поліського округу (далі позивач, ДЕІ) звернулася у суд з позовом до Коростишівської міської ради (далі відповідач, Коростишівська міскрада), у якому просить визнати протиправною бездіяльність щодо не ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ та зобов`язати в повному обсязі ліквідувати такі.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що актом, складеним за результатами планового заходу державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавства, проведеного з 17 травня по 10 червня 2021 року, зафіксовано місця несанкціонованого складування відходів на території Коростишівської міської ради та встановлено порушення у частині поводження з відходами. З метою усунення порушень, виявлених під час перевірки, 15 червня 2021 року на адресу Коростишівської міської ради направлено вимогу про їх усунення. У визначені вимогою строку порушення відповідачем не усунуті, що і стало підставою для звернення до суду.

Ухвалою суду від 10 жовтня 2023 року позов прийнято до провадження, призначено справу до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи та визначено відповідачу строк для подання відзиву на позов.

06 грудня 2023 року до суду надійшов відзив, у якому відповідач просить у задоволенні позову відмовити. Зазначає, що з метою виконання вимоги у відповідній частині та усунення порушень природоохоронного законодавства, Коростишівська міскрада на адресу поліції направила звернення, за наслідками розгляду яких порушене кримінальне провадження. Також рада неодноразово піднімала питання в Житомирській обласній державної адміністрації та направляла звернення до голови постійної комісії такої щодо ініціювання питання внесення змін у програму екологічного розвитку громади на 2023 2025 роки та розробки заходів, які в подальшому будуть включені до програми охорони навколишнього природнього середовища в Житомирській області. На теперішній час вирішується питання щодо виділення місць, де можливо створити пульпо звалище, розглядається клопотання КП «Коростишівський комунальник» щодо надання підприємству земельної ділянки площею 10,0000 га, кадастровий номер 1822510100:13:000:0189, яка розташована за межами населеного пункту села Бобрик на території Коростишівської міської ради у постійне користування, за рахунок земель комунальної власності Коростишівської міської ради, на якій КП «Коростишівський комунальник» планує проводити утилізацію відходів каменеобробки. Спеціалістами міської ради підготовлений на сесію Коростишівської міської ради з цього питання проєкт рішення №1.11, який оприлюднено на офіційному веб-сайті Коростишівської міської ради. Разом з тим, рішенням двадцять шостої (позачергової) сесії восьмого скликання від 24 травня 2022 року №449 «Про розгляд клопотання КП «Коростишівський комунальник» наданий дозвіл комунальному підприємству на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 10,0000га, яка розташована за межами населеного пункту села Бобрик на території Коростишівської міської ради для розширення існуючого сміттєзвалища код КВЦПЗ 11.02, з метою надання її у постійне користування, за рахунок земель комунальної власності Коростишівської міської ради. На реалізацію зазначеного рішення між адміністрацією КП «Коростишівський комунальник» та сертифікованим інженером землевпорядником ОСОБА_1 проводяться роботи щодо виготовлення відповідної документації. Вище вказані факти, на переконання відповідача, свідчать, що Коростишівською міською радою вживаються всі можливі заходи щодо забезпечення та вирішення питань у сфері поводження з відходами та виконання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, а тому правові підстави для задоволення позову відсутні.

Ухвалами суду від 11 грудня 2023 року та 12 січня 2024 року з метою повного та об`єктивного розгляду справи, витребувано у сторін додаткові докази та інформацію, а також зупинено провадження у справі до моменту отримання таких.

За результатами надходження витребуваних судом документів та інформації, ухвалою суду від 07 червня 2024 року поновлено провадження у справі та призначено справу до розгляду у судовому засіданні.

Суд установив, що у період з 17 травня 2021 року по 10 червня 2021 року, відповідно до статті 202 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Положення по державну екологічну інспекцію Поліського округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 01 червня 2021 року №252, наказу Державної екологічної інспекції України від 02 грудня 2020 року №464 «Про затвердження Переліку центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, які планується перевірити у 2021 році» та наказу Державної екологічної інспекції Поліського округу «Про здійснення заходів державного нагляду (контролю)» від 06 травня 2021 року №112-ОД, посадовими особами ДЕІ проведено плановий захід державного нагляду (контролю) дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природнього середовища Коростишівською міською радою Житомирського району.

З метою усунення виявлених під час перевірки порушень, 15 червня 2021 року, відповідно до статті 202 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Положення про Державну екологічну інспекції Поліського округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 01 червня 2021 року №252, складено вимогу, якою, серед іншого, зобов`язано Коростишівську міську раду здійснювати контроль за додержанням юридичними особами та фізичними особами вимог у сфері поводження з виробничими відходами, в тому числі з відходами від процесів оброблення каменю (пил, крихти, уламки каменю), а саме зобов`язати ліквідувати несанкціоновані розміщення виробничих відходів юридичних та фізичних осіб на підвідомчій території (за місцем розташування) (пункт 6). Також названим пунктом визначено строк для виконання зазначеної вимоги до 15 вересня 2021 року.

15 вересня 2021 року Коростишівська міськрада листом №03-20/2219 повідомила ДЕІ, що з метою усунення недоліків, виявлених під час проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, спеціалістами відділе економічного розвитку, житлово-комунального господарства та благоустрою Коростишівської міськради було проведено обстеження місць несанкціонованого розміщення виробничих відходів на території Коростишівської територіальної громади. В ході обстеження було встановлено, що з 28-ми місць несанкціонованого розміщення виробничих відходів 27 знаходяться за межами населених пунктів Коростишівської територіальної громади та 1 місце в населеному пункті с. Царівка, власник відходів встановлений. Також встановлено двох власників відходів, які розміщені за межами населених пунктів. Усім встановленим власника направлені листи попередження з вимогою привести у відповідність земельні ділянки у визначений термін, в разі невиконання, таких осіб буде притягнуто до адміністративної відповідальності за статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Питання ліквідації 25 місць несанкціонованого розміщення виробничих відходів, які знаходяться за межами населених пунктів буде розглянуте на засіданні постійно діючої комісії з питань поводження з безхазяйними відходами на території Коростишівської міської ради.

За результатами отримання звернень громадян з приводу засмічення території міста Коростишева та за його межами пульпою, наказами начальника ДЕІ від 03 липня 2023 року та від 01 серпня 2023 року доручено провести перевірку фактів, викладених у зверненнях.

На виконання зазначених наказів посадовими особами позивача здійснені обстеження, за результатами яких складено відповідні акти.

Уважаючи, що пункт 6 вимоги від 15 червня 2021 року не виконаний відповідачем, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.

У судовому засіданні представники позивача наполягали на задоволенні позову. На запитання суду не змогли пояснити, здійснення яких саме делегованих повноважень відповідача перевіряли посадові особи позивача під час проведення планової перевірки, за наслідками якої складено вимогу, невиконання пункту якої обумовило звернення до суду з відповідним позовом.

Представник відповідача у судове засідання не прибув, про день, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином. Відповідач подав клопотання про відкладення розгляду справи, за результатами розгляду якого суд ухвалою, яка внесена до протоколу судового засідання, відмовив в його задоволенні.

На підставі положень частини 3 статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України з огляду на надходження клопотання представників позивача 12 червня 2024 року судом постановлено ухвалу про розгляд справи в порядку письмового провадження, яка внесена до протоколу судового засідання.

Відповідно до положень частини 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для її розгляду і вирішення спору по суті, суд дійшов до таких висновків.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.

Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідач у справі є органом місцевого самоврядування, повноваження якого у сфері поводження з відходами на момент складання припису визначені статтею 21 Закону України «Про відходи» від 05 березня 1998 року №187/98-ВР.

Згідно пункту «и» частини 1 названої правової норми органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують ліквідацію несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів.

Однак, на момент звернення ДЕІ до суду з відповідним позовом названий Закон втратив чинність. Натомість 09 липня 2023 року набув чинності Закон України «Про управління відходами» від 20 червня 2022 року №2320-ІХ (далі Закон України №2320-ІХ).

Згідно пункту 8 частини 1 статті 25 названого Закону саме до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері управління відходами належить ліквідація несанкціонованих сміттєзвалищ.

Також відповідно до пункту 7 частини 2 статті 26 того ж Закону до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері управління відходами належить забезпечення ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ у межах населених пунктів.

Аналогічного змісту зміни внесені до підпункту 26 пункту «а» частини 1 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі Закон України №280/97-ВР), який визначає перелік власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Натомість до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері управління відходами, згідно приписів частини 1 статті 26 Закону України №2320-ІХ, залежать:

1) участь у реалізації державної політики у сфері управління відходами;

2) участь у розробленні та реалізації регіональних планів управління відходами;

3) затвердження місцевих планів управління відходами;

4) вирішення питань щодо розміщення на території відповідних територіальних громад об`єктів оброблення відходів;

5) створення пунктів роздільного збирання побутових відходів.

Аналіз наведених вище положень законодавства дає підстави для висновку, що на момент звернення ДЕІ до суду з відповідним позовом, ліквідація несанкціонованих сміттєзвалищ належить до компетенції обласної державної адміністрації, натомість забезпечення ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ у межах населених пунктів віднесено до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів, зокрема, міських рад.

Згідно приписів частини 1 статті 5 Закону України №280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Отже, рада та виконавчий орган такої є різними суб`єктами, що мають відмінні повноваження. При цьому до повноважень першого, на момент звернення до суду, не належить ані ліквідація, ані забезпечення ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ.

Посилання позивача на підпункт 3.1.4 Правил благоустрою Коростишівської об`єднаної територіальної громади на обґрунтування заявлених позовних вимог суд до уваги не приймає. Як убачається зі змісту названого пункту, такий закріплює, що утримання та благоустрій земель запасу громади організовують органи місцевого самоврядування. Тим часом, організація дій та вчинення таких дій, на переконання суду, не є тотожними поняття.

Відповідно до приписів частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Звертаючись до суду з відповідним позовом ДЕІ зазначає, що наданими позивачем листами та актами огляду не підтверджується виконання пункту 6 вимоги від 15 червня 2021 року.

Як убачається з преамбули акта, складеного за результатами планового заходу державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавства у період з 17 травня по 10 червня 2021 року, такий захід проведений посадовими особами позивача відповідно до, зокрема, наказу Державної екологічної інспекції України «Про затвердження Переліку центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, які планується перевірити у 2021 році».

У зв`язку з виявленням за наслідками проведеного планового заходу державного нагляду (контролю) допущення Коростишівської міськрадою порушень вимог, зокрема, пункту «ї» частини 1 статті 15, статті 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року №1264-ХІІ, підпункту 6 пункту «а» частини 1 статті 30, підпунктів 1, 71, 12 пункту «б» частини 1 статті 33 Закону України №280/97-ВР, пунктів «а», «д», «з», «м» частини 1 статті 21 Закону України «Про відходи», позивач у вимозі від 15 червня 2021 року зобов`язав відповідача здійснювати контроль за додержанням юридичними особами та фізичними особами вимог у сфері поводження з виробничими відходами, в тому числі з відходами від процесів оброблення каменю (пил, крихти, уламки каменю), а саме зобов`язати ліквідувати несанкціоновані розміщення виробничих відходів юридичних та фізичних осіб на підвідомчій території (за місцем розташування).

Згідно преамбули названої вимоги, така складено відповідно до статті 202 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Тим часом, згідно преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V з наступними змінами та доповненнями у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі Закон України №877-V), він визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено.

Статтею 1 цього Закону встановлено, що державний нагляд (контроль) діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Однак, у спірних правовідносинах Коростишівська міська рада у межах названих у пункті 6 вимоги від 15 червня 2021 року норм права не є суб`єктом господарювання, який би здійснював господарську діяльність.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що вимога від 15 червня 2021 року у зазначеній частині не могла бути винесена на підставі Закону України №877-V.

Тим часом, на момент виникнення спірних правовідносин діяв затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 09 березня 1999 року №339 Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади (далі Порядок №339).

При цьому, саме керуючись названим порядком було прийнято наказ Державної екологічної інспекції України від 02 грудня 2020 року №464, яким затверджений перелік органів, які планувалося перевірити у 2021 році, та на підставі якого було призначено перевірку відповідача, за наслідками проведення якої встановлено порушення відповідачем вимог природоохоронного законодавства та прийнято вимогу від 15 червня 2021 року, невиконання якої обумовило звернення до суду з цим позовом.

Згідно пункту 1 Порядку №339 контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади (далі контроль) покладається на відповідні місцеві держадміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, на міністерства та інші центральні органи

виконавчої влади, їх територіальні органи (далі органи, що здійснюють контроль).

Відповідно до пункту 2 названого Порядку контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Однак, усі норми, названі як порушені у пункті 6 вимоги від 15 червня 2021 року, містять власні повноваження органів місцевого самоврядування, та тільки пункт «б» частини 1 статті 33 Закону України №280/97-ВР закріплює перелік делегованих повноважень, проте, саме виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що станом на момент проведення позивачем заходу державного нагляду (контролю) названі у пункті 6 вимоги від 15 червня 2021 року норми не передбачали здійснення відповідачем делегованих йому повноважень органів виконавчої влади, що на переконання суду виключає реалізацію таким органом державного контролю повноважень щодо проведення перевірки органу місцевого самоврядування з приводу виконання покладених на нього обов`язків по дотриманню вимог природоохоронного законодавства.

Такі висновки суду не є застосованими в частині перевірки відповідача як суб`єкта господарювання, в процесі діяльності якого утворюються відходи.

Підсумовуючи викладене суд приходить до висновку, що на момент проведення перевірки, у позивача були відсутні повноваження для перевірки відповідача в частині дотримання вимог пункту «ї» частини 1 статті 15, статті 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року №1264-ХІІ, підпункту 6 пункту «а» частини 1 статті 30, пунктів «а», «д», «з», «м» частини 1 статті 21 Закону України «Про відходи», оскільки жодна з названих норм не містить виконання відповідачем делегованих йому органом виконавчої влади повноважень. Підпункти 1, 71, 12 пункту «б» частини 1 статті 33 Закону України №280/97-ВР містять повноваження виконавчого органу міської ради, перевірку якого позивач не здійснював.

Окрім того, приписи Порядку №339 не передбачаються права органу, що здійснює контроль, на складення та направлення органу місцевого самоврядування вимоги.

Згідно усталеної судової практики та позиції Верховного Суду, порушення суб`єктом владних повноважень порядку проведення перевірки, виключає легітимність наслідків такої.

Додатково суд зауважує, що пунктом 6 вимоги від 15 червня 2021 року відповідача зобов`язано здійснювати контроль за додержанням юридичними особами та фізичними особами вимог у сфері поводження з виробничими відходами, в тому числі з відходами від процесів оброблення каменю (пил, крихти, уламки каменю), а саме зобов`язати ліквідувати несанкціоновані розміщення виробничих відходів юридичних та фізичних осіб на підвідомчій території (за місцем розташування).

Зі змісту наведеного пункту суд приходить до висновку, що відповідача на виконання вимог органу державного контролю мав зобов`язати саме юридичних та фізичних осіб ліквідувати несанкціоновані розміщення виробничих відходів на підвідомчій території, а не сам вчиняти дії по ліквідації таких.

Підсумовуючи все вище викладене, суд приходить до висновку, що позивач не виконав вимоги частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України та не довів ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги, що дає підстави суду прийняти рішення про відмову в їх задоволенні.

При цьому судом ураховується, що згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат у справі, суд ураховує, що у разі відмови у задоволені позову судовий збір не відшкодовуються.

Керуючись положеннями статей 9, 72-77, 139, 242-246, 251, 257, 292, 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

У задоволенні позову Державній екологічній інспекції Поліського округу відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене протягом 30 днів з дати його ухвалення шляхом подачі апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду.

Суддя Т.О. Окис