Рішення

від 08.07.2024 по справі 420/9573/24

ОДЕСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 420/9573/24

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2024 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Пекного А.С., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до П`ятого апеляційного адміністративного суду про визнання протиправними дій, скасування наказу та зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до П`ятого апеляційного адміністративного суду (далі відповідач), в якому просить:

- визнати протиправним дії П`ятого апеляційного адміністративного суду щодо винесення наказу від 19.02.2024 № 74-ос/а щодо встановлення надбавки за вислугу років на державній службі начальнику відділу організації роботи секретарів судового засідання управління забезпечення судового процесу П`ятого апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 на 2024 рік (з 01.01.2024) та скасувати наказ П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2024 №74-ос/а;

- зобов`язати П`ятий апеляційний адміністративний суд здійснити перерахунок та виплату надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 відповідно до статті 52 Закону України «Про державну службу», а саме на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач є працівником П`ятого апеляційного адміністративного суду, працює на посаді начальника відділу організації роботи секретарів судового засідання управління забезпечення судового процесу з 27.08.2019 відповідно до наказу П`ятого апеляційного адміністративного суду № 110-ос/а від 27.08.2019. Згідно наказу про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі від 02.10.2023 № 347-ос/а позивачу було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 39 відсотків посадового окладу.

01.01.2024 набрав чинності Закон України «Про державний бюджет України на 2024 рік» № 3460-ІХ, абзацом другим пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» якого визначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.

На виконання вимог зазначеного Закону наказом П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.02. 2024 № 74-ос/а «Про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 » на підставі пункту 12 Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет України на 2024 рік» позивачу встановлено надбавку за вислугу років на державній службі на 2024 рік (з 01.01.2024) у розмірі 26 відсотків посадового окладу, оскільки вислуга років на державній службі становить 13 років 3 місяців 2 дні.

Тобто, при розрахунку надбавки відповідачем застосовані приписи абзацу 2 пункту 12 Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет України на 2024 рік» від 09.11.2023 № 3460-IX.

Позивач вважає вказані дії відповідача протиправними, і такими, що порушують її права на належний рівень оплати праці державних службовців, гарантовані статтями 50 та 52 Закону України «Про державну службу», що і стало підставою для звернення до суду з даним позовом.

Ухвалою від 01.04.2024 відкрито провадження у справі та вирішено розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

15.04.2024 відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, зі змісту якого вбачається, що останній позов не визнає.

Зокрема, свою позицію обґрунтовує тим, що Верховна Рада України 09.11.2023 ухвалила Закон України «Про Державний бюджет на 2024 рік» згідно якого передбачено встановлення надбавки за вислугу років державним службовцям не більше 30 відсотків посадового окладу, що менше ніж передбачено спеціальним Законом України «Про державну службу».

Згідно розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» у 2024 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, передбачених законами України. При цьому, абзацом 2 пункту 12 розділу «Прикінцеві положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» визначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.

Національне агентство України з питань державної служби (далі - НАДС України), реалізуючи свої повноваження щодо забезпечення формування у сфері державної служби та функціонального управління державною службою в державних органах відповідно до приписів Закону України «Про державну службу» підготувало Роз`яснення щодо умов оплати праці державних службовців державних органів, які провели класифікацію посад державної служби від 10.01.2024 №176. Так, у вказаних роз`ясненнях була надана вказівка про те, яким чином має відбуватися встановлення надбавки за вислугу років, передбаченої пунктом 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», а саме як зазначило НАДС України «службі управління персоналом державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, необхідно підготувати проект наказу про встановлення надбавок за вислугу років на державній службі у відсотковому розмірі, перерахованому відповідно до абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік»».

На виконання вимог НАДС України П`ятий апеляційний адміністративний суд видав наказ від 19.02.2024 №74-ос/а, яким встановлено надбавку за вислугу років відповідно до абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік».

Положення Закону України «Про державний бюджет України на 2024 рік» від 09.11.2023 № 3460-IX щодо встановлення на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу є чинними, не конституційним не визнавались та не скасовувались, а відтак підстави для їх незастосування відсутні. Отже, відповідач діяв в межах закону, оскільки обрання ним саме цього відсотку посадового окладу державного службовця за кожен календарний рік, не є свавільними діями, а виконанням прямої вказівки Закону України №3460-IX.

З огляду на викладене відповідач просить відмовити у задоволенні позову.

19.04.2024 до суду надійшла відповідь на відзив. Позивач зазначає, що норми Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» суперечать частині третій статті 22 Конституції України, відповідно до якої при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Пунктом 12 Прикінцевих положень даного Закону зменшується обсяг надбавки державного службовця - 2 відсотками посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу замість 3 відсотків та не більше 50 відсотків відповідно.

Роз`яснення міністерств, інших центральних органів виконавчої влади мають лише інформаційний характер і не встановлюють правових норм. Отже, роз`яснення НАДС України щодо розрахунку заробітної плати мають лише інформаційний характер і не встановлюють правових норм, про що також прямо вказується у роз`ясненні.

Частиною 5 статті 50 Закону України «Про державну службу» визначено, що скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення посадових окладів та надбавок до них.

Реалізація права на отримання виплат у розмірах, визначених Законом України «Про державну службу», не може бути поставлена у залежність від наявності бюджетних асигнувань.

Доводи відповідача, викладені у відзиві, є безпідставними, так як його правова позиція заснована на помилковому тлумаченні норм чинного законодавства.

Позивач просить позов задовольнити.

Ухвалою від 04.06.2024 у відповідача витребовано докази. Провадження у справі зупинено.

Відповідачем 10.06.2024 частково виконано вимоги ухвали суду від 04.06.2024, оскільки подавши окремі докази з витребованих, не подано відомості щодо проведення П`ятим апеляційним адміністративним судом на 2024 рік Класифікації посад державної служби.

Ухвалою від 24.06.2024 провадження у справі поновлено.

Ухвалою від 25.06.2024 у відповідача витребовано докази. Провадження у справі зупинено.

Відповідачем 02.07.2024 подано витребовані докази.

Ухвалою від 05.07.2024 провадження у справі поновлено.

Розглянувши надані сторонами документи, з`ясувавши фактичні обставини справи, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду спору по суті, проаналізувавши норми законодавства, які регулюють спірні відносини, суд приходить до таких висновків.

З матеріалів справи вбачається, що позивач ОСОБА_1 з 27.08.2019 працює на посаді начальника відділу організації роботи секретарів судового засідання управління забезпечення судового процесу П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Відповідно до наказу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2023 № 347-ос/а ОСОБА_1 - начальнику відділу організації роботи секретарів судового засідання управління забезпечення судового процесу встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 39 відсотків посадового окладу як такій, вислуга років якої на державній службі станом на 02.10.2023 становить 13 років 1 день.

Відповідно до пункту 12 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» ОСОБА_1 встановлено надбавку за вислугу років на державній службі начальнику відділу організації роботи секретарів судового засідання управління забезпечення судового процесу П`ятого апеляційного адміністративного суду з 01.01.2024 у розмір 26 відсотків посадового окладу як такій, вислуга років якої на державній службі становить 13 років 3 місяці 2 днів, що підтверджується наказом П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2024 № 74-ос/а.

Уважаючи дії відповідача щодо винесення наказу від 19.02.2024 № 74-ос/а протиправними, позивач звернулася до суду із цим позовом.

Також судом встановлено, що П`ятим апеляційним адміністративним судом на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 23.10.2023 №1109 «Про підготовку до запровадження умов оплати праці державних службовців на основі класифікації посад у 2024 році» проведено класифікацію посад державної служби і, зокрема, категорії «Б», про що свідчать лист П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2023 №2.5-36/34171/23, Основна інформація про посади державної служби, Зведена відомість класифікації посад державної служби категорії «Б» П`ятого апеляційного адміністративного суду, Зведена відомість класифікації посад державної служби категорії «В» П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Посада начальника відділу організації роботи секретарів судового засідання управління забезпечення судового процесу П`ятого апеляційного адміністративного суду за сім`єю посад, рівнем посади, юрисдикції та типу державного органу класифікована як VI (шостий) керівний рівень, сім`я посад - організаційне забезпечення виконання функцій суду або конституційного провадження (17), друга юрисдикція державного органу, код посади 17-VI-2.

Крім того, судом встановлено, що у 2023 році до проведення П`ятим апеляційним адміністративним судом класифікації посад державної служби заробітна плата позивача складалась, зокрема, з посадового окладу в сумі 9020,00 грн, надбавки за вислугу років в розмірі 36% від посадового окладу в сумі 3247,20 грн.

Після проведення класифікації посад державної служби розмір посадового окладу позивача становив 15678,00 грн, а надбавки за вислугу років 26% від посадового окладу в сумі 4076,28 грн.

Вирішуючи спірні правовідносини, суд враховує наступні приписи законодавства.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, Законом України «Про державну службу» та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Особливості правового регулювання державної служби в системі правосуддя визначаються законодавством про судоустрій і статус суддів (стаття 5 Закону України «Про державну службу»).

Відповідно до частини 1 статті 150 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» призначення на посади державних службовців, працівників, які виконують функції з обслуговування, оплата праці та соціальні гарантії працівників апаратів місцевих, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, апарату Верховного Суду, секретаріатів Вищої ради правосуддя і Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Державної судової адміністрації України, Служби судової охорони регулюються нормами законодавства про державну службу з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Такі особливості установлені, зокрема, частинами 3 та 4 статті 150 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», відповідно до яких особливості проведення конкурсів для призначення на посади державних службовців у судах, органах та установах системи правосуддя визначаються Положенням, яке затверджується Вищою радою правосуддя за поданням Державної судової адміністрації України після консультацій з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Зазначене Положення встановлює особливості призначення на посаду державного службовця у випадках, визначених цим Законом.

Розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до найнижчої за умовами оплати праці посади державної служби, установлюється в розмірі, встановленому законодавством про державну службу. Розмір посадових окладів інших працівників апарату суду збільшується на відповідний коефіцієнт пропорційно посадовим окладам працівників, посади яких віднесені до попередньої за умовами оплати праці посади державної служби в такому суді з урахуванням юрисдикцій державних органів.

Таким чином, Закон України «Про судоустрій і статус суддів» не встановлює особливостей правового регулювання умов оплати праці державної служби в системі правосуддя в частині, яка стосується установлення надбавки за вислугу років.

Частиною 1 статті 50 Закону України «Про державну службу» визначено, що держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов`язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи.

Згідно з частиною 1 статті 46 Закону України «Про державну службу» стаж державної служби дає право на встановлення державному службовцю надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки.

Відповідно до частини 2 статті 50 Закону України «Про державну службу» заробітна плата державного службовця складається з: 1) посадового окладу; 2) надбавки за вислугу років; 3) надбавки за ранг державного службовця; 6) премії (у разі встановлення).

Відповідно до частини 1 статті 52 Закону України «Про державну службу» надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

У той же час, 09.11.2023 Верховною Радою України прийнято Закон України «Про Державний бюджет на 2024 рік», яким у пункті 12 розділу «Прикінцеві положення» визначено, що у 2024 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, передбачених законами України.

Надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.

Абзацом 4 пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» установлено, що норми Закону України «Про державну службу» щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

Цей Закон набрав чинність з 1 січня 2024 року.

Отже, з 1 січня 2024 року одні й ті самі правові відносини щодо виплати державним службовцям надбавки за вислугу років по різному регулюються двома актами однакової юридичної сили (законами України), які є чинними.

А саме, пункт 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» порівняно з частиною 1 статті 52 Закону України «Про державну службу» зменшує максимальну межу розміру надбавки за вислугу років на державній службі з 50 відсотків до 30 відсотків, та зменшує розмір самої надбавки з 3 до 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби.

Таким чином, існує колізія між зазначеними правовими нормами, спосіб вирішення якої відповідачем шляхом надання переваги у застосуванні нормі пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» обумовив виникнення цього судового спору.

За загальним правилом, норми права мають забезпечувати однозначні орієнтири правомірності поведінки як суб`єктів приватного, так і публічного права, а також не повинні суперечити одна одній та мають взаємно узгоджуватись.

Разом із тим, негативним явищем є наявність протиріч між нормами права. Юридичною практикою вироблено декілька підходів до розв`язання протиріччя у застосуванні конкуруючих між собою норм, основними з яких є використання змістовного та темпорального (часового) способу подолання колізій.

Змістовні колізії - це колізії, що виникають унаслідок часткового збігу обсягів регулювання правовідносин різними нормами права, обумовлені специфікою суспільних відносин та пов`язані з поділом норм права на загальні, спеціальні та виняткові.

За наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм необхідно керуватися принципом Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальна норма має перевагу над загальною.

У разі якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 № 5-р(II)/2020 принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori); «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali); «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

У свою чергу, під темпоральними (часовими) колізіями слід розуміти такі колізії, що виникають внаслідок видання в різний час з того ж самого питання принаймні двох норм права.

Правила конкуренції, крім вищезазначеного, можуть випливати з часової послідовності прийняття норм. За загальним правилом, нова норма припиняє дію старої норми, якщо вони суперечать одна одній (lex posterior derogat legi priori). У співвідношенні між звичайними законами, які суперечать один одному, «молодша норма» припиняє суперечливу до неї «старшу»: цей підхід виходить з того, що існуюче право при виданні нової норми може бути змінене без особливих проблем.

Таким чином, подолання колізії у регулюванні умов оплати праці державних службовців, яка виникла у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік», є визначальним при вирішенні цього спору.

У цьому контексті слід звернути увагу по-перше, на те, що за змістом преамбули Закону України «Про державну службу», цей Закон визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.

Статтею 5 Закону України «Про державну службу» унормовано, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Особливості правового регулювання державної служби в системі правосуддя визначаються законодавством про судоустрій і статус суддів.

На державних службовців поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції».

Таким чином, правове регулювання відносин державної служби здійснюється не лише і не виключно Законом України «Про державну службу», але й іншими законами України, та навіть підзаконними нормативно-правовими актами.

При цьому конструкція норми частини другої статті 5 Закону України «Про державну службу» у взаємозв`язку з нормою частини першої цієї ж статті, надає підстави для однозначного висновку, що Закон України «Про державну службу» регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, у тому випадку, якщо інше не передбачено іншим законодавчим актом (законом).

У цьому аспекті можна дійти також висновку, що не виключений випадок, коли законодавцем може бути прийнято закон, норми якого будуть спеціальними по відношенню до норм Закону України «Про державну службу».

Так, у вимірі обставин цього спору слід звернути увагу на те, що норма частини 1 статті 52 Закону України «Про державну службу» визначає правило обрахування надбавки за вислугу років на державній службі шляхом встановлення її на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

Натомість Закон України «Про Державний бюджет на 2024 рік» у пункті 10 розділу «Прикінцеві положення» установив, що у 2024 році оплата праці державних службовців здійснюється на основі класифікації посад, крім державних органів, зазначених у пунктах 20-22 цього розділу.

Пунктом 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» фактично запроваджено нормативне регулювання оплати праці державних службовців тих державних органів, які провели класифікацію посад державної служби.

Прикметно, що згідно із пунктом 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» умови оплати праці державних службовців, передбачені цим Законом, не застосовуються для державних службовців у державних органах, що не провели класифікацію посад державної служби. Оплата праці таких державних службовців здійснюється відповідно до умов, встановлених на 2023 рік, при цьому стимулюючі виплати можуть бути нараховані в граничному розмірі до 50 відсотків посадового окладу на місяць.

Таким чином, правове регулювання оплати праці державних службовців нормами Закону України «Про державну службу» не є варіативним залежно від будь-яких чинників, як от наприклад, проведення класифікації посад державної служби.

Однак пункт 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» врегульовує вужче коло правовідносин, ніж стаття 52 Закону України «Про державну службу», оскільки визначає на період 2024 року умови оплати праці державних службовців тільки тих державних органів, які провели класифікацію посад державної служби.

Це дає підстави для висновку, що у 2024 році норми пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» є спеціальними відносно норм статті 52 Закону України «Про державну службу», а отже саме вони підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Вищевказані законодавчі новели Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» вимагають для свого розуміння певного історичного екскурсу у питанні регулювання умов оплати праці державних службовців.

Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 №474-р «Деякі питання реформування державного управління України» було схвалено «Стратегію реформування державного управління України на період до 2021 року» та затверджено План заходів з реалізації Стратегії реформування державного управління України на період до 2021 року.

Метою вказаної Стратегії зазначено вдосконалення системи державного управління і відповідно підвищення рівня конкурентоспроможності країни. Результатом реалізації цієї Стратегії повинна була стати більш ефективна та підзвітна громадянам система державного управління, яка працює в інтересах суспільства, забезпечує сталий розвиток країни та надає якісні послуги.

Підрозділом «Державна служба та управління людськими ресурсами» розділу IV Стратегії реформування державного управління України на період до 2021 року визначалось, що принципи, на основі яких створюється державна служба, відображені у Принципах державного управління, а саме справедлива і прозора система оплати праці державних службовців, що ґрунтується на класифікації посад. Основними складовими елементами реформи зазначено: подальше вдосконалення нормативно-правової бази державної служби та забезпечення її ефективного впровадження; розроблення та запровадження систем класифікації посад на державній службі; фінансова стабільність реформування системи оплати праці державних службовців з урахуванням макроекономічних показників.

Також визначено, що «…Закон України «Про державну службу» передбачає проведення реформування системи оплати праці державних службовців з метою забезпечення її конкурентоспроможності на ринку праці, підвищення рівня прозорості, передбачуваності та справедливості. Встановлення конкурентоспроможного рівня заробітної плати сприятиме залученню кращих фахівців, що є важливою складовою частиною реформування системи державного управління в Україні.

Реформування системи оплати праці державних службовців здійснюватиметься на стабільній фінансовій основі відповідно до обґрунтованих макроекономічних показників. Особлива увага зосереджуватиметься на забезпеченні конкурентоспроможного рівня оплати праці державних службовців, які відіграють визначальну роль у проведенні ключових національних реформ. Важливі кроки в цьому напрямі зроблені у 2016-2018 роках шляхом збільшення фонду оплати праці.

Критерієм, за яким проводиться оцінка прозорості та справедливості оплати праці, є співвідношення між посадовим окладом та розміром премії у середній заробітній платі державного службовця. Частка посадового окладу повинна становити у 2019 році не менше 70 відсотків, а премії - не більше 30 відсотків. Зменшення частки премій сприятиме запобіганню встановленню роботодавцем розміру заробітної плати на власний розсуд, а також зниженню ризику політизації державних службовців.

Підвищення заробітної плати державних службовців здійснюватиметься згідно із Законом України «Про державну службу» …».

План заходів з реалізації Стратегії в пункті 27 передбачав у IV кварталі 2020 року проведення НАДС, Мінсоцполітики, Мінфіном, Секретаріатом Кабінету Міністрів України дослідження та підготовка пропозицій щодо класифікації посад на державній службі, а також вимог до професійної компетентності.

Крім того, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 622-р було схвалено Концепцію реформування системи оплати праці державних службовців, а також затверджено план заходів з реалізації Концепції реформування системи оплати праці державних службовців.

Згідно із Загальними положеннями Концепції, «Стратегією реформування державного управління України на період до 2021 року», схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 № 474, визначено пріоритетність завдань з реалізації положень Закону України «Про державну службу» (далі - Закон) стосовно реформування системи оплати праці державних службовців, зокрема:

встановлення конкурентоспроможного рівня заробітної плати;

підвищення прозорості, передбачуваності та справедливості заробітної плати, посилення ролі сталої частки (посадового окладу) в структурі заробітної плати державних службовців;

впровадження класифікації посад державної служби (визначення типових посад державної служби з урахуванням функціональної спрямованості, мети та цінності посади);

збалансування організаційної структури та оптимізації чисельності органів виконавчої влади.

Метою реалізації цієї Концепції визначено зміну системи та підходів до регулювання оплати праці у сфері державної служби, що спрямована на забезпечення досягнення таких цілей:

осучаснення структури заробітної плати державного службовця, зменшення кількості її змінних складових (квартальна і річна премія у разі встановлення) та спрощення підходів до їх формування;

запровадження системи оплати праці державних службовців на основі класифікації посад державної служби - встановлення посадових окладів на посадах державної служби на основі їх цінності, що позбавить необхідності додаткового поділу державних органів на рівні та встановлення додаткових коригуючих коефіцієнтів для державних органів або за функціональним напрямом діяльності на посаді;

закріплення посадового окладу як ключового (найвагомішого) елемента в структурі заробітної плати державного службовця при тому, що частка фіксованих виплат становить не менш як 70 відсотків, а інших (змінних) виплат не більш як 30 відсотків;

На другому етапі реалізації положень Концепції передбачалось:

підготовка, схвалення Кабінетом Міністрів України та супровід до прийняття проекту Закону України щодо внесення змін до Закону України «Про державну службу» стосовно зміни системи і підходів до регулювання оплати праці, передбачених Концепцією;

прийняття інших актів законодавства, необхідних для реалізації Концепції;

впровадження класифікації посад державної служби на основі Концепції в усіх міністерствах;

визначення схеми посадових окладів на посадах державної служби під час підготовки проекту закону про Державний бюджет України на 2022 рік з урахуванням вимог Закону, яка передбачатиме встановлення посадових окладів на основі класифікації посад, підвищення розмірів посадових окладів, зокрема з урахуванням припинення дії тимчасової норми щодо встановлення керівниками державної служби у межах фонду економії оплати праці стимулюючих виплат (пункт 14 розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону);

підготовка, схвалення Кабінетом Міністрів України та супровід до прийняття проекту Закону України щодо внесення змін до деяких законів України, що регулюють питання оплати праці в інших державних органах (у тому числі антикорупційних), з метою їх узгодження із Законом в частині уніфікації підходів до визначення рівня оплати праці.

На третьому етапі (починаючи з січня 2022 р.) передбачається впровадження класифікації посад державної служби в усіх державних органах.

В очікуваних результатах реалізації Концепції зазначено, зокрема, збільшення питомої ваги посадового окладу у загальному розмірі заробітної плати з 39 до 49 відсотків заробітної плати до не менш як 70 відсотків заробітної плати, а також одночасне зменшення надбавки за вислугу років з (3-50 відсотків посадового окладу) до (2-30 відсотків посадового окладу).

Запровадження системи оплати праці на основі класифікації посад державної служби передбачено пунктом 13 Плану заходів з реалізації Концепції реформування системи оплати праці державних службовців в усіх державних органах, починаючи з І-II кварталу 2022 року.

Повернувшись до нормативного регулювання оплати праці державних службовців, також враховуватимемо, що згідно із частиною шостою статті 50 Закону України «Про державну службу» порядок формування фонду оплати праці державних службовців у державному органі, а також порядок преміювання державних службовців затверджуються Кабінетом Міністрів України.

За змістом статті 51 цього ж Закону, схема посадових окладів на посадах державної служби та умови оплати праці державних службовців, з якими укладаються контракти про проходження державної служби, визначаються Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Мінімальний розмір посадового окладу у державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, районів у містах, міст обласного значення, не може бути менше двох розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом. Кабінет Міністрів України може встановлювати додаткові коригуючі коефіцієнти оплати праці для різних державних органів з урахуванням соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей адміністративно-територіальних одиниць, на територію яких поширюється юрисдикція таких органів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 № 15 «Питання оплати праці працівників державних органів» (із змінами, які щорічно уносяться, зокрема, постановами Кабінету Міністрів України №24 від 25.01.2018, №102 від 06.02.2019, №16 від 15.01.2020, №15 від 13.01.2021, №89 від 02.02.2022; №32 від 06.01.2023) затверджені: схема посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням категорій, підкатегорій та рівнів державних органів у відповідному році; розмір надбавок до посадових окладів за ранги державних службовців; перелік посад державної служби, що прирівнюються до відповідних підкатегорій; Умови оплати праці працівників патронатних служб в державних органах; Порядок преміювання державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А»; Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям.

Однак вказана постанова не застосовується до державних службовців державних органів, що провели класифікацію посад державної служби, відповідно до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 29.12.2023 № 1409 «Питання оплати праці державних службовців на основі класифікації посад у 2024 році».

Водночас згаданою постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2023 № 1409 затверджені: схема посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад, юрисдикції та типів державних органів у 2024 році; перелік типових посад державної служби в межах рівнів посад.

Порівнянням розмірів посадових окладів, схеми яких встановлені вищевказаними постановами, не важко виявити, що розміри посадових окладів в державних органах, що провели класифікацію посад державної служби, є вищими за рахунок встановлення посадових окладів на посадах державної служби на основі їх цінності та закріплення посадового окладу як ключового (найвагомішого) елемента в структурі заробітної плати державного службовця, без застосування раніше чинного додаткового поділу державних органів на рівні та встановлення додаткових коригуючих коефіцієнтів для державних органів або за функціональним напрямом діяльності на посаді.

Тобто, у випадку визначення оплати праці державних службовців на основі класифікації посад державної служби, зменшення частки, наприклад, надбавки за вислугу років нівелюється суттєвим збільшенням розміру посадового окладу, що в результаті дає збільшення заробітної плати.

Це також доводить, що предмет регулювання пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» є вужчим, ніж предмет регулювання статті 52 Закону України «Про державну службу».

Наведений висновок підтверджується тим, що як видно з розрахункових листів за 2023-2024 роки, до проведення П`ятим апеляційним адміністративним судом класифікації посад державної служби заробітна плата позивача складалась, зокрема, з посадового окладу в сумі 9020,00 грн, надбавки за вислугу років в сумі 3247,20 грн (36% від посадового окладу).

Натомість після проведеної класифікації розмір посадового окладу позивача становив 15678,00 грн, а надбавки за вислугу років 4076,28 грн (26% від посадового окладу).

Як видно з матеріалів справи, приймаючи оскаржений наказ в частині установлення позивачу надбавки за вислугу років, відповідач діяв на підставі та відповідно до приписів пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» та з урахуванням того, що П`ятим апеляційним адміністративним судом проведена класифікація посад державної служби.

З урахуванням вищенаведених висновків суду, такі дії відповідача є правомірними.

Покладені в основу обґрунтування позовних вимог та протиправності оскаржених дій і рішень відповідача доводи позивача щодо: неможливості застосування пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» до спірних правовідносин, як таких що виникли до набрання ним чинності; неможливості скасування чи зміни законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбаченого у спеціальних законах; обов`язковості застосування спеціального закону, яким є Закон України «Про державну службу»; недопустимості внесення законом про Державний бюджет України змін до чинних законів України, що є предметом спеціального регулювання; недопустимості скорочення бюджетних асигнувань не можуть бути взяті в повній мірі до уваги судом при розгляді цієї справи, позаяк вони лежать переважно в площині питання відповідності пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» приписам Конституції України.

Проте статтею 147 Конституції України вирішення питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до компетенції Конституційного Суду України.

Положення пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» на час розгляду цієї справи не були визнані такими, що не відповідають Конституції України.

Крім того, абзацом 4 пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» установлено, що норми Закону України «Про державну службу» щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

Отже, вони підлягали обов`язковому застосуванню відповідачем у спірних правовідносинах.

Відповідно до частини першої статті 7 КАС України, суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

У частині четвертій статті 7 КАС України вказано, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У даному випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

Отже, стаття 7 КАС України для спірного випадку не містить правил подолання колізії правових актів однакової юридичної сили, позаяк не визначає пріоритету у застосуванні того чи іншого закону, а замість цього передбачає застосування певної норми Конституції України як норми прямої дії.

З огляду на те, що Закон України «Про державну службу» не є винятково спеціальним у сфері регулювання відносин державної служби, а пункт 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» як такий, що врегульовує вужче коло правовідносин, у межах свого правового регулювання фактично є спеціальним по відношенню до статті 52 Закону України «Про державну службу», то у суду немає підстав для висновку, що відповідні положення Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» суперечать Конституції України.

Не є переконливим і аргумент щодо недотримання принципу незворотності дії в часі законів, оскільки у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності. Тобто, якщо публічно - правові відносини тривали станом на момент запровадження законодавцем іншого (нового) правового регулювання цих відносин і вони не припинились, або виникли після змін у законодавстві, то суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей діяти або приймати рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

Такий підхід у вирішенні питання щодо застосування принципу дії законів у часі продемонстровано Верховним Судом й у постановах від 09.09.2020 у справі №826/10971/16, від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, від 24.01.2023 у справах №640/14816/20 та №600/5806/21-а відповідно.

У даному випадку на момент набрання чинності Законом України «Про Державний бюджет на 2024 рік» спірні правовідносини не були припинені і тривали, тому з вказаного моменту згаданий Закон підлягає застосуванню до них.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Їй кореспондують норми статті 2 КАС України, відповідно до яких у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У справі відсутні докази того, що відповідач діяв з порушенням вимог, що встановлені частиною другою статті 2 КАС України, з урахуванням також того, що відповідач позбавлений свободи вибору у площині того, застосовувати чи ні норми Закону України, які є чинними, не визнані неконституційними і підлягають для нього обов`язковому виконанню.

Згідно із статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Суд враховує також, що відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створена система адміністративних судів.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та / або виникнення додаткового обов`язку.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Обов`язковою умовою надання правового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Право на захист має особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність. Порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод для отримання відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

У даному випадку позивач вважає, що відповідачем порушені її права на належний рівень оплати праці державних службовців, гарантовані статтями 50 та 52 Закону України «Про державну службу».

Однак зібраними доказами спростовано факт порушення прав позивача, оскільки застосування відповідачем умов оплати праці, які визначені пунктом 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік», збільшує рівень оплати праці позивача порівняно з тими умовами, які передбачені статтями 50 та 52 Закону України «Про державну службу».

З огляду на викладене суд вважає позовні вимоги необґрунтованими, а тому й такими, що не підлягають задоволенню.

Судові витрати згідно із статтею 139 КАС України розподілу не підлягають у зв`язку з відмовою у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст.9, 14, 73-78, 90, 139, 143, 242-246, 250, 257-262 КАС України, суд

вирішив:

Відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 до П`ятого апеляційного адміністративного суду про визнання протиправними дій, скасування наказу та зобов`язання вчинити певні дії.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя А.С. Пекний