Постанова

від 15.07.2024 по справі 360/346/24

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2024 року справа №360/346/24

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Гайдара А.В., Гаврищук Т.Г., Сіваченка І.В., секретар судового засідання Кобець К.В., за участю прокурора Субботи О.М., розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Лисичанської окружної прокуратури Луганської області на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 06 червня 2024 року (головуючий суддя І інстанції Басова Н.М.), складену у повному обсязі 06 червня 2024 року, про залишення позову без розгляду у справі № 360/346/24 за позовом Заступника керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України до Колективного підприємства «Лисичанський завод залізобетонних виробів» про анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, -

ВСТАНОВИВ:

До Луганського окружного адміністративного суду надійшов позов Заступника керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України (далі позивач) до Колективного підприємства «Лисичанський завод залізобетонних виробів» (далі відповідач), в якому просить суд:

-анулювати спеціальний дозвіл на користування надрами №356 від 14.10.1995, виданий Колективному підприємству «Лисичанський завод залізобетонних виробів»;

-анулювати спеціальний дозвіл на користування надрами №1209 від 19.01.1998, виданий Колективному підприємству «Лисичанський завод залізобетонних виробів».

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 06 червня 2024 року позовну заяву Заступника керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України до Колективного підприємства «Лисичанський завод залізобетонних виробів» про анулювання спеціальних дозволів на користування надрами залишено без розгляду.

Не погодившись з ухвалою суду, прокурор звернувся з апеляційною скаргою, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтуванні апеляційної скарги, зазначено, що Лисичанською окружною прокуратурою Луганської області під час здійснення повноважень з представництва інтересів держави у порядку, визначеному ст.23 Закону України «Про прокуратуру», при опрацюванні інформації, яка міститься у Переліку надрокористувачів, яким зупинено дію спеціального дозволу/надано строк для усунення виявлених порушень, та яка розміщена на офіційному сайті позивача, встановлено, що станом на 26.02.2024 зазначені порушення, що стали підставою для зупинення дії спеціальних дозволів №356 та №1209 відповідачем не усунуті.

Позивачем як уповноваженим державним органом у сфері надрокористування процедуру анулювання спеціальних дозволів не розпочато, чим допущено бездіяльність, яка і стала підставою для звернення прокурора з даним адміністративним позовом до суду.

Прокурор в судовому засіданні надав пояснення, аналогічні викладеним в апеляційній скарзі, просив суд її задовольнити.

Представник позивача та відповідача в судове засідання не з`явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлявся судом належним чином.

Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення прокурора, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, встановив наступне.

Колективне підприємство «Лисичанський завод залізобетонних виробів» код ЄДРПОУ 01235834, місцезнаходження юридичної особи: 93111, Луганська область, м.Лисичанськ, вул. Ген. Потапенка.

Види економічної діяльності: 23.61 Виготовлення виробів із бетону для будівництва (основний); 08.11 Добування декоративного та будівельного каменю, вапняку, гіпсу,крейди та глинистого сланцю; 08.12 Добування піску, гравію, глин і каоліну; 23.52 Виробництво вапна та гіпсових сумішей; 23.63 Виробництво бетонних розчинів, готових для використання; 23.64 Виробництво сухих будівельних сумішей; 23.69 Виробництво інших виробів із бетону, гіпсу та цементу; 24.33 Холодне штампування та гнуття; 46.73 Оптова торгівля деревиною, будівельними матеріалами та санітарно-технічним обладнанням; 56.29 Постачання інших готових страв.

Колективному підприємству «Лисичанський завод залізобетонних виробів» надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 1209 від 19.01.1998 з метою видобування крейди, придатної для виробництва вапна будівельного; відсіви дроблення придатні для вапнування кислих ґрунтів.

Дозвіл виданий строком на 20 років.

Особливі умови спеціального користування надрами полягали в покладанні на надрокористувача низки обов`язків, а саме:

1.виконання умов Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України лист від 02.09.2020 № 25/2-22/4097-20; висновку з оцінки впливу на довкілля від 16.07.2019 №05/01/1/01-06/427;

2.виконання рекомендацій ДКЗ України (пункт 3.10 протоколу від 29.03.2017 №3885);

3.щорічний радіаційний контроль видобутої сировини в кар`єрі та продукції з неї на відповідність вимогам НРБУ-97;

4.своєчасна і в повному обсязі сплата обов`язкових платежів до Державного бюджету згідно з чинним законодавством;

5.щорічна звітність перед Державною службою геології та надр України щодо рухів запасів згідно з формою 5-гр;

6.забороняється провадження планової діяльності, визначеної Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» без дотримання вимог зазначеного Закону. Виконання екологічних умов провадження планової діяльності, визначених згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

Також, Колективному підприємству «Лисичанський завод залізобетонних виробів» надано спеціальний дозвіл на користування надрами №356 від 14.10.1995 на видобування піску на ділянці Східна та Південно-Східна Сєвєродонецького родовища. Строк дії до 14.10.2035.

16.06.2023 Державною службою геології та надр України винесено наказ №293 Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та внесення змін до наказів Держгеонадр, яким наказано зупинити дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком.

З переліку спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено, зокрема, вбачається, що Колективне підприємство «Лисичанський завод залізобетонних виробів» дозволом №356 від 14.10.1995 та №1209 від 19.01.1998 порушено вимоги ч.1,3 ст.3 ст.51 Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення», пункт 9 частини другої статті 9 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб -підприємців та громадських формувань».

Заступник керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області листом від 26.02.2024 №50-472вих24 Голові Державної служби геології та надр України з метою встановлення підстав для вжиття заходів представницького характеру, просив надати до Лисичанської окружної прокуратури Луганської області інформацію щодо усунення Колективним підприємством «Лисичанський завод залізобетонних виробів» підстав для зупинення дії спеціальних дозволів №356 від 14.10.1995 та №1209 від 19.01.1998 на видобування надр.

На вищевказаний запит Державною службою геології та надр України надано відповідь від 14.03.2024 №1715/03-4/2-24, в якій зазначено, що наказом Державної служби геології та надр України від 16.06.2023 №293, зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 356 від 14.10.1995, наданого Колективному підприємству «Лисичанський завод залізобетонних виробів». Надрокористувачу надано 30 календарних днів на усунення порушень. Робочою групою з питань надрокористування (протокол від 10.10.2023 №2023-44) рекомендовано Держгеонадрам врахувати пропозиції Робочої групи щодо розгляду питання про подальшу дію спеціальних дозволів на користування надрами, відповідно до переліку, після закінчення або скасування воєнного стану.

Враховуючи інформацію, про те, що спеціальні дозволи на користування надрами, дія яких зупинена наказом Держгеонадр від 16.06.2023 № 293 (у зв`язку з відсутністю інформації від надрокористувачів відповідно до пункту 2 частини першої статті 57 Кодексу України про надра та пункту 9 частини другої статті 9 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань»), та у зв`язку із знаходженням надрокористувачів та ділянок надр (родовищ) на тимчасово окупованих територіях або в зоні бойових дій.

В подальшому Заступник керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області листом від 14.03.2024 №50-588вих24 Голові Державної служби геології та надр України надіслав лист, яким вважав, що листом Державної служби геології та надр України №1715/03-4/2-24 від 14.03.2024 надано неповну інформацію.

З метою встановлення підстав для вжиття заходів представницького характеру просив надати до Лисичанської окружної прокуратури Луганської області додаткову інформацію, а саме: 1) про стан дії спеціального дозволу №1209 від 19.01.1998 (зупинено, анульовано, відновлено дію, тощо); 2) чи усунуті Колективним підприємством «Лисичанський завод залізобетонних виробів» порушення, що стали підставою для зупинення дії спеціальних дозволів №356 від 14.10.1995 та №1209 від 19.01.1998 на видобування надр, а саме: чи внесені відомості про кінцевого бенефіціарного власника чи про його відсутність; 3) які заходи, спрямовані на усунення вказаних порушень, вжиті з боку Держгеонадр, або які заходи заплановано вжити.

На вищевказаний запит Державною службою геології та надр України надано відповідь від 21.03.2024 №1948/03-4/2-24, в якій зазначено, що наказом Державної служби геології та надр України від 16.06.2023 № 293, зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 356 від 14.10.1995 та №1209 від 19.01.1998, наданого Колективному підприємству «Лисичанський завод залізобетонних виробів». Надрокористувачу надано 30 календарних днів на усунення порушень. Враховуючи інформацію, про те, що спеціальні дозволи на користування надрами, дія яких зупинена наказом Держгеонадр від 16.06.2023 № 293 (у зв`язку з відсутністю інформації від надрокористувачів відповідно до п.2 ч.1 ст.57 Кодексу України про надра та пункту 9 частини другої статті 9 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань»), та у зв`язку із знаходженням надрокористувачів та ділянок надр (родовищ) на тимчасово окупованих територіях або в зоні бойових дій, робочою групою з питань надрокористування (протокол від 10.10.2023 №2023-44) рекомендовано Держгеонадрам врахувати пропозиції Робочої групи щодо розгляду питання про подальшу дію спеціальних дозволів на користування надрами, відповідно до переліку, після закінчення або скасування воєнного стану.

Департаментом державного геологічного контролю тривалий час на території Луганської області не проводились перевірки в зв`язку із встановленням мораторію на перевірки, відповідно до статті 4 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», якою органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства у сфері користування надрами» від 01.12.2022 № 2805-IX внесені зміни в Кодекс України про надра, яким змінено порядок анулювання спеціальних дозволів. Анулювати відповідно до пунктів 2, 6 частини другої статті 26 Кодексу України про надра, Держгеонадра не має правових підстав, оскільки заяв від надрокористувача не надходило, заходів державного нагляду (контролю) не проводилось, фактів подання в заяві про видачу спеціального дозволу на користування надрами та документах, що додаються до неї, недостовірних відомостей не встановлювалось.

Суд першої інстанції залишив позов без розгляду, з чим погоджується суд апеляційної інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон №1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Частиною третьою статті 2 цього Закону передбачено, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.

Розділом IV Закону № 1697-VII регламентовано повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, статтею 23 якого унормовано представництво інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першою якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону №1697-VII).

Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII Прикінцевих положень Закону № 1697-VII внесено зміни до статті 13 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", пункт 10 якої було викладено в новій редакції:

"10) з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:

звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);

вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;

ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень".

Отже, з урахуванням положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону №1697-VII, стаття 53 КАС України) таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Також, за наслідками внесення змін до Конституції України Законом № 1401-VIII Конституцію доповнено статтею 131-1, згідно із якою в Україні діє прокуратура, функції якої визначено в цій самій статті, зокрема пунктом 3 частини першої якої до функцій прокуратури віднесено представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Тобто, з переліку функцій прокуратури вилучено низку не властивих (за європейськими стандартами) їй функцій, таких як: нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (так званий "загальний нагляд"); нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних із обмеженням особистої свободи громадян.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.

Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави" особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

При цьому громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. Також, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад, з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Такі висновки містяться у постанові Верховного Суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19.

За цих обставин, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.

Отже, суд звертає увагу, що аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави, зокрема, внаслідок протиправної бездіяльності позивача як уповноваженого органу щодо не звернення до суду з адміністративним позовом про анулювання спеціальних дозволів на користування надрами № 356 та № 1209, виданими відповідачу, дію яких зупинено через допущені останнім порушення та які не усунуті у відведений строк. Невиконання прямих імперативних норм позивачем, на думку прокурора, прямо порушує інтереси держави, створює передумови до виникнення інших порушень та інших негативних наслідків у сфері, що віднесена до його відання.

Також зазначив, що прийняття рішення про анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, сприятиме не тільки захисту інтересів держави, але і буде справедливою формою юридичної відповідальності для відповідача, який допустив вказані вище порушення та не вжив заходи до їх усунення у встановлений позивачем строк. При цьому, негативного наслідку для відповідача анулювання спеціальних дозволів не матиме, оскільки він не має доступу до родовищ корисних копалин, які знаходяться на тимчасово окупованій території та який не здійснив перереєстрацію у встановленому порядку на іншій території України для продовження своєї господарської діяльності. Отже, на думку прокурора, є достатні підстави вважати, що наведені у позовній заяві порушення суперечать інтересам держави та вимагають їх захисту.

При цьому, Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування, та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі по тексту - Положення № 1174).

Згідно з підпунктами 10, 12 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань:

зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення;

здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін визначає Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615; втратив чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 04.07.2023 № 749, проте був чинним на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 10 Порядку № 615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

Пунктом 23 Порядку № 615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Частиною першою статті 19 Кодексу України про надра визначено, що право користування надрами надається шляхом надання спеціального дозволу на користування надрами.

В силу приписів статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані:

1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;

2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;

3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;

4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;

4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;

5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

За приписами статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі закінчення встановленого строку користування надрами, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з відчуженням прав на користування надрами шляхом укладення договору купівлі-продажу чи внесення таких прав як вклад до статутного капіталу суб`єктів господарювання, анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Анулювання спеціального дозволу на користування надрами здійснюється у разі:

1) звернення користувача надр із заявою про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, в тому числі якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) виявлення факту вичерпання запасів, визначених спеціальним дозволом на користування надрами, на основі звітності, поданої надрокористувачем, - якщо надрокористувач не звернувся у встановленому цим Кодексом порядку із заявою про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами на підставі пункту 5 частини першої статті 16-5 цього Кодексу;

3) наявності в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи, яка є надрокористувачем, шляхом ліквідації або відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця, яка є надрокористувачем, а також у разі неподання надрокористувачем заяви про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з перетворенням юридичної особи - власника спеціального дозволу на користування надрами у строк, встановлений пунктом 14 частини першої статті 16-5 цього Кодексу;

4) заподіяння внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої шкоди життю чи здоров`ю людей або виникнення істотного забруднення навколишнього природного середовища;

5) невиконання, за винятком наявності обставин, не залежних від надрокористувача, затвердженої програми робіт з порушенням строків на більш як один рік з дати закінчення виконання відповідного етапу програми робіт;

6) встановлення факту подання в заяві про видачу спеціального дозволу на користування надрами та документах, що додаються до неї, недостовірних відомостей щодо заявника;

7) невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з порушенням вимог законодавства - після зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з таким порушенням із наданням достатнього часу для їх усунення;

8) застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону України "Про санкції" у вигляді анулювання спеціального дозволу на користування надрами;

9) наявності підстави, передбаченої частиною четвертою статті 16-1 цього Кодексу;

10) виявлення підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами, передбачених Законом України "Про газ (метан) вугільних родовищ" - для спеціальних дозволів на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, та видобування газу (метану) вугільних родовищ.

Спеціальний дозвіл на користування надрами анулюється з підстав, визначених пунктами 1, 3, 8 і 9 частини другої цієї статті, відповідним дозвільним органом, а з підстав, визначених пунктами 2, 4-7 і 10 частини другої цієї статті - виключно судом.

Анулювання спеціального дозволу на користування надрами з підстав, визначених пунктами 4, 5, 7 і 10 частини другої цієї статті, дозволяється виключно у разі, якщо такі підстави були встановлені за результатами проведення заходів державного нагляду (контролю). Анулювання спеціального дозволу на користування надрами з підстави, визначеної пунктом 8 частини другої цієї статті, здійснюється з урахуванням вимог, передбачених частинами п`ятою - сьомою статті 13 цього Кодексу.

З матеріалів справи встановлено, що наказом Державної служби геології та надр України від 16.06.2023 № 293 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 356 від 14.10.1995, наданого Колективному підприємству «Лисичанський завод залізобетонних виробів» (код ЄДРПОУ 01235834). Надрокористувачу надано 30 календарних днів на усунення порушень. Робочою групою з питань надрокористування (протокол від 10.10.2023 №2023-44) рекомендовано Держгеонадрам врахувати пропозиції Робочої групи щодо розгляду питання про подальшу дію спеціальних дозволів на користування надрами, відповідно до переліку, після закінчення або скасування воєнного стану.

Враховуючи те, що спеціальні дозволи на користування надрами, дія яких зупинена наказом Держгеонадр від 16.06.2023 № 293 (у зв`язку з відсутністю інформації від надрокористувачів відповідно до пункту 2 частини першої статті 57 Кодексу України про надра та пункту 9 частини другої статті 9 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань»), та у зв`язку із знаходженням надрокористувачів та ділянок надр (родовищ) на тимчасово окупованих територіях або в зоні бойових дій, робочою групою з питань надрокористування (протокол від 10.10.2023 №2023-44) рекомендовано Держгеонадрам врахувати пропозиції Робочої групи щодо розгляду питання про подальшу дію спеціальних дозволів на користування надрами, відповідно до переліку, після закінчення або скасування воєнного стану.

Департаментом державного геологічного контролю тривалий час на території Луганської області не проводились перевірки в зв`язку із встановленням мораторію на перевірки, відповідно до статті 4 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», якою органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства у сфері користування надрами» від 01.12.2022 № 2805-IX внесені зміни в Кодекс України про надра, яким змінено порядок анулювання спеціальних дозволів.

Отже, Державна служба геології та надр України в даний час не має правових підстав для анулювання спеціальних дозволів на території Луганської області відповідно до пунктів 4, 5, 7 і 10 частини другої статті 26 Кодексу України про надра, що були зупинені не за результатами заходів державного нагляду (контролю), оскільки перевірки не проводились з 2014 року та діє мораторій на проведення перевірок.

З підстав передбачених пунктами 1, 3, 8 і 9 частини другої статті 26 Кодексу України про надра, теж не має правових підстав для анулювання спеціальних дозволів на території Луганської області, оскільки заяв від надрокористувача про відмову від спеціальних дозволів не надходило; в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи (ліквідацію, реорганізацію) не міститься; дія спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону України «Про санкції» не поширюється; організаційно-правова форма надрокористувача, не змінювалась.

Анулювати відповідно до пунктів 2, 6 частини другої статті 26 Кодексу України про надра, Держгеонадра не має правових підстав, оскільки заяв від надрокористувача не надходило, заходів державного нагляду (контролю) не проводилось, фактів подання в заяві про видачу спеціального дозволу на користування надрами та документах, що додаються до неї, недостовірних відомостей не встановлювалось.

Прокурор сам зазначає, що порушення, які були встановлені Держгеонадрами у КП «Лисичанський завод залізобетонних виробів», не були зафіксовані у ході проведення державного геологічного контролю.

Пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» від 13.03.2022 №303, яким передбачено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах, - неможливо реалізувати, оскільки суб`єкт господарювання КП «Лисичанський завод залізобетонних виробів» згідно Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань перебуває на тимчасово окупованій території, тому у Держгеонадр немає можливості провести державний нагляд (контроль).

Як наслідок, правові підстави для звернення до суду у Держгеонадр відсутні.

Аналізуючи у сукупності вказані вище норми матеріального права та фактичні обставини справи, правильним є висновок суду першої інстанції, що жодної бездіяльності в діях Держгеонадр в рамках спірних правовідносин наразі судом не встановлено.

Вказаний суб`єкт владних повноважень діє в межах своєї компетенції належним чином, продовжує здійснювати контроль за законністю процедури надання надр, зупинив дію вказаних спеціальний дозвіл на користування надрами та не усунувся від виконання своїх завдань та повноважень.

Пунктом 2 частини першої статті 240 КАС України визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Згідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування рішення є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.

Приймаючи викладене до уваги суд апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та прийнято ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 310, 316, 325, 328, 329, 379 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Лисичанської окружної прокуратури Луганської області залишити без задоволення.

Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 06 червня 2024 року у справі № 360/346/24 залишити без змін

Вступна та резолютивна частини постанови проголошені в судовому засіданні 15 липня 2024 року

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 22 липня 2024 року.

Судді А.В. Гайдар

Т.Г.Гаврищук

І.В. Сіваченко