Постанова

від 02.09.2024 по справі 200/1503/24

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 вересня 2024 року справа №200/1503/24

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Компанієць І.Д., суддів: Казначеєва Е.Г., Гайдара А.В.,

розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 червня 2024 року у справі № 200/1503/24 (головуючий І інстанції Зеленов А.С.) за позовом Департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 01.03.2024 про результати моніторингу закупівлі № UA-2024-01-16-005159-a, яка проведена Департаментом розвитку базових галузей промисловості Донецької облдержадміністрації.

В обґрунтування позову зазначив, що відповідачем прийнято рішення про початок проведення моніторингу закупівлі № UA-2024-01-16-005159-a «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення у Донецькій області (Покровський та Волноваський райони)» (далі - Закупівля), яка оголошена Департаментом розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації (далі - Департамент, Позивач, Замовник) на електронному майданчику Prozorro, з підстави виявлення ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації.

За результатами моніторингу відповідачем встановлено, що у тендерній документації Замовник установив вимогу щодо надання документів для переможця процедури закупівлі на електронну адресу Замовника в електронному вигляді та у паперовому вигляді, чим порушив вимоги ч. 8 ст. 12 Закону № 922, якою визначено, що подання інформації під час проведення процедури закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель.

У висновку зобов`язано позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Висновок не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, оскільки Законом чітко визначено, що замовнику заборонено вимагати саме від учасників процедури закупівлі подання документів в паперовому вигляді, поданих ними під час проведення процедури закупівлі.

У тендерній документації Замовник не вимагав від учасників надання договірної ціни з розрахунками під час подання ними тендерних пропозицій, а лише після визначення переможця закупівлі.

Тому висновок є безпідставним та підлягає скасуванню.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 13 червня 2024 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано висновок Державної аудиторської служби України від 01.03.2024 про результати моніторингу закупівлі № UA-2024-01-16-005159-a, яка проведена Департаментом розвитку базових галузей промисловості Донецької облдержадміністрації.

Вирішено питання судових витрат у справі.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти постанову, якою відмовити в задоволенні позову у повному обсязі.

Обґрунтування апеляційної скарги.

У тендерній документації Замовником встановлено вимогу, що переможець на стадії укладання договору надає Замовнику паперовий варіант договірної ціни разом з повним комплектом розрахунків за аналогією до електронного варіанту.

Отже, Замовник у тендерній документації установив вимоги щодо надання документів, визначених тендерною документацією) шляхом надсилання на електронну адресу, а також надання у паперовому вигляді, чим, порушив вимоги ч. 8 ст.12 Закону № 922, якою визначено, що подання інформації під час проведення процедури закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель. Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі.

Водночас норми ч. 8 ст. 12 Закону № 922 обмежують Замовника щодо можливості встановлювати будь-які інші способи отримання документів від учасників закупівель, окрім шляхом їх розміщення в електронній системі закупівель в електронному вигляді, цією ж нормою встановлено заборону для Замовника вимагати від учасників закупівлі подання документів у паперовому вигляді.

Крім того, Держаудитслужба обов`язково у висновку про результати моніторингу закупівлі зазначає зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У Держаудитслужби є повноваження щодо зазначення у висновку зобов`язання про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель і не встановлюють конкретного переліку заходів (варіантів поведінки), спрямованих на усунення таких порушень.

Конкретний захід (варіант поведінки), спрямований на усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, Держаудитслужба визначає самостійно відповідно до наданих їй повноважень.

Враховуючи режим роботи суддів та працівників апарату Першого апеляційного адміністративного суду з часу введення на території України правового режиму воєнного стану, з метою збереження життя та здоров`я, а також забезпечення безпеки суддів та працівників апарату суду, дана постанова прийнята колегією суддів за умови наявної можливості доступу колегії суддів до матеріалів адміністративної справи.

Апеляційним судом витребувано у Донецького окружного адміністративного суду справу, однак суд першої інстанції листом повідомив, що всі документи у цій справі сформовано в електронному вигляді та експортовано в КП Діловодство спеціалізованого суду.

Верховний Суд листом від 19.08.2022 № 2097/0/2-22 на лист вх. № 1730/0/1-22 щодо надання Науково-консультативною радою при Верховному Суді висновку з питань, пов`язаних з електронним адміністративним судочинством повідомив, що підстав для звернення до НКР щодо надання вченими-членами НКР наукових висновків немає. Суд проводить розгляд справи за матеріалами судової справи у паперовій або електронній формі в порядку, визначеному Положенням про Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему та/або положеннями, що визначають порядок функціонування її окремих підсистем (модулів) (ч. 9 ст. 18 КАС України).

Відповідно до листів Державної судової адміністрації України від 01.08.2018 № 15-14040/18, від 13.09.2018 № 15-17388/18 судами забезпечено сканування та експортування в підсистему Електронний суд матеріалів всіх судових справ, як перебували в провадженні суддів станом на 01.08.2018. Тобто вказана підсистема містить усі матеріали судової справи.

Отже, враховуючи зазначені листи, апеляційний суд вважає за можливе здійснити апеляційний перегляд за документами, наявними в підсистемі Електронний суд.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає справу у порядку письмового провадження.

Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, розглядаючи апеляційну скаргу в межах викладених доводів, встановив наступне.

Фактичні обставини справи.

Департаментом розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної Департамент оголошена закупівля № UA-2024-01-16-005159-a «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення у Донецькій області (Покровський та Волноваський райони)» (далі - Закупівля), на електронному майданчику Prozorro.

Тендерна документація на закупівлю послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення у Донецькій області (Покровський та Волноваський райони) затверджена уповноваженою особою протоколом від 16.01.2024 № 3 по процедурі ВІДКРИТІ ТОРГИ (з особливостями).

Згідно з наказом Державної аудиторської служби України від 09.02.2024 № 22 нею прийнято рішення про початок проведення моніторингу закупівлі № UA-2024-01-16-005159-a «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення у Донецькій області (Покровський та Волноваський райони)» (далі - Закупівля), яка оголошена Департаментом розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації (далі - Департамент, Позивач, Замовник) на електронному майданчику Prozorro, з підстави виявлення ознак порушень 3 законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі. Відповідно до частини 10 статті 8 Закону № 922 у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.

01 березня 2024 року в електронній системі закупівель відповідачем оприлюднено висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - Висновок), оголошеної Департаментом.

За результатами моніторингу відповідачем встановлено, що у тендерній документації Замовник установив вимогу щодо надання документів, визначених підпунктом 2.1 розділу 3 «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» та додатку 8 тендерної документації, для переможця процедури закупівлі на електронну адресу Замовника в електронному вигляді та у паперовому вигляді Замовнику, чим порушив вимоги частини восьмої статті 12 Закону № 922, якою визначено, що подання інформації під час проведення процедури закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель.

У Висновку зобов`язано Департамент здійснити заходи, направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що коли замовник визначив вимогу щодо надання документів у паперовому вигляді для переможця, тобто після моменту розкриття тендерних пропозицій, така вимога не обмежує конкуренцію та не призводить до дискримінації учасників, оскільки стосується правовідносин щодо укладання договору закупівлі, які виникають після завершення процедури.

Оцінка суду.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з абзацом першим пункту 3 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі - Особливості) замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону, проводять закупівлі з урахуванням цих особливостей та з дотриманням принципів здійснення публічних закупівель, визначених Законом.

На підставі частини восьмої статті 12 Закону № 922 подання інформації під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель.

Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 922 електронна система закупівель повинна бути загальнодоступною та гарантувати недискримінацію, рівні права під час реєстрації всім заінтересованим особам та рівний доступ до інформації всім особам. Обмін і збереження інформації та документів має відбуватися з гарантуванням цілісності даних про учасників і їхніх тендерних пропозицій/пропозицій під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та їх конфіденційність до моменту розкриття тендерних пропозицій/пропозицій.

Згідно з пунктом 28 Особливостей тендерна документація формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону з урахуванням цих особливостей.

Частиною першою статті 22 Закону № 922 визначено, що тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації, адже саме він згідно з пунктом 31 частини першої статті 1 Закону розробляє, затверджує та оприлюднює її для вільного доступу в електронній системі закупівель.

Отже, враховуючи той факт, що Законом чітко визначено, що замовнику заборонено вимагати саме від учасників процедури закупівлі подання документів в паперовому вигляді, поданих ними під час проведення процедури закупівлі, керуючись вимогами Закону та Особливостей, Замовником у пункті 1.2. розділу 3 «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації, зазначений перелік документів, що надає переможець шляхом завантаження до електронної системи закупівель, серед яких - узгоджену з Замовником договірну ціну (без розрахунків).

Як визначено в цьому пункті для узгодження переможець надсилає на електронну адресу Замовника договірну ціну з повним комплектом розрахунків (згідно з додатком № 8 до цієї тендерної документації), підписану уповноваженою особою переможця разом із супровідним листом протягом 2-ох днів з дня визначення переможця. Ця вимога зазначена Замовником згідно із нормами законів України «Про електронні документи та електронний документообіг».

Як свідчать матеріали справи вимога щодо надання паперового варіанту документів визначена Замовником у додатку № 8 (Розрахунок ціни тендерної пропозиції) до тендерної документації.

Зазначеною вимогою передбачено, що переможець також на стадії укладання договору надає Замовнику паперовий варіант договірної ціни разом з повним комплектом розрахунків за аналогією до електронного варіанту.

Ця вимога, а також сам порядок узгодження договірної ціни, обумовлені Замовником у тендерній документації, керуючись нормами, зазначеними в пункті 4 розділу IV Правил визначення вартості будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 02.05.2022 № 273 та зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 17.05.2022 за № 527/37863, які передбачають, що договірна ціна є кошторисом вартості підрядних робіт, який узгоджений замовником, і використовується під час проведення взаєморозрахунків. Порядок погодження договірної ціни встановлюється замовником у тендерній документації/оголошенні про проведення спрощеної процедури закупівлі.

Під час погодження договірної ціни документи та обґрунтування розрахунків укрупнених показників вартості не надаються.

Отже, надання документів у паперовому вигляді здійснюється переможцем вперше, на стадії укладання договору, вже після завершення процедури закупівлі.

В свою чергу, відповідно до частини першої статті 41 Закону № 922 договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених даним Законом.

Статтею 638 Цивільного кодексу України передбачено, що договір є укладеним, якщо сторони в належній формі досягли згоди з усіх істотних умов договору.

На підставі пунктів 2, 3 статті 180 Господарського кодексу України господарський договір вважається укладеним, якщо між сторонами у передбачених законом порядку та формі досягнуто згоди щодо усіх його істотних умов.

При укладенні господарського договору сторони зобов`язані у будь-якому разі погодити предмет, ціну та строк дії договору.

Відповідно до пункту 18 Особливостей умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі, у тому числі за результатами електронного аукціону, крім випадків: визначення грошового еквівалента зобов`язання в іноземній валюті; перерахунку ціни в бік зменшення ціни тендерної пропозиції переможця без зменшення обсягів закупівлі; перерахунку ціни та обсягів товарів в бік зменшення за умови необхідності приведення обсягів товарів до кратності упаковки.

Таким чином, не надання переможцем процедури закупівлі договірної ціни разом з повним комплектом розрахунків призведе до неузгодження істотної умови договору, порушення законодавства України, та буде мати наслідком його неукладення.

Виходячи із змісту правовідносин щодо укладання договору про надання послуг з експлуатаційного утримання обов`язок надання та підтвердження договірної ціни лежить саме на виконавці, а тому її ненадання буде свідчити про відмову виконавця від укладення договору.

Відтак, вимогу тендерної документації про надання переможцем процедури закупівлі договірної ціни слід розуміти як спосіб конкретизації процедури закупівлі з метою доведення її до логічного завершення, а саме до укладення відповідного договору послуг з експлуатаційного утримання, що є предметом закупівлі, не суперечить змісту положень Закону та Особливостей, а лише конкретизує та деталізує права та обов`язки учасників договірних відносин після завершення процедури закупівлі відповідно до приписів Закону та Особливостей.

Також слід зазначити, що у тендерній документації Замовник не вимагав від учасників надання договірної ціни з розрахунками під час подання ними тендерних пропозицій, а лише після визначення переможця закупівлі.

Тобто, на стадії подання тендерних пропозицій Замовник не вимагав від учасників торгів надсилання ними будь-яких документів на електронну пошту чи надання їх у паперовому вигляді, тоді як документи, надані після кінцевого строку подання пропозицій, не можуть вважатись документами тендерної пропозиції учасника.

Закон не містить вимоги щодо подання учасником у складі тендерної пропозиції розрахунку договірної ціни до проведення електронного аукціону, а також згідно вимог тендерної документації під час подання тендерних пропозицій не вимагалось надання договірної ціни та розрахунку до договірної ціни.

Натомість подання договірної ціни вимагається від учасника-переможця та передбачене для чіткого дотримання норм матеріального права чинного законодавства України, зокрема Закону та Особливостей, Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України.

Отже, вимога щодо надіслання на електронну пошту Замовника договірної ціни та розрахунків до неї адресована переможцю торгів і стосується ціни предмету закупівлі, визнаної електронною системою закупівель за результатами аукціону найкращою.

Зважаючи на вищевказане, надання переможцем торгів зазначеної інформації, шляхом її направлення на електронну адресу не обмежує конкуренцію та не призводить до дискримінації учасників, оскільки стосується правовідносин щодо укладання договору закупівлі.

Чинним законодавством не передбачено надання в електронному вигляді через електронну систему закупівель після закінчення терміну подання тендерних пропозицій будь - якої інформації, що стосується предмету закупівлі, у тому числі розрахунків, які обґрунтовують ціну, запропоновану учасником закупівлі під час процедури.

Після визначення переможця процедури закупівлі, відповідно до технічних умов електронної системи публічних закупівель Prozorro, у замовника немає технічної можливості завантажувати додаткові документи, крім оприлюднення підписаного обома сторонами договору.

З огляду на вищевикладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про правомірне визначення замовником у тендерній документації вимоги щодо надання документів у паперовому вигляді для переможця процедури закупівлі при укладанні договору про закупівлю.

Є безпідставними доводи апелянта про порушення позивачем ч. 8 ст. 12 Закону № 922, оскільки коли замовник визначив вимогу щодо надання документів у паперовому вигляді для переможця, тобто після моменту розкриття тендерних пропозицій, така вимога не обмежує конкуренцію та не призводить до дискримінації учасників, оскільки стосується правовідносин щодо укладання договору закупівлі, які виникають після завершення процедури.

Аналогічний висновок викладено Верховним Судом в постанові від 05 жовтня 2022 року у справі № 120/14075/21-а.

Суд не приймає посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 02.03.2023 у справі № 640/26603/21, оскільки обставини в цій справі не є тотожними обставинам за позовом Департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації.

За обставинами справи № 640/26603/21 замовник всупереч приписів ч. 8 ст. 12 Закону № 922, у пунктах 3 та 6 розділу 6 Тендерної документації висунув вимогу про надання кошторису та банківської гарантії у паперовому вигляді.

Щодо доводів апелянта в частині повноважень на визначення заходів з усунення виявленого порушення, суд звертає увагу, що суд першої інстанції погодився в тим, що контролюючий орган чітко визначив, які саме дії повинен здійснити позивач, зокрема «здійснити заходи, направлені на притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».

Тобто, суд погодився з правомірністю визначення відповідачем у висновку заходів з усунення виявленого порушення, проте висновок скасував з підстав відсутності порушень Закону № 922 у діях позивача в процесі процедури закупівлі.

На підставі викладеного суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позову.

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За приписами пункту 1 частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для її задоволення та скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 червня 2024 року у справі № 200/1503/24 залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 червня 2024 року у справі № 200/1503/24 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття 02 вересня 2024 року.

Касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів до Верховного Суду з дня складання повного судового рішення в порядку, визначеному ст. 328 КАС України.

Повне судове рішення складено 02 вересня 2024 року.

Головуючий суддяІ.Д. Компанієць

Судді А.В. Гайдар

Е.Г. Казначеєв