Рішення

від 28.08.2024 по справі 520/28823/23

ХАРКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 серпня 2024 р. № 520/28823/23

Харківський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Тітова О.М., розглянувши в порядку спрощеного провадження адміністративну справу за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області до Північно-східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ :

Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області (вул. Ахсарова, буд. 2,м. Харків,Харківська обл., Харківський р-н,61202, код 30885376) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України (майдан Свободи, буд. 5, Держпром, 4 під., 10 пов.,м. Харків,Харківська обл., Харківський р-н,61022, код ЄДРПОУ 40478572), в якому просить суд:

- визнати протиправним дії (рішення) Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо продовження періоду проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023;

- зобов`язати посадових осіб Північно-східного офісу Держаудитслужби скласти та направити на адресу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області акт ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що продовження періоду проведення ревізії Держаудитслужбою та неоформлення результатів перевірки актом ревізії, на думку позивача, є протиправними.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито спрощене провадження.

Представник Північно-східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України відзив надав. Проти задоволення позовних вимог повністю заперечував.

Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022, затвердженого Законом України №2102-IX, у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану", введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року. Оскільки на території м. Харкова з 24.02.2022 ведуться активні бойові дії, суд розглядає справу за наявності безпечних умов для життя та здоров`я учасників процесу, суддів та працівників суду.

Дослідивши матеріали справи, суд встановив наступне.

Відповідно до листа начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби від 03.05.2023 № 202006-14/1965-2023 «Про проведення ревізії», повідомлено, що ревізію фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 буде проведено з 16.05.2023 по 26.06.2023.

Листом начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби від 29.05.2023 № 202006-14/2256-2023 начальника Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області повідомлено про зупинення проведення ревізії з 30.05.2023 задля проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії.

Листом в.о. начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2023 № 202006-14/2859-2023 начальника Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області повідомлено про поновлення ревізії з 10.07.2023.

Листом начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби від 07.08.2023 № 202006-14/3268-2023 начальника Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області повідомлено, що під час проведення ревізії виникли обставини, зумовлені військовим станом, через які не здійснювалася ревізія, зокрема, тривалі повітряні тривоги га строки здійснення контрольного заходу будуть визначатися відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 07 травня 2022 року № 561 «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану».

Позивач від продовження ревізії на період з 08.08.2023 до 21.08.2023 відмовився, посилаючись на відсутність правових підстав для продовження ревізії.

Північно-східним офісом Держаудитслужби 08.08.2023 складено Акт про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023.

Ревізію фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 визнано такою, що непроведена.

Позивач вважаючи свої права порушеними звернувся до суду з позовом.

Суд вирішуючи справу по суті суд виходив з такого.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до статті 4 Закону № 2939-ХП, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у: - документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, - яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Згідно з частиною першою статті 11 Закону №2939-ХІІ плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).

Згідно з нунктом 1 Положення №43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з пунктом 8 Постанови КМУ 550 від 20.04.2006 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», орган державного фінансового контролю, що проводить планову виїзну ревізію, повідомляє об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, про дати її початку та закінчення. Планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об`єкту контролю повідомлення.

Відповідно до пункту 22 Постанови КМУ 550 від 20.04.2006 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», планова виїзна ревізія може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, термінового виконання інших завдань відповідно до повноважень, передбачених Законом, унаслідок дії непереборної сили, на період воєнного або надзвичайного стану на території України чи в окремих її місцевостях, а також у разі обґрунтованого звернення об`єкта контролю за погодженням з керівником органу державного фінансового контролю. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів, а у разі зупинення планової виїзної ревізії унаслідок дії непереборної сили чи введення воєнного або надзвичайного стану на території України чи в окремих її місцевостях - протягом 60 робочих днів після припинення дії непереборної сили чи припинення/скасування воєнного або надзвичайного стану відповідно.

Рішення про зупинення та поновлення планової виїзної ревізії приймає керівник органу державного фінансового контролю за поданням посадової особи органу державного фінансового контролю, що проводить ревізію.

У разі зупинення ревізії на строк понад 3 робочих дні орган державного фінансового контролю надсилає об`єкту контролю та органу, який ініціював проведення ревізії, повідомлення про дату зупинення ревізії.

Поновлення проведення ревізії можливе одразу після повідомлення про це об`єкта контролю. Повідомлення про зупинення та поновлення ревізії здійснюється одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку.

Строк, на який зупинено ревізію, не включається до тривалості її проведення.

Це узгоджується з положеннями Постанови КМУ №561 від 07.05.2022 «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану», а саме, що до тривалості заходів державного фінансового контролю (інспектування, державного фінансового аудиту, перевірки закупівель) та інших строків, визначених порядками проведення цих заходів державного фінансового контролю, не включається строк, протягом якого такий захід (організація проведення, оформлення, реалізація) не здійснювався у зв`язку з обставинами, обумовленими воєнним станом.

Разом з тим, Верховний суд у ряді постанов (від 25.07.2024 справа №160/20625/22; від 27.12.2023 справа №160/11557/22; від 07.12.2023 справа №160/15842/22) вирішуючи питання, щодо правомірності строків проведення ревізійних заходів, наголошує, що судам необхідно було з`ясувати доцільність застосування до спірних правовідносин вказаної постанови, враховуючи те, що саме на її застосуванні наполягав відповідач посилаючись на правомірність своїх дій.

Відтак, аналізуючи інфографіку дат та тривалості повітряних тривог Харківської обласної військової адміністрації від 04.08.2023 №03-02-03/2049 долученої відповідачем, з 16.05.2023 до 29.05.2023; з 10.07.2024 до 19.07.2023 та з 19.07.2023 до 07.08.2023 середня тривалість повітряних тривог протягом робочого дня не перевищувала години, що менше 13% робочого часу восьмигодинного нормованого робочого дня.

Рішень про зупинення планової виїзної ревізії у ці дні з підстав повітряних тривог керівником контролюючого органу не приймалось (Абзац другий пункту 22 Постанови КМУ 550 від 20.04.2006 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами»).

Інших документальних підтверджень фактичного не проведення ревізійних заходів через обставини обумовлені військовим станом, відповідачем ні позивачу, ні суду не надано.

За таких умов, суд не вбачає доцільності застосування відповідачем положень Постанови КМУ №561 з метою продовження тривалості ревізії з 08.08.2023 до 21.08.23, тобто на 10 робочих днів.

Тому застосуванню підлягає положення пункту 9 Постанови КМУ 550 від 20.04.2006 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», склад, кількість посадових осіб органу державного фінансового контролю та строки проведення ревізії визначаються органом державного фінансового контролю з урахуванням обсягу передбачених програмою ревізії питань та в межах визначеної її тривалості (30 робочих днів для планової та 15 - для позапланової).

Строк проведення ревізії в межах визначеної Законом тривалості продовжується за рішенням керівника органу державного фінансового контролю, а понад визначену Законом тривалість - за рішенням суду на строк, що не перевищує 15 робочих днів для планової виїзної ревізії та 5 - для позапланової виїзної ревізії.

Відтак, подовження термінів проведення планової або позапланової виїзної ревізії можливе лише за рішенням суду на термін, що не перевищує 15 робочих днів для планової виїзної ревізії та 5 робочих днів для позапланової виїзної ревізії (частина 12 статті 11 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»)

Тобто, продовження строку проведення ревізії в межах 30 днів відбувається за рішенням керівника органу держфінконтролю. Продовження понад 30 днів за рішенням суду.

Матеріали справи не містять доказів на підтвердження факту звернення відповідача до суду та отримання відповідного рішення, щодо продовження ревізії понад 30 днів.

Факт недопущення позивачем до продовження ревізії з 08.08.2023 співробітників Держаудитслужби відображено в Акті від 08.08.2023.

Відповідно до пункту 23 Постанови КМУ 550 від 20.04.2006 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», у разі відсутності бухгалтерського обліку на об`єкті контролю, недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів, наявності інших об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії, посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин, який надається об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, та долучається до матеріалів ревізії.

Наслідком, недопущення до продовження ревізії, на заступника начальника з фінансово-економічних питань Позивача складено протокол про адміністративне правопорушення від 10.08.2023 №20/06/2019/23/пр частиною 1 статті 164-2 КУпАП України та за яке посадовою особою Позивача сплачено штраф на суму 136 грн у подвійному розмірі 11.09.2023.

Доказів оскарження Постанови від 14.08.2023 №20/06/2019/23/пн позивачем чи його посадовими особами матеріали справи не містять.

Щодо самого Акту 08.08.2023, суд зазначає, що у цьому випадку акт про неможливість проведення ревізії, в якому відображено опис обставин, що перешкоджають проведенню ревізії, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

Позивач просить визнати протиправним дії (рішення) Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо продовження періоду проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023, які в свою чергу оформлені актом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 08.08.2023 про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023. Тобто фактично позивач просить суд скасувати означений акт, який на його думку складено складено з порушенням вимог законодавства.

Разом з тим, правова природа Акта про неможливість проведення ревізії полягає в тому, що він не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Акт про неможливість проведення ревізії є носієм інформації про виявлені контролюючим органом обставини, що перешкоджають проведенню ревізії, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі № 813/2524/17, від 10 травня 2018 року у справі № 811/119/13-а, від 16 липня 2020 року у справі № 826/4/16 та від 23 вересня 2020 року у справі № 640/2911/19, від 13 квітня 2022 року у справі № 826/13923/17.

Відповідно до положень статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Акт про неможливість проведення ревізії є носієм інформації про виявлені контролюючим органом обставини, що перешкоджають проведенню ревізії, та не є актом, що у розумінні КАС України порушує права, свободи чи/та інтереси осіб, відтак позовні вимоги в частині визнання протиправним дії (рішення) Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо продовження періоду проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023 не підлягають задоволення за відсутності предмету спору.

Щодо позовних вимог зобов`язати посадових осіб Північно-східного офісу Держаудитслужби скласти та направити на адресу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області акт ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, суд зазначає, що відповідно до п. 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550 (із змінами) акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення до акта ревізії (за їх наявності) та висновки до них є невід`ємною частиною акта.

Відповідно до пункту 34 Постанови КМУ 550 від 20.04.2006, результати ревізії оформляються актом, який повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку органу державного фінансового контролю, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).

Відтак, акт ревізії є завершальним етапом проведення ревізії, який фіксує результати перевірки та заперечення об`єкту перевірки.

Складання акту ревізії, його оформлення та прийняття рішень на його підставі є виключною компетенцією, в межах даної справи, Держаудитслужби. Також, чинним законодавством встановлено дискрецію органу державного фінансового контролю щодо визначення форми усунення встановлених порушень в залежності від виду цих порушень.

Відповідач посилаючись на Акт від 08.08.2023 констатує, що ревізія фактично не відбулась та відповідний акт не складався.

Фактично, дані позовні вимоги, пов`язані з вимогами про визнання протиправними дій (рішення) Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо продовження періоду проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023.

Відповідно до положень статті 2 КАС України, захисту підлягає порушене право.

Зокрема, обраний спосіб захисту має відповідати принципам ефективності. Отже, аналіз положень КАС України дає підстави для висновку, що ефективність судового захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві включає ефективність розгляду та вирішення справи, ефективність способу захисту, ефективність судового рішення та ефективність його виконання. Всі ці складові можна охопити єдиним терміном «ефективне правосуддя», що виступає еталоном для оцінки судової гілки влади та є запорукою довіри до неї з боку громадян, а також інших суб`єктів.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

За обставинами справи та наявних в матеріалах справи доказів, судом встановлено відсутність порушеного права позивача, що є самостійною підставою для прийняття рішення про відмову в задоволенні позову.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог у зв`язку з відсутністю порушеного права.

Розподіл судових витрат здійснюється відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України.

На підставі вищевикладеного та керуючись ст.ст. 243, 246, 255, 293, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області (вул. Ахсарова, буд. 2,м. Харків, Харківська обл., Харківський р-н, 61202, код 30885376) до Північно-східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України (майдан Свободи, буд. 5, Держпром, 4 під., 10 пов., м. Харкі в,Харківська обл., Харківський р-н,61022, код ЄДРПОУ 40478572), про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, - відмовити повністю.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя О.М. Тітов