Рішення

від 17.06.2024 по справі 420/7154/24

ОДЕСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 420/7154/24

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 червня 2024 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Хурси О.О., розглянувши в спрощеному позовному провадженні в приміщенні суду адміністративну справу за позовом керівника Роздільнянської окружної прокуратури Наливайченка О.П. в інтересах держави до Виконавчого комітету Роздільнянської міської ради Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Роздільнянської окружної прокуратури Наливайченко О.П. звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Виконавчого комітету Роздільнянської міської ради Одеської області, в якому просить:

-визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Роздільнянської міської ради Роздільнянського району Одеської області, що полягає у невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - Свято-Миколаївська церква, знаходиться за адресою: м. Роздільна, вул. Привокзальна, 14, період будівництва з 1899 по 1901 рік, що знаходиться на території м. Роздільна Роздільнянського району Одеської області та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

-зобов`язати Виконавчий комітет Роздільнянської міської ради Роздільнянського району Одеської області виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - Свято-Миколаївська церква, знаходиться за адресою: м. Роздільна, вул. Привокзальна, 14, період будівництва з 1899 по 1901 рік, що знаходиться на території м. Роздільна Роздільнянського району Одеської області та подання пропозиції органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що моніторингом Державного реєстру нерухомих пам`яток України, окружною прокуратурою встановлено, що в Державному реєстрі нерухомих пам`яток України немає жодної пам`ятки культурної спадщини національного чи місцевого значення, що знаходяться на території м. Роздільна Одеської області. Проте, відповідно до інформації Виконавчого комітету Роздільнянської міської ради від 15.11.2023 №1206 встановлено, що на території м. Роздільна розташований пам`ятник культурної спадщини, а саме: Свято-Миколаївська церква, знаходиться за адресою: м. Роздільна, вул. Привокзальна, 14, період будівництва з 1899 по 1901 рік. Вивченням інформації Виконавчого комітету Розідьнянської міської ради від 15.11.2023 та 22.11.2023 встановлено, що міською радою не вживались заходи щодо складання облікової документації об`єктів культурної спадщини та бюджетами міської ради кошти на складання облікової документації об`єктів культурної спадщини не передбачались. Пропозиції до Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської ОДА про внесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, не надавались.

Відповідач не надав відзив на позовну заяву.

Третя особа надала пояснення щодо позову, в яких вказала, що будівля Свято-Миколаївської церкви за адресою: м. Роздільна, вул. Привокзальна, 14 не входить до Переліку об`єктів культурної спадщини Одеської області та не занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та, відповідно, не належить до об`єктів культурної спадщини.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Моніторингом Державного реєстру нерухомих пам`яток України, окружною прокуратурою встановлено, що в Державному реєстрі нерухомих пам`яток України немає жодної пам`ятки культурної спадщини національного чи місцевого значення, що знаходяться на території м. Роздільна Одеської області.

Роздільнянською окружною прокуратурою Одеської області на адресу Голови Роздільнянської міської ради скеровано запит від 06.11.2023 №62-3316ВИХ-23, в якому прокуратура просила надати наступну інформацію: повний перелік нерухомих об`єктів культурної спадщини, що знаходяться на території Роздільнянської міської ради; чи надавались Роздільнянською міською радою пропозиції органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; чи виготовлялась облікова документація на об`єкти культурної спадщини, розташовані на території Роздільнянської міської ради; чи передбачено бюджетом міської ради виділення коштів на складання облікової документації об`єктів культурної спадщини; зазначити загальну площу земель історико-культурного призначення на території Роздільнянської міської ради, їх форму власності, чи змінювалось їх цільове призначення та чи передавались вказані земельні ділянки у користування (оренда, право власності).

Листом від 15.11.2023 № 1206 надано відповідь у якій зазначено перелік нерухомих об`єктів культурної спадщини, що знаходяться на території Роздільнянської міської ради та повідомлено, що Роздільнянською міською радою не надавались пропозиції до органу національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури Одеської ОДА про занесення об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Облікова документація на об`єкти культурного значення, розташовані на території Роздільнянської міської ради, не виготовлялась. Відділом культури Роздільнянської міської ради підготовлено проект рішення «Про затвердження програми розвитку культури, мистецтва та охорони культурної спадщини Роздільнянської міської територіальної громади на 2024-2026 роки», де одним із пріоритетних завдань є занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. До переліку заходів програми включено виготовлення облікової документації. Проект буде розглянуто на сесії Роздільнянської міської ради, яка відбудеться 21.11.2023.

Позивачем на адресу Голови Роздільнянської міської ради також було скеровано запит від 20.11.2023 №62-3515ВИХ-23, в якому прокуратура просила надати наступну інформацію: чи передбачено бюджетом міської ради виділення коштів на складання облікової документації об`єктів культурної спадщини; чи розглядались на сесіях питання щодо виділення коштів з бюджету та надання дозволу на виготовлення облікової документації об`єктів культурної спадщини станом на 20.11.2023.

Листом від 22.11.2023 № 1227 Головою Роздільнянської міської ради повідомлено, що Відділом культури Роздільнянської міської ради підготовлено проект рішення «Про затвердження програми розвитку культури, мистецтва та охорони культурної спадщини Роздільнянської міської територіальної громади на 2024- 2026 роки», де одним із пріоритетних завдань є занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. До переліку заходів програми включено виготовлення облікової документації об`єктів, що розташовані на території Роздільнянської територіальної громади. Рішенням Роздільнянської міської ради № 3489-VIII від 21.11.2023 даний проект було затверджено. Питання щодо занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України буде розглядатися у 2024 році. Станом на 20.11.2023 Роздільнянською міською радою не надавались пропозиції до Департаменту культури Одеської ОДА про занесення об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. На сесіях Роздільнянської міської ради питання про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України пам`яток культурної спадщини Роздільнянської територіальної громади не виносилось та фінансування не передбачалося. Облікова документація на об`єкти культурного значення, розташовані на території Роздільнянської міської ради не виготовлялась

Роздільнянською окружною прокуратурою Одеської області на адресу Департамента культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації скеровано запит від 21.11.2023 №62-353ВИХ-23, в якому прокуратура просила надати перелік об`єктів культурної спадщини на території Роздільнянського району Одеської області та надання виконавчими органами сільських, селищних, міських рад пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Листом від 08.02.2024 № 409/10/01-12/2-24/5275 Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації надано відповідь, у якій зазначено переліки пам`яток культурної спадщини та об`єктів археологічної спадщини, що розташовані на території Роздільнянського району Одеської області (в електронному форматі). Також надано схеми розташування пам`яток археології та об`єктів археологічної спадщини на території міської, селищних та сільських територіальних громад Роздільнянського району Одеської області (в електронному форматі). Повідомлено, що відповідно до електронної бази документообігу Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації пропозицій від виконавчих органів сільських, селищних, міських рад Роздільнянського району про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України до органу охорони культурної спадщини облдержадміністрації не надходило.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Суд звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99, у пунктах 3 та 4 мотивувальної частини якого зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 01.02.2023 у справі № 260/2284/21.

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У позовній заяві прокурор зазначив, що він звернувся з метою захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, а саме - об`єкта культурної спадщини місцевого значення, загроза руйнування або заподіяння шкоди якому виникла внаслідок протиправної бездіяльності відповідача.

Прокурор зазначає, що у зв`язку із неподанням відповідачем до Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської ОДА пропозиції про занесення спірного об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, виникла ситуація, за якої не забезпечується належний захист, збереження, утримання, відповідне користування, своєчасна консервація, реставрація, ремонт, реабілітація, пристосування та музеєфікація відповідного об`єкта культурної спадщини. В свою чергу, це може призвести до руйнування об`єкта культурної спадщини місцевого рівня.

Суд вважає, що таке обґрунтування є сумісним з поняттям «інтереси держави», з огляду на наступне.

Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України визначено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» (тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду), у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; нерухомий об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності.

Відповідно до ст. 13 цього ж Закону об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

Суд звертає увагу, що Законом України від 19.09.2013 № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, згідно з вищенаведеними приписами правових норм якої, національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить об`єкти, що становлять цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

На цій підставі суд доходить висновку про те, що обов`язком державних органів та органів місцевого самоврядування є створення належних умов для забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини, зокрема, шляхом взяття їх на облік та занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави, суд зазначає наступне.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, а він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Суд також враховує, що у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Так, чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом до Департаменту культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради з позовними вимогами, що становлять предмет спору у даній справі.

Таким чином, у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.

Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, суд звертає увагу, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Крім того, суд враховує, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.

Проаналізувавши викладені вище норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 05.03.2020 (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-рп/2002 від 26.03.2002 визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18.06.2002 містяться висновки про те, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20.

Крім того, суд враховує, що у постанові від 29.11.2022 ? у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

Правовий висновок про те, що прокурор має право звертатися до суду в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини, висловлений Верховним Судом, зокрема, у постанові від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21.

Враховуючи встановлені обставини справи та виходячи з характеру спірних правовідносин, суд доходить висновку, що прокурором дотримано встановлений статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.

Зі змісту Закону України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон) вбачається, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Положеннями статті 1 Закону передбачено, що об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Відповідно до абз. 6 ст.1 Закону охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до ст.13 Закону об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

Так, з Державного реєстру нерухомих пам`яток України вбачається, що Свято-Миколаївська церква, знаходиться за адресою: м. Роздільна, вул. Привокзальна, 14, період будівництва з 1899 по 1901 рік, що знаходиться на території м. Роздільна Роздільнянського району Одеської області, як об`єкт культурної спадщини, до такого не внесена.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належить, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи, які створюються радами для здійснення виконавчих функцій, повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Стаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч.1 ст.11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Підпунктом 10 пунктом «б» ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту. При цьому, частиною 2 статті 6 Закону передбачено, що до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 5) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

Відсутність в чинному законодавстві конкретних строків для такого подання зумовлено специфікою об`єктів культурної спадщини, які потребують постійної (без визначення будь-яким строком) охорони культурної спадщини в розумінні ст. 1 Закону.

З урахуванням вищезазначених норм чинного законодавства, суд вказує, що у даному випадку саме на відповідача покладається обов`язок подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської ОДА про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України наступного об`єкта: Свято-Миколаївська церква, знаходиться за адресою: м. Роздільна, вул. Привокзальна, 14, період будівництва з 1899 по 1901 рік, що знаходиться на території м. Роздільна Роздільнянського району Одеської області.

Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 6 Закону, до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема: подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.

З наведеного вбачається, що занесенню об`єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передує певна робота спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, до яких належить і Виконавчий комітет Роздільнянської міської ради Одеської області, та до повноважень якого віднесено подання пропозицій Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської ОДА про занесення таких до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Разом з тим, Закон України «Про охорону культурної спадщини» покладає на Виконавчий комітет Роздільнянської міської ради Одеської області обов`язок забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території (п.1 ч.2 ст.6 Закону).

Таким чином, вищенаведене свідчить про те, що відповідач повинен виконати вимоги положення Закону України «Про охорону культурної спадщини» та вищезазначених підзаконних актів, та в підсумку подати пропозиції про занесення спірних об`єктів до Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської ОДА.

Водночас щодо вимог про зобов`язання відповідача виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - Свято-Миколаївська церква, знаходиться за адресою: м. Роздільна, вул. Привокзальна, 14, період будівництва з 1899 по 1901 рік, що знаходиться на території м. Роздільна Роздільнянського району Одеської області, суд зазначає наступне.

Відповідно до п. 5 Порядку визначення категорій пам`яток, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.2019 № 452, попередню оцінку відповідності об`єкта культурної спадщини ознакам, визначеним у пунктах 3 і 4 цього Порядку, проводить розробник облікової документації, що складається відповідно до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, який затверджується Мінкультури.

Відповідно до п. 1.2. розділу І Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого Наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 (у редакції наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 01.03.2024 № 158) (далі Порядок № 158):

облікова документація - документація, що формується в порядку обліку об`єктів культурної спадщини та містить дані щодо цінності об`єкта культурної спадщини, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність (предмет охорони об`єкта культурної спадщини), етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень;

замовник облікової документації - особа або організація, яка замовляє розробку облікової документації на об`єкт (об`єкти) культурної спадщини (далі - Замовник).

Відповідно до п. 2.1. розділу ІІ Порядку № 158, виявлення нерухомих об`єктів культурної спадщини та складання на них відповідної облікової документації забезпечують уповноважені органи, а також районні державні адміністрації, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема виконують функції Замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження нерухомих об`єктів культурної спадщини для їх взяття на облік та подальшої державної реєстрації.

Таким чином, вимоги щодо зобов`язання відповідача виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - Свято-Миколаївська церква, знаходиться за адресою: м. Роздільна, вул. Привокзальна, 14, період будівництва з 1899 по 1901 рік, що знаходиться на території м. Роздільна Роздільнянського району Одеської області є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

При цьому, судом встановлено, що рішенням Роздільнянської міської ради Одеської області від 21.12.0023 № 3489-VIII затверджено Програму розвитку культури, мистецтва, та охорони культурної спадщини в Роздільнянській міській територіальній громаді на 2024-2026 роки.

Відповідно до пп. 3.2 п. 3 Заходів даної Програми, одним з пріоритетних завдань Програми є занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Вказане завдання має виконуватись шляхом проведення лекцій, семінарів тощо; виготовлення збірок, портфоліо, брошур; виготовлення облікової документації. Строк виконання цього завдання: 2024-2026 роки. При цьому виконання цього завдання буде здійснено лише за наявності відповідного фінансування.

Такий підхід відповідача до вирішення проблемних питань у сфері охорони культурної спадщини суд вважає недостатнім, оскільки в умовах дії правового режиму воєнного стану дане питання потребує пріоритетного значення для держави і суспільства, а також не забезпечує належне виконання міжнародних зобов`язань, взятих Україною згідно з Рамковою конвенцією Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, яка ратифікована Законом України від 19.09.2013 № 581-VII.

У відповідності до вимог частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

За таких обставин, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному повному та об`єктивному дослідженні, суд дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню повністю.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 72-74, 77, 139, 241-246, 250 КАС, суд,

ВИРІШИВ:

Позов керівника Роздільнянської окружної прокуратури Наливайченка О.П. (Одеська обл., м. Роздільна, вул. Ярослава Мудрого, буд. 8, 67400, ЄДРПОУ 0352855233) в інтересах держави до Виконавчого комітету Роздільнянської міської ради Одеської області (вул. Муніципальна, 17, м. Роздільна, Одеська обл. 67400, ЄДРПОУ 04056977), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації (вул. Канатна, 83, 6 поверх, м. Одеса, 65107, ЄДРПОУ 40055626) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, - задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Роздільнянської міської ради Роздільнянського району Одеської області, що полягає у невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - Свято-Миколаївська церква, знаходиться за адресою: м. Роздільна, вул. Привокзальна, 14, період будівництва з 1899 по 1901 рік, що знаходиться на території м. Роздільна Роздільнянського району Одеської області та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

Зобов`язати Виконавчий комітет Роздільнянської міської ради Роздільнянського району Одеської області виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - Свято-Миколаївська церква, знаходиться за адресою: м. Роздільна, вул. Привокзальна, 14, період будівництва з 1899 по 1901 рік, що знаходиться на території м. Роздільна Роздільнянського району Одеської області та подання пропозиції органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 17.06.2024.

Суддя О.О. Хурса