Рішення

від 31.07.2024 по справі 240/10000/24

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 липня 2024 року м. Житомир справа № 240/10000/24

категорія 108120000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Нагірняк М.Ф.,

секретар судового засідання Мельниченко В.В.,

за участю: представника позивача Глущенко О.Ю.,

представника відповідача Бабич А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу за позовом Комунального закладу Київської обласної ради "База спеціального медичного постачання " до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області Третя особа: Комунальне некомерційне підприємство Київської обласної ради "Київський обласний онкологічний диспансер", про визнання протиправним та скасування висновку,

встановив:

Комунальний заклад Київської обласної ради "База спеціального медичного постачання " звернувся з позовом про визнання протиправним та скасування Висновку від 09.05.2024 року про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2024-02-13-013598-а.

Ухвалою суду від 06.06.2024 року позовну заяву після усунення її недоліків прийнято до розгляду, відкрито провадження та призначено справу до судового розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з викликом сторін.

Ухвалою суду від 20.06.2024 року задоволено клопотання представника Позивача щодо проведення судового засідання в режимі відеоконференції.

Судове засідання у справі, призначене на 26.06.2024 року, не відбулося по причині неявки представників сторін та подання відповідного клопотання представниками сторін.

Ухвалою суду від 28.06.2024 року задоволено клопотання представника Позивача про проведення судового засідання в режимі відеоконференції.

Представник Позивача, Комунального закладу Київської обласної ради "База спеціального медичного постачання ", в судовому засіданні позовні вимоги підтримала і пояснила, що оскаржуваний Висновок Відповідача від 09.05.2024 року про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2024-02-13-013598-а. є протиправним та підлягає скасуванню. На думку представника Позивача, Відповідач безпідставно зробив висновок про порушенням вимог тендерного законодавства по причині того, що тендерна документація була реалізована в електронній системі закупівель шляхом накладання удосконаленого електронного ключа замість кваліфікованого.

На думку представника Позивача, безпідставними є висновки Відповідача щодо невідповідності тендерної документації вимогам чинного законодавства по причині не зазначення кінцевого строку подання тендерних пропозицій та місця надання послуг. Місце надання послуг зазначено в додатку №2 до тендерної документації, а кінцевий строк подання тендерних пропозицій міститься в самому оголошенні про тендер.

Безпідставними є також доводи Відповідача про протиправність відображення в проекті договору на закупівлю можливості внесення до нього змін щодо істотних його умов. Представник Позивача вважає, що оскаржуваний Висновок не містить справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави та Позивача і є непропорційним втручанням держави у право власності Позивача.

Представник Відповідача, Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, у судовому засіданні проти позову заперечила і пояснила, що оскаржуваний висновок у повній мірі відповідає вимогам Закону України "Про публічні закупівлі". На думку представника Відповідача, Позивачем при проведенні закупівель не було враховано, що тендерна документація повинна містити кінцевий строк подання тендерних пропозицій та місце надання послуг.

Як пояснила представник Відповідача, тендерна документація в електронну систему закупівель повинна подаватися шляхом накладання кваліфікованого електронного ключа замість удосконаленого. Крім того, предметом закупівлі є послуги, а не товари, а тому в проекті договору на закупівлю протиправно передбачена можливість внесення до нього змін щодо істотних його умов.

Сукупність таких порушень, на думку представника Відповідача, правомірно слугувало підставою для висновку про необхідність вжиття заходів для притягнення осіб, винних в таких порушенням, до дисциплінарної та матеріальної відповідальності.

Представник Третьої особи. Комунального некомерційного підприємства Київської обласної ради "Київський обласний онкологічний диспансер", в судові засідання не прибув, пояснення на позов до суду не надав.

Заслухавши доводи представників сторін, розглянувши подані документи та матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення на них, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд робить висновок, що позов підлягає задоволенню за таких підстав.

Спірні правовідносини між сторонами по даній справі щодо порядку та підстав здійснення моніторингу процедур публічних закупівель та участі громадськості в ньому регулюються правовими нормами Закону України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII ( надалі - Закон № 922-VIII) та Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України Про публічні закупівлі, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 р. № 1178 (надалі - Особливості), що були чинні на день виникнення таких відносин.

Судом встановлено та визнається сторонами, що саме у відповідності до вимог вказаного Закону № 922-VIII уповноваженими особами Відповідача був проведений моніторинг процедури закупівлі відкритих торгів за предметом "Послуги з організації харчування пацієнтів Комунального некомерційного підприємства Київської обласної ради "Київський обласний онкологічний диспансер" (код за ДК 021:2015:55520000-1 Кейтерингові послуги), за номером № UA-2024-02-13-013598-а, здійсненої Позивачем.

Правомірність призначення та проведення вказаного моніторингу Позивачем не оскаржується і не є предметом судового розгляду в межах даної справи.

Судом встановлено та визнається сторонами, що за результатами вказаного моніторингу Відповідачем був прийнятий оскаржуваний Висновок від 09.05.2024 року (надалі - Висновок), згідно якого Позивача зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом притягнення до дисциплінарної або матеріальної відповідальності осіб, якими допущено виявлені порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення Висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Суть спірних відносин між сторонами по даній справі зведена виключно щодо правомірності Висновку Відповідача від 09.05.2024 року про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2024-02-13-013598-а.

Як зазначено у Висновку та відповідно до доводів Відповідача наведених у відзиві на позов, Позивачем:

- в порушення вимог Закону України "Про електронні довірчі послуги", пункту 24 Особливостей та пункту 3 Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі, затвердженого наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 11.06.2020року №1082 (надалі - Порядок №1082) замовником здійснено розміщення інформації в електронній системі закупівель шляхом лише накладання удосконаленого електронного ключа замість кваліфікованого електронного ключа;

- в порушення вимог пункту 26 Особливостей та вимог пункту 3 частини 2 статті 21 Закону замовник в оголошенні про проведення відкритих торгів не зазначив інформацію про місце надання послуг;

- в порушення вимог пункту 28 Особливостей та вимог пункту 14 статті 22 Закону замовник в тендерній документації не зазначив кінцевий строк подання тендерних пропозицій;

- в порушення вимог абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону N 922-VIII та абзацу 1 пункту 28 Особливостей в проекті договору про закупівлю передбачено можливість внесення змін до істотних умов договору (підпункт 2 пункту 13.4 проекту договору).

Такі доводи Відповідача, як органу державного фінансового контролю, не в повній мірі відповідають обставинам справи та вимогам чинного законодавства з огляду на таке.

1.Безспірно, відповідно до вимог пункту 24 Особливостей Замовник самостійно та безоплатно через авторизований електронний майданчик оприлюднює в електронній системі закупівель відповідно до Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі, затвердженого наказом Мінекономіки від 11 червня 2020 р. № 1082, та цих особливостей оголошення про проведення відкритих торгів та тендерну документацію на закупівлю товарів, послуг не пізніше ніж за сім днів, на закупівлю робіт не пізніше ніж за 14 днів до кінцевого строку подання тендерних пропозицій.

Як зазначено в абзаці третім пункту 3 Порядку №1082, після внесення інформації в електронні поля, на неї накладається кваліфікований електронний підпис посадової особи. Інформація, що заповнюється в електронних полях, може відображатися на веб-порталі у вигляді документа, доступного для друку.

Судом встановлено та не заперечується сторонами, що Позивачем здійснено розміщення інформації про тендерну документацію в електронній системі закупівель шляхом накладання лише накладання удосконаленого електронного ключа замість кваліфікованого електронного ключа.

Разом з тим, суд враховує, що відповідно до вимог ст.3 Закону України "Про електронні документи та електронний документообіг" відносини, пов`язані з електронним документообігом та використанням електронних документів, регулюються Конституцією України, Цивільним кодексом України, законами України "Про інформацію", "Про захист інформації в інформаційно-комунікаційних системах", "Про державну таємницю", "Про електронні комунікації", "Про електронну ідентифікацію та електронні довірчі послуги", "Про обов`язковий примірник документів", "Про Національний архівний фонд та архівні установи", цим Законом, а також іншими нормативно-правовими актами.

Як зазначено в ст.6 цього ж Закону, для ідентифікації автора електронного документа може використовуватися електронний підпис.

Для підтвердження достовірності походження та цілісності електронного документа може використовуватися електронна печатка.

Накладанням електронного підпису та/або електронної печатки завершується створення електронного документа.

Тобто, положення вказаного Закону не розмежовують поняття "кваліфікований" та удосконалений" електронний підпис.

Визначення понять "кваліфікований" та удосконалений" електронний підпис міститься в правових нормах Закону України "Про електронну ідентифікацію та електронні довірчі послуги". За приписами частини першої статті 1 цього Закону кваліфікований електронний підпис - удосконалений електронний підпис, що створюється з використанням засобу кваліфікованого електронного підпису і базується на кваліфікованому сертифікаті електронного підпису (п.27), а удосконалений електронний підпис, що базується на кваліфікованому сертифікаті електронного підпису, - удосконалений електронний підпис, що створюється з використанням кваліфікованого сертифіката електронного підпису, виданого кваліфікованим надавачем електронних довірчих послуг та не містить відомостей про те, що особистий ключ зберігається в засобі кваліфікованого електронного підпису (п.59).

Розмежування кваліфікованих електронних підписів та печаток і удосконалених електронних підписів та печаток законодавцем здійснено виключно через рівень довіри до засобів електронної ідентифікації.

Так, за приписами частини 3 статті 15 цього ж Закону України "Про електронну ідентифікацію та електронні довірчі послуги" використання кваліфікованих електронних підписів та печаток забезпечує високий рівень довіри до засобів електронної ідентифікації, з використанням яких створюються такі електронні підписи та печатки, а також до схем електронної ідентифікації, в рамках яких видаються відповідні засоби електронної ідентифікації, а використання удосконалених електронних підписів та печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, забезпечує середній рівень довіри до засобів електронної ідентифікації, з використанням яких створюються такі електронні підписи та печатки, а також до схем електронної ідентифікації, в рамках яких видаються відповідні засоби електронної ідентифікації.

Суд враховує, що в розумінні вимог статті 11-1 цього ж Закону користувачі послуг електронної ідентифікації, до яких відноситься Позивач, мають право на вільний вибір засобів електронної ідентифікації з відповідним рівнем довіри для отримання електронних послуг.

Межі використання електронних довірчих послуг за їх видом визначено правовими нормами статті 17 Закону України "Про електронну ідентифікацію та електронні довірчі послуги". В силу цих вимог Позивач як Комунальний заклад органу місцевого самоврядування не віднесено до кола осіб, які відповідно до закону, використовують виключно кваліфіковані електронні підписи.

Більш того, як зазначено в частині 7 статті 17 цього ж Закону юридична сила та допустимість електронних даних, відправлених та отриманих з використанням електронної довірчої послуги реєстрованої електронної доставки, як доказу не можуть бути заперечені виключно на тій підставі, що вони мають електронну форму або не відповідають вимогам до кваліфікованої електронної довірчої послуги реєстрованої електронної доставки.

Одночасно суд вважає безпідставними доводи Відповідача та його представника в суді щодо необхідності врахування в спірних відносинах положень пункту 3 Порядку №1082.

Суд зазначає, що приписами статті 17 Закону України "Про електронну ідентифікацію та електронні довірчі послуги" Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України не наділено жодними повноваженнями на врегулювання порядку використання електронних довірчих послуг відповідними фізичними чи юридичними особами.

2.Безпідставними є також доводи Відповідача, наведені у Висновку, що в порушення вимог пункту 26 Особливостей та вимог пункту 3 частини 2 статті 21 Закону замовник в оголошенні про проведення відкритих торгів не зазначив інформацію про місце надання послуг.

Безспірно, відповідно до вимог пункту 26 Особливостей оголошення про проведення відкритих торгів повинно містити інформацію, визначену частиною другою статті 21 Закону з урахуванням цих особливостей, а саме - про кількість та місце поставки товарів, обсяг і місце виконання робіт чи надання послуг.

Разом з тим, суд вважає обґрунтованими доводи представника Позивача, що враховуючи обсяг такої інформації вона Позивачем розміщена в додатку №2 до тендерної документації.

Такі доводи представника Позивача підтверджені в ході дослідження судом додатку №2 до тендерної документації.

3.Безпідставними є також доводи Відповідача, наведені у Висновку, що в порушення вимог пункту 28 Особливостей та вимог пункту 14 статті 22 Закону замовник в тендерній документації не зазначив кінцевий строк подання тендерних пропозицій.

Відповідач не врахував, що відповідно вимог пункту 6 частини 2 статті 21 Закону кінцевий строк подання тендерних пропозицій зазначається в оголошенні про проведення відкритих торгів.

В ході дослідження судом оголошення про проведення спірних відкритих торгів встановлено, що таке оголошення містить кінцевий строк подання тендерних пропозицій.

4.Безспірно, відповідно до підпункту 2 пункту 19 Особливостей в проекті договору про закупівлю передбачена можливість внесення змін до істотних умов договору у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару.

Підпункт 2 пункту 13.4 проекту договору про надання послуг харчування, як додаток до тендерної документації Позивача, містить можливість внесення змін до істотних умов договору у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару

Разом з тим, суд погоджується із доводами представника Позивача, що надання таких послуг знаходиться в прямій залежності від вартості продуктів харчування, а тому можливість внесення змін до такого договору у разі коливання ціни на продукти харчування є правомірними.

Одночасно суд враховує, що відповідно до вимог ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як зазначено в ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Безспірно, відповідно до вимог ч.5 ст.8 Закону № 922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

За своєю суттю оскаржуваний Висновок зведений до зобов`язання Позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом притягнення до дисциплінарної або матеріальної відповідальності осіб, якими допущено виявлені порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення Висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Суд погоджується із доводами Відповідача, що за різного виду порушення, установлені чинним законодавством, до працівника може бути застосовано, зокрема, дисциплінарне стягнення чи матеріальна відповідальність.

Загальновідомо, що законодавством закріплено виключний перелік видів дисциплінарної відповідальності працівників:

1) у порядку, встановленому законами України;

2) у порядку, встановленому Кодексом законів про працю (далі КЗпП);

3) відповідно до правил внутрішнього трудового розпорядку для робітників і службовців;

4) на підставі дисциплінарних статутів та спеціальних положень, чинних у низці галузей управління і деяких сферах державної діяльності.

Загальновідомо, що обов`язковою умовою для дисциплінарної відповідальності працівника є не лише його протиправна поведінка, а також настання шкідливих наслідків і причинного зв`язку між ними.

Загальновідомо, що обов`язковою умовою для настання матеріальної відповідальності працівника є наявність матеріальної шкоди (збитків) і причинного зв`язку між настанням такої шкоди та діями чи бездіяльністю працівника.

Разом з тим, у Висновку Відповідача не міститься жодних доказів та обґрунтувань того, що в результаті наведених порушень вимог Законів чи Особливостей Позивачу, як Комунальній установі були завдані певні шкідливі наслідки чи шкода (збитки).

Суд вважає наведені доводи наслідком безпідставного та довільного трактування Відповідачем вимог Закону № 922-VIII, а тому, вони (доводи) не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства.

Суд погоджується із доводами , наведеними у відзиві, що в силу вимог ст.8 Закону № 922-VIII Відповідач має право зобов`язати Замовника усунути порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. Разом з тим, Відповідач не врахував, що така вимога повинна ґрунтуватися виключно на встановлених обставинах та положеннях чинного законодавства.

На підставі викладеного та із врахуванням положень ст.2 КАС України суд вважає, що Висновок не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, так як прийнятий без урахування всіх обставин, упереджено, без врахування необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

В зв`язку з цим суд вважає, що позовні вимоги Позивача є такими, що підлягають задоволенню в повному обсязі.

Одночасно суд вважає безпідставними доводи Позивача, наведені у позові та в поясненнях представника Позивача в судовому засіданні, щодо наявності безпідставного та не пропорційного втручання Відповідача у право власності Позивача в результаті проведеного моніторингу процедури закупівлі.

По-перше, Позивачем не наведено жодних обґрунтувань щодо наявності прав власності на відповідне майно в розумінні вимог статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

По-друге, Позивачем не наведено жодних обґрунтувань того, що проведення процедури закупівлі є "майном" Комунального закладу, а не спільної територіальної громади (Київської обласної ради) в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Відповідно до вимог ст.ст.139-143 КАС України судові витрати Комунального закладу Київської обласної ради "База спеціального медичного постачання " у вигляді судового збору в сумі 3028,00 грн. підлягають відшкодуванню шляхом стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області.

Керуючись статтями 77, 90, 139, 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

вирішив:

Позов Комунального закладу Київської обласної ради "База спеціального медичного постачання" (вул. Семшка, буд.157, Бородянка, Бородянський район, Київська область, 07800, ЄДРПОУ: 02125740) до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області (пл. Корольова, 12, м. Житомир, Житомирська область, 10014, ЄДРПОУ: 40919579) Третя особа: Комунальне некомерційне підприємство Київської обласної ради «Київський обласний онкологічний диспансер» (вул. Європейська, буд. 4-Д, с-ще Ворзель, Бучанський район, Київська область, 08296, ЄДРПОУ: 05492261) про визнання протиправним та скасування висновку - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати Висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 09.05.2024 року про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2024-02-13-013598-а.

Судові витрати Комунального закладу Київської обласної ради "База спеціального медичного постачання" у вигляді судового збору в сумі 3028,00 грн. підлягають відшкодуванню шляхом стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати до Сьомого апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу на рішення суду протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення.

Головуючий суддя М.Ф. Нагірняк

повний текст складено 06.08.2024року