Постанова

від 12.09.2024 по справі 640/25789/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 640/25789/21

адміністративне провадження № К/990/34412/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/25789/21

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Приватного акціонерного товариства «Київська кондитерська фабрика «Рошен» про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Київська кондитерська фабрика «Рошен» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2021 року (суддя Шулежко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року (головуючий суддя - Карпушова О.В., судді: Епель О.В., Кузьмишина О.М.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

13 вересня 2021 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - ГУ ДСНС у м. Києві, позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Приватного акціонерного товариства «Київська кондитерська фабрика «Рошен» (далі - ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен», відповідач) про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень шляхом зобов`язання ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен», код ЄДРПОУ 00382125, знеструмити та накласти печатки на адміністративну будівлю, дві виробничі будівлі, однієї складської будівлі та на головний електрощит, розташованих за адресою: проспект Науки, 1 у Голосіївському районі міста Києва до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатом проведеної позапланової перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» виявлені численні порушення вимог нормативних актів у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, які створюють небезпеку для життя та здоров`я людей і на момент звернення до суду відповідачем не усунуті в повному обсязі.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року, позов ГУ ДСНС у м. Києві задоволено повністю.

Застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень приватного акціонерного товариства «Київська кондитерська фабрика «Рошен» (код ЄДРПОУ 00382125) шляхом зобов`язання ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» знеструмити та накласти печатки на адміністративну будівлю, дві виробничі будівлі, однієї складської будівлі та на головний електрощит, розташованих за адресою: проспект Науки, 1 у Голосіївському районі міста Києва до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.

Рішення суду першої інстанції ґрунтується на тому, що в акті позапланової перевірки щодо дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки суб`єктом господарювання ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» за адресою: м. Київ, проспект Науки, 1 від 25 жовтня 2021 року № 1074 зафіксовано невиконання відповідачем 12 порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

За висновком суду, ці порушення несуть в собі потенційний ризик як настання надзвичайної ситуації, так і ризик ускладнення евакуації у випадку пожежі та затягування у часі процесу ліквідації надзвичайної ситуації. Повного усунення всіх виявлених порушень відповідачем не здійснено і кожне з порушень, що залишилися (зазначені вище), є небезпечними для життя і здоров`я людей. Водночас, існування (неусунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) та заборони експлуатації приміщень.

Суд першої інстанції урахував, що відповідачем більшу частину виявлених порушень правил техногенної та протипожежної безпеки усунуто, що свідчить про добросовісність намірів щодо вжиття відповідних заходів усунення порушень, однак це не є підставою для відмови у задоволенні позову про застосування відповідних заходів державного нагляду (контролю), оскільки неусунуті порушення є суттєвими, адже можуть призвести до виникнення пожежі, як неконтрольованого процесу знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для людей.

При цьому Окружним адміністративним судом міста Києва відхилені посилання відповідача на експертний висновок судової пожежно-технічної експертизи № 1-22/11 від 22 листопада 2021 року, складений експертами Товариства з обмеженою відповідальністю «Український центр судових експертиз» Сирих В.М., Яровим Є.А., оскільки з його змісту не вбачається, які саме документи надавались експертам, на підставі яких вихідних даних вони дійшли висновку, якою методикою користувалися чи взагалі вони виходили на об`єкт. Тому цей висновок не може бути взятий до уваги у якості доказу. До того ж, суд зазначив, що саме контролюючий орган, а не експерт, наділений дискреційними повноваженнями щодо встановлення наявності або відсутності порушень у сфері техногенної та пожежної безпеки, та лише цей орган здійснює прогнозування імовірності виникнення надзвичайних ситуацій, визначає показники ризику. Крім того, єдиним доказом усунення зафіксованих в акті перевірки порушень є результати повторної перевірки.

Також окружний суд відхилив доводи відповідача про те, що позивачем подано позов з порушенням строків, а саме до спливу строку, встановленого приписом про усунення порушень, оскільки заявлений предмет позову - зупинення експлуатації приміщень цілком відповідає наведеним положенням статті 70 Кодексу цивільного захисту України та частини п`ятої статті 4 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (по тексту - Закон № 877-V). Більше того, винесення припису та звернення до суду із позовом щодо повного або часткового припинення виробництва - це два різних засоби реагування органу державного нагляду, які застосовуються окремо.

Шостий апеляційний адміністративний суд погодився з висновками суду першої інстанції по суті вирішення спору та мотивами ухвалення судового рішення, з огляду на що постановою від 12 вересня 2023 року залишив рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2021 року без змін.

У своїй постанові суд апеляційної інстанції зазначив, що акт перевірки від 25 жовтня 2021 року №1074 відповідно до положень статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України) є належним та допустимим доказом, який підтверджує доводи позивача про наявність 12 порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. За позицією апеляційного суду, висновок експерта ОСОБА_3 за № 1/06/23 від 23 червня 2023 року за результатами проведення пожежно-технічного дослідження не є належним доказом, адже ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду вказаному експерту проведення експертного дослідження не доручалося.

Між тим зауважено, що навіть згідно висновків експерта ОСОБА_3 від 23 червня 2023 року відповідач не усунув порушення під № 7 та 12 (акт від 25 жовтня 2021 року), а саме: № 7 - в місцях перетину повітроводами вентиляційної системи протипожежних перегородок та перекриття частково відсутні пристрої проти поширення вогню в порушення вимог ДБН В. 2.5-67 (порушення п.2.18 розділу IV ППБУ); № 12 - клас вогнестійкості проходок електричних кабелів та інженерного обладнання будинку через огороджувальні конструкції з нормованою межею вогнестійкості або через протипожежні перешкоди менше, ніж нормована межа вогнестійкості цієї огороджувальної конструкції або протипожежної перешкоди (порушення п. 2.4 розділ III ППБУ).

Колегія суддів апеляційного суду в своїй постанові наголосила, що існування хоча б одного з порушень виявлених позивачем, як таких, що загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повної зупинки експлуатації будівель та приміщень. Окрім того, під час воєнного стану, який запроваджений Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ, та який на даний час продовжено, коли відбуваються постійні ракетні обстріли на території України, вказані приміщення відповідача, які задіяні у виробничому процесі, мають відповідати вимогам чинного законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

13 жовтня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року у справі № 640/25789/21.

Касаційна скарга подана відповідачем на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

В обґрунтування наявності підстав для скасування оскаржуваних судових рішень скаржник, серед іншого, посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми матеріального та процесуального права без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме:

- статей 68, 70 Кодексу цивільного захисту України без урахування висновків Верховного Суду щодо питання застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 31 жовтня 2019 у справі № 580/32/19, від 21 лютого 2020 у справі № 815/6365/17, від 19 травня 2020 у справі № 420/5156/18, від 04 червня 2020 у справі № 826/13895/16, від 16 вересня 2020 у справі № 816/4755/15, від 24 листопада 2020 у справі № 826/10169/18, від 19 січня 2021 у справі № 640/5571/20, від 28 січня 2021 у справі № 640/4090/20, від 26 квітня 2021 у справі № 640/10129/20, від 09 червня 2021 у справі № 640/3180/20, від 31 серпня 2021 у справі № 520/14473/19, від 29 вересня 2021 у справі № 420/4579/19, від 16 лютого 2022 у справі № 640/10135/20, від 12 травня 2022 у справі № 520/14449/19, від 20 липня 2023 у справі № 460/12426/21, від 14 вересня 2023 у справі № 160/9767/22;

- частини другої статті 79 КАС України (надання з позовною заявою належних та допустимих доказів та наявності правових підстав для задоволення позову) та поняття дискреційних повноважень без урахування висновків Верховного Суду щодо питання застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 31 жовтня 2018 у справі № 826/14758/17, від 19 вересня 2019 у справі №826/19328/16, від 26 лютого 2021 у справі № 160/9350/19, від 16 лютого 2022 у справі № 640/10135/20;

- статті 7 Закону № 877-V без урахування висновків Верховного Суду щодо питання застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові від 27 грудня 2022 у справі № 460/5027/21;

- судом апеляційної інстанції усупереч висновкам Верховного Суду, викладених у постановах від 28 травня 2019 у справі № 819/1850/17, від 21 жовтня 2019 у справі №810/4274/17, від 19 березня 2020 у справі № 140/2323/19, від 28 жовтня 2020 у справі № 560/639/19, від 01 грудня 2021 у справі № 826/9226/16, від 16 червня 2022 у справі №640/10140/20, порушено принцип пропорційності між використовуваними позивачем засобами та метою, яка ними досягається, й недоцільністю застосування до відповідача заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень шляхом зобов`язання ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» знеструмити та накласти печатки на адміністративну будівлю, дві виробничі будівлі, однієї складської будівлі та на головний електрощит, розташованих за адресою: проспект Науки, 1 у Голосіївському районі міста Києва.

Окрім того, заявник касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції не дослідив зібрані у справі докази (пункт 1 частини другої статті 353 КАС України), а суд першої інстанції розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження (пункт 2 частини другої статті 353 КАС України).

Доводи скаржника полягають у тому, що при обранні крайнього заходу реагування судом мають ураховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли, та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Також судом апеляційної інстанції не було враховано та взагалі не досліджувалось, що на момент винесення оскаржуваної постанови, відповідач усунув порушення № 12, що підтверджується наданими до Шостого апеляційного адміністративного суду разом з клопотанням про приєднання доказів від 08 вересня 2023 року копіями Акту перевірки відповідності вогнезахисту від 19 липня 2023 року № 43 та Акту надання послуг № 397 від 31 липня 2023 року. Таким чином, на момент винесення оскаржуваної постанови в процесі усунення перебувало лише одне порушення № 7, яке, враховуючи висновки пожежно-технічного дослідження № 1/06/23 від 23 червня 2023 року, не впливає на можливість виникнення пожежі у будівлі Відповідача та не створює загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Отже, на момент винесення оскаржуваної постанови відповідачем були усунуті всі порушення, що впливають на можливість виникнення пожежі у будівлі та можуть створити загрозу життю та/або здоров`ю людей у приміщеннях будівлі ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен», що розташована за адресою: 03039, м. Київ, проспект Науки, буд. 1. Відповідно, застосований захід реагування не є співмірним покаранням, ураховуючи добровільне усунення відповідачем порушень, виявлених у ході проведення перевірки, за відсутності підтвердженого факту можливості виникнення пожежі у будівлі та відсутності наявності реальної загрози життю та/або здоров`ю людей у приміщеннях будівлі ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен».

Додатково скаржником звернуто увагу на те, що відповідач забезпечує роботою 749 працівників, які працюють в приміщеннях, розташованих за адресою: проспект Науки, 1 у Голосіївському районі міста Києва. При повному зупиненні експлуатації приміщень ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» працівники залишаться без роботи, що негативно позначиться на їхньому житті, що в умовах військового стану в Україні є недопустимим. Окрім того, на потужностях, розташованих за вказаною адресою, виробляється продукція, якою забезпечуються, у тому числі, різноманітні підрозділи наших захисників на передовій та в тилу. Тож за таких обставин слід досить виважено застосовувати заходи реагування у такому вигляді, як пропонує позивач. Відповідач діє добросовісно та усунув практично всі порушення, зазначені в обох актах перевірки, а тому до нього не може застосовуватися найжорсткіший захід реагування у вигляді зупинення експлуатації зазначених приміщень.

Окрему незгоду скаржник висловлює щодо висновків судів першої та апеляційної інстанцій у частині того, що єдиним належним доказом усунення порушень є акт перевірки контролюючого органу. Наголошує, що за правовою позицією Верховного Суду акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, що складений за результатами контрольного заходу, є лише одним із доказів, оцінку якому дає виключно суд поряд з іншими доказами.

У цьому зв`язку скаржник посилається на те, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги обставини і підстави, які існували на час ухвалення оскаржуваної постанови. Зокрема, на момент розгляду справи апеляційним судом ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» укладено договір з Товариством з обмеженою відповідальністю «Протипожежний захист та охоронні системи» від 23 травня 2023 року № 40.23 про надання послуг з влаштування вогнезахисної обробки проходок в протипожежних перешкодах і перераховано авансовий платіж. Так само судом апеляційної інстанції не враховано докази, подані відповідачем до суду, а саме: копію Акту перевірки відповідності вогнезахисту від 19 липня 2023 року № 43 та Акту надання послуг № 397 від 31 липня 2023 року, що підтверджують усунення порушення № 12, а також висновки експерта № 1-22/11 від 22 листопада 2021 року, № 1/06/23 від 23 червня 2023 року, вважаючи, що саме Акт перевірки є єдиним належним доказом наявності порушення відповідачем законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Таким чином, оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції прийнята без урахування обставин, що існували на день її прийняття, що є порушенням норм матеріального та процесуального права.

На тлі вищенаведених аргументів і міркувань ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» просить скасувати оскаржувані судові акти та ухвалити у справі №640/25789/21 нове рішення про відмову ГУ ДСНС у м. Києві у задоволенні позову.

Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

У відзиві ГУ ДСНС у м. Києві просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. Позиція позивача, наведена у відзиві, полягає у необґрунтованості доводів касаційної скарги, адже вони стосуються здебільшого комерційної частини наслідків застосування відповідних заходів реагування, оминаючи при цьому суть та природу заходів реагування в сфері пожежної безпеки, покликаних, в першу чергу, забезпечити життя і здоров`я людини, які є найвищою соціальною цінністю (частина перша статті 3 Конституції України). У той же час, судом апеляційної інстанції під час розгляду справи досліджено зібрані у справі докази із наданням відповідної правової оцінки та надано відповідь на аргументи відповідача. Позивач стверджує, що ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» не доведено усунення виявлених порушень у сфері пожежної та техногенної безпеки в повному обсязі, а ті 12 порушень, які залишились не усунутими, створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людини. Таким чином застосування крайнього заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень відповідача в даному випадку є цілком виправданим та доречним.

Ухвалою від 11 вересня 2024 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження.

ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ГУ ДСНС у м. Києві видано наказ від 13 липня 2021 року № 681 «Про проведення планових перевірок».

На підставі вказаного наказу Голосіївським районним управлінням ГУ ДСНС у м. Києві видано повідомлення від 19 липня 2021 року № 24/2110 та доручено провести планову перевірку приміщення ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» (код ЄДРПОУ 00382125) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

30 липня 2021 року на підставі того ж наказу позивачем видано посвідчення № 5939 на проведення перевірки ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен», розташованого за адресою: просп. Науки, 1, вул. Васильківська, 34, вул. Лятошинського, 14, просп. Лобановського, 119/2 у Голосіївському районі м. Києва.

У період з 02 по 13 серпня 2021 року Голосіївським районним управлінням ГУ ДСНС України у м. Києві проведено планову перевірку приміщень ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» (м. Київ, проспект Науки, 1) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатом якої складено Акт від 13 серпня 2021 року № 873, у якому зафіксовано 40 порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки.

19 серпня 2021 року позивачем складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки № 344, яким зобов`язано ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» усунути порушення у строк до 20 вересня 2021 року.

На підставі Акту перевірки позивач 13 вересня 2021 року звернувся до суду з цим позовом.

Надалі, у період з 13 по 25 жовтня 2021 року ГУ ДСНС у м. Києві проведено позапланову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки суб`єктом господарювання ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» за адресою: м. Київ, проспект Науки, 1, за результатами якої складено Акт від 25 жовтня 2021 року № 1074, у якому зафіксовано, що неусунутими залишаються 12 із 40 виявлених порушень, а саме:

- складські приміщення (відсіки), розташовані в підвальних та цокольних поверхах, не мають люків чи вікон розміром 0,9 х 1,2 м з приямками (для випускання диму в разі пожежі) та не обладнані системою димовидалення (порушення п.9.1. п/п. 8 розділу VI ППБУ);

- не всі приміщення виробничих будівель обладнані системою автоматичного пожежогасіння (порушення п.1.2. розділу V ППБУ);

- відсутній акт технічного обстеження системи протипожежного захисту (приміщення серверної не проведене технічне обслуговування пожежогасіння) (порушення п.1.4 розділу V ППБУ);

- реконструкцію, технічне переоснащення та капітальний ремонт здійснено без проектної документації, яка затверджена у встановленому порядку (влаштовано перегородки в загальних коридорах, допускається технічне переоснащення приміщень, тощо) (порушення п. 21., п. 22 розділу II ППБУ);

- приміщення різного призначення (виробничі, складські, адміністративні) не розділені між собою протипожежними перешкодами або огороджувальними конструкціями з нормативними межами вогнестійкості та межами поширення вогню по них з заповненням прорізів протипожежними дверима, вікнами тощо (порушення п.21., п.22 розділу II, п.2.3 розділу III ППБУ);

- не визначено розрахунковий час евакуації людей у разі пожежі з приміщень (поверхів) (порушення п.2.33 розділу III ППБУ);

- в місцях перетину повітроводами вентиляційної системи протипожежних перегородок та перекриття частково відсутні пристрої проти поширення вогню в порушення вимог ДБН В. 2.5-67 (порушення п.2.18 розділу IV ППБУ);

- повітроводи вентиляційної системи не виконані з нормованою межею вогнетривкості відповідно до вимог ДБН В. 2.5-67, ДБН В.2.5-56 (порушення п. 2.18 розділу IV ППБУ);

- підтримання експлуатаційної придатності (технічне обслуговування) СПЗ не здійснюється відповідно до вимог технічної документації підприємств-виготовлювачів та затверджених регламентів робіт з технічного обслуговування (порушення п.1.4 розділу V ППБУ);

- приміщення архіву, коридори без природного освітлення не обладнано спеціальною системою димовидалення відповідно до вимог ДБН В.2.5-56 (порушення п.2.23 розділу III ППБУ);

- допускається використання приміщень без зареєстрованої декларації відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства у сфері пожежної безпеки (порушення п.2, 5 ст. 57 КЦЗУ);

- клас вогнестійкості проходок електричних кабелів та інженерного обладнання будинку через огороджувальні конструкції з нормованою межею вогнестійкості або через протипожежні перешкоди менше, ніж нормована межа вогнестійкості цієї огороджувальної конструкції або протипожежної перешкоди (порушення п. 2.4 розділ III ППБУ).

V. Джерела права й акти їхнього застосування

Частина друга статті 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Стаття 3 Конституції України закріплює, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон №877-V (у редакції на час виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частиною п`ятою статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

За змістом частини сьомої статті 7 вказаного Закону на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Приписами частини другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України визначено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від вимог, визначених нормативно-правовими актами або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

VІ. Позиція Верховного Суду

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Згідно з ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року касаційне провадження у цій справі відкрите з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.

Отже, в межах даного касаційного провадження Верховному Суду необхідно перевірити обґрунтованість доводів касаційної скарги про застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права без урахування висновків Верховного Суду, а також про порушення судами норм процесуального права, що полягає у недослідженні зібраних у справі доказів та у розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

Надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права та дотримання норм процесуального права у межах, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить з такого.

Стисло описуючи зміст спірних правовідносин зазначимо, що спір у справі пов`язаний з тим, що за наслідками проведення перевірки ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» контролюючим органом виявлено 40 порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, що зафіксовано в Акті перевірки від 13 серпня 2021 року № 873.

Вказані обставини слугували передумовою для звернення ГУ ДСНС у м. Києві до адміністративного суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» за адресою: проспект Науки, 1 у Голосіївському районі м. Києва.

При цьому, після відкриття провадження в адміністративній справі № 640/5789/21 Голосіївським районним управлінням ГУ ДСНС у м. Києві на підставі звернення ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» проведено позапланову перевірку ступеню усунення порушень викладених у приписі № 344 від 19 серпня 2021 року, за результатами якої складено Акт від 25 жовтня 2021 року № 1074, у якому зафіксовано, що неусунутими залишаються 12 із 40 виявлених порушень.

Отже, на час розгляду справи Окружним адміністративним судом міста Києва було встановлено та підтверджено Актом перевірки від 25 жовтня 2021 року № 1074 неусунення відповідачем 12 порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, перелік яких наведений у розділі ІV цієї постанови.

На тлі зазначеного колегія суддів зауважує, що аналіз правових норм дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Щодо посилань скаржника на висновки Верховного Суду у вищеперелічених постановах колегія суддів зауважує, що висновки суду касаційної інстанції перебувають у нерозривному зв`язку з обсягом встановлених у кожній конкретній справі обставин окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

Справи цієї категорії спорів нерозривно пов`язані з обставинами кожної конкретної справи, які різняться кількістю та видами об`єктів, стосовно яких пред`явлені позови про застосування заходів реагування, а також за обсягами та видами порушень, встановленими контролюючими органами у кожній конкретній ситуації. Отже, у цьому аспекті варто зауважити, що вирішення питання про застосування заходів реагування обумовлюється конкретними обставинами/ситуацією (як-от суть, характер порушень, їх наслідки).

Однак варто вказати, що судова практика Верховного Суду у справах цієї категорії спорів є сталою і послідовною.

Так, у постанові від 23 червня 2022 року у справі № 560/670/21 Верховний Суд виснував, що захід реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг є виключним (крайнім) заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування позивачем, як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли, та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 810/4274/17, від 30 вересня 2020 року у справі № 580/34/19, від 01 грудня 2021 року у справі № 826/9226/16.

Такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

До таких висновків дійшов Верховний Суд, зокрема у постанові від 28 лютого 2019 року у справі № 810/2400/18.

Колегією суддів ураховується, що у постанові від 16 червня 2022 року у справі №640/10140/20 Верховний Суд, окрім іншого, зазначив, що під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі № 815/6365/17.

Поняття «загрози життю та здоров`ю» є оціночним, однак це не спростовує необхідність дослідження судом доказів, якими обґрунтовується їх наявність та зважаючи, що такі спори розглядаються за позовними заявами суб`єктів владних повноважень. Суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення має бути перевірена судами шляхом зібрання відповідних доказів, а застосування судом обраного заходу реагування обґрунтовуватися з дотриманням всіх принципів адміністративного судочинства.

При обранні заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень, позивачем як суб`єктом владних повноважень і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Такий захід реагування як повне зупинення експлуатації приміщень застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей, у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавцем покладено в основу та правову підставу його застосування.

Отож судова колегія переглядає оскаржувані судові акти в межах доводів і вимог касаційної скарги та з урахуванням усталеної судової практики Верховного Суду.

В першу чергу, колегія суддів уважає за необхідне надати оцінку аргументам скаржника про те, що ГУ ДСНС у м. Києві звернулося до адміністративного суду про застосування заходів реагування до закінчення строку, наданого суб`єкту господарювання для виконання припису про усунення порушень.

Верховний Суд у постановах від 05 березня 2020 року у справі № 808/1883/16, від 04 червня 2020 року у справі №826/13895/16, від 28 січня 2021 року у справі № 640/4090/20, від 11 лютого 2021 року у справі № 260/538/19, відповідаючи на вищевказані доводи зазначив, що ненастання встановленого строку для виконання припису не є підставою для незастосування відповідних заходів реагування з оглядну на існування загрози життю та здоров`ю людей.

Це узгоджується з положеннями частини сьомої статті 7 Закону № 877-V, які чітко передбачають право органу державного нагляду звернутися до адміністративного суду з відповідним позовом на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг.

Тобто, зазначена норма Закону не зобов`язує орган державного нагляду чекати настання терміну виконання припису для того, щоб звернутись до суду з відповідним позовом про застосування заходів реагування, а навпаки, дозволяє цьому органу обирати один із заходів реагування або поєднувати ті з них, застосування яких орган державного нагляду вважає за потрібне у конкретній ситуації.

За таких обставин колегія суддів не вбачає у діях контролюючого органу порушень порядку застосування розпорядчих документів органів державного нагляду (контролю), а тому висновок суду першої інстанції у частині надання оцінки цим доводам є обґрунтованим.

Стосовно висновків судів попередніх інстанцій по суті вирішення спору принагідно зауважити наступне.

В оскаржуваних рішеннях суди дійшли висновку, що саме акт ГУ ДСНС у м. Києві від 25 жовтня 2021 року № 1074, складений за результатами перевірки виконання відповідачем припису, є належним доказом наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» до суду першої інстанції у якості доказу було надано висновок експерта № 1-22/11 від 22 листопада 2021 року за результатами проведення комісійної пожежно-технічної експертизи у справі 640/25789/21, складений судовими експертами Товариства з обмеженою відповідальністю «Український центр судових експертиз» Сирих В.М., Яровим Є.А .

Згідно з висновками цієї експертизи, що на можливість виникнення пожежі у будівлі ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» за адресою: 03039, м. Київ, просп. Науки, 1 впливають відхилення від вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, наведені у позиціях 13, 17, 25-28 Акту № 873 від 13 серпня 2021 року. Відхилення, наведені у позиціях 1-12, 15-16, 18-24, 29-40 Акту № 873 від 13 серпня 2021 року, на можливість виникнення пожежі у будівлі ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» за вказаною адресою не впливають. Водночас на час експертного дослідження підприємством у повному обсязі усунуто відхилення, наведені у позиціях 13, 17, 25-28 Акту № 873 від 13 серпня 2021 року та в процесі усунення відповідачем перебувають відхилення, наведені у позиціях 3-5, 9-11, 18-21, 23-24 Акту № 873 від 13 серпня 2021 року, які не впливають на можливість виникнення пожежі.

Втім, окружний суд не прийняв цей висновок експерта у якості доказу з тих підстав, що з його змісту не вбачається, які саме документи надавались експертам, на підставі яких вихідних даних вони дійшли висновку, якою методикою користувалися чи взагалі вони виходили на об`єкт. При цьому суд вказав, що саме контролюючий орган, а не експерт, наділений дискреційними повноваженнями щодо встановлення наявності або відсутності порушень у сфері техногенної та пожежної безпеки, та лише цей орган здійснює прогнозування імовірності виникнення надзвичайних ситуацій, визначає показники ризику. Крім того, єдиним доказом усунення зафіксованих в акті перевірки порушень є результати повторної перевірки.

Між тим колегія суддів принагідно зауважує, що Верховний Суд у постанові від 31 жовтня 2019 року у справі №580/32/19 сформулював правовий висновок, відповідно до якого ухваленню судового рішення передує розгляд справи відповідно до КАС України, в ході якого суд, зокрема, оцінює, аналізує докази, вирішує питання про належність, допустимість, достатність того чи іншого доказу, на підставі чого і робить висновки, які в свою чергу стають основою судового рішення, його мотивувальної частини, зокрема.

Вирішуючи в судовому рішенні питання зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв тощо, суд, в першу чергу, з`ясовує чи є передбачені для цього законом підстави, а отже оцінює надані позивачем та відповідачем докази, встановлює на підставі них факти, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи. Таким чином, суд оцінює як акт позивача, що складений за результатами контрольного заходу і в якому зафіксовано відсутність або наявність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, так й інші докази, надані відповідачем, які, в свою чергу, підтверджують відсутність або усунення виявлених порушень - акти виконаних робіт на встановлення певного обладнання, на приведення споруд, обладнання до чинних вимог, правил, інструкцій тощо; первинні документи, що свідчать про купівлю необхідного обладнання; різного роду договори про надання певних послуг, наявність яких є обов`язковою, тощо.

Таким чином, у разі якщо правовідносини між суб`єктом господарювання та органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, стали спірними та перейшли в площину судового спору, то акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, що складений за результатами контрольного заходу, в тому числі повторного, є лише одним із доказів, оцінку якому дає виключно суд поряд з іншими доказами. В протилежному випадку (якщо би виключно акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки свідчив про виконання чи невиконання відповідачем вимог правил, інструкцій, ДБН тощо) функція суду була би нівельована, оскільки останній не здійснював би судочинство, а фактично затверджував би акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки своїм рішенням.

Отож висновок Окружного адміністративного суду міста Києва, який у подальшому був підтриманий судом апеляційної інстанції, про те, що належним доказом усунення порушення є тільки акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, є помилковим, оскільки такий доказ є одним із доказів, який може підтверджувати обставину усунення підприємством виявлених порушень.

До того ж, не відповідають дійсності твердження суду першої інстанції про те, що висновок експерта № 1-22/11 від 22 листопада 2021 року не містить інформації щодо документів, які надавались експертам, на підставі яких вихідних даних проводилось дослідження, якою методикою користувалися експерти та чи взагалі вони виходили на об`єкт, адже зазначений висновок містить такі відомості.

Відтак, неврахування судом першої інстанції у якості доказу висновку експерта № 1-22/11 від 22 листопада 2021 року з наведених вище підстав, не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права та не відповідає дійсним обставинам.

Це свідчить про те, що судом першої інстанції поверхнево досліджено документи, які містяться у матеріалах справи, та не здійснено їх належну оцінку.

Аргументи стосовно цих обставин були детально описані відповідачем в апеляційній скарзі, проте у постанові суду апеляційної інстанції відсутні будь-які посилання на висновок експерта № 1-22/11 від 22 листопада 2021 року, так само як оцінка висновку суду першої інстанції у цій частині та мотиви відхилення доводів відповідача.

Окрім того, у рішенні суду першої інстанції взагалі не наведено жодних мотивів щодо оцінки доказів, які надійшли до суду 18 жовтня 202 року від ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен», щодо вжиття заходів з усунення виявлених порушень.

Підсумовуючи наведене Верховний Суд констатує, що оскаржуване рішення суду першої інстанції від 29 грудня 2021 року ґрунтується виключно на результатах перевірки контролюючого органу та ухвалене без дослідження наданих відповідачем доказів.

Як свідчать матеріали справи, у подальшому, на стадії її апеляційного розгляду Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 21 липня 2022 року призначив додаткову пожежно-технічну експертизу, проведення якої доручив Товариству з обмеженою відповідальністю «Міжнародна експертно-правова група».

Однак, у зв`язку з надходженням до суду 18 серпня 2022 року листа Товариства з обмеженою відповідальністю «Міжнародна експертно-правова група» про неможливість проведення експертного дослідження, ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року призначено додаткову пожежно-технічну експертизу, проведення якої доручено експерту Круліковському К.Я.

02 червня 2023 року справа повернулася до суду без результатів експертизи, про що вказано у листі експерта Круліковського К.Я. від 29 травня 2023 року № 2905.

06 липня 2023 року до суду апеляційної інстанції від ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» надійшло клопотання про долучення доказів, до якого долучено висновок судового експерта ОСОБА_3 від 23 червня 2023 року № 1/06/23 за результатами проведення пожежно-технічного дослідження.

В оскаржуваній постанові від 12 вересня 2023 року зазначено, що судовим експертом ОСОБА_3 проведено дослідження з питань, які були поставлені в ухвалі Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року.

Разом із тим, апеляційним судом указаний експертний висновок визнано неналежним доказом, оскільки ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду ОСОБА_3 проведення цього експертного дослідження не доручалось і саме акт ГУ ДСНС у м. Києві від 25 жовтня 2021 року № 1074 є належним доказом наявності порушень відповідачем законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

На переконання Суду, вказані судом апеляційної інстанції підстави для відхилення висновку судового експерта ОСОБА_3 від 23 червня 2023 року № 1/06/23 є необґрунтованими.

Згідно з частиною третьою статті 101 КАС України висновок експерта може бути наданий на замовлення учасника справи або на підставі ухвали суду про призначення експертизи.

Відповідно до частини першої статті 108 КАС України висновок експерта для суду не має заздалегідь встановленої сили і оцінюється судом разом із іншими доказами за правилами, встановленими статтею 90 цього Кодексу. Відхилення судом висновку експерта повинно бути мотивованим у судовому рішенні.

У вимірі вищенаведеного колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції не наведено обґрунтованих мотивів відхилення висновку судового експерта ОСОБА_3. від 23 червня 2023 року № 1/06/23, як-от приміром, його невідповідність вимогам статті 101 КАС України або ж інші визначені законом підстави.

До того ж, судовий експерт ОСОБА_3 був допитаний колегією суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у судовому засіданні 06 вересня 2023 року, проте навіть короткий зміст його пояснень в оскаржуваній постанові суд апеляційної інстанції не відобразив. Більше того, в оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції не наведено навіть короткий зміст висновку експерта.

З огляду на це неможливо з`ясувати, які пояснення надавалися експертом у судовому засіданні, чому та з яких мотивів апеляційний суд не прийняв до уваги його аргументи та складений ним висновок.

Окрім того, з матеріалів справи вбачається, що 08 вересня 2023 року до суду від ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен» надійшло клопотання про приєднання доказів, про що також не зазначено в оскаржуваній постанові та не відображено суть та зміст наданих документів.

На тлі вказаного Верховний Суд резюмує, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції прийнята виключно на підставі Акту перевірку від 25 жовтня 2021 року № 1074, як єдиного належного доказу, за позицією суду, що підтверджує наявність порушень відповідачем законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Мотивів про відхилення чи прийняття до уваги будь-яких інших письмових доказів, зібраних у справі, в постанові суду апеляційної інстанції не наведено, що свідчить про те, що такі докази судом не досліджувались.

Колегія суддів наголошує, що для висновку про наявність порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, та, відповідно, про задоволення позову, необхідно проаналізувати кожне виявлене органом ДСНС порушення (групи порушень) та здійснити аналіз тієї частини порушень, які не усунуто підприємством, на предмет того чи створюють вони загрозу життю та/або здоров`ю людей та у яких саме приміщеннях. Задоволення позову, що ґрунтується лише на констатації факту того, що відповідачем не усунуто всі виявлені порушення, не є належним розглядом справи та, відповідно, не є достатньою правовою підставою для задоволення позову.

У розглядуваному випадку суду першої інстанції необхідно було, на підставі повного та всебічного дослідження доказів у справі з`ясувати, які саме порушення на час розгляду справи залишися неусунутими відповідачем, і здійснити аналіз того чи створюють вони загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення суду першої інстанції, допустив ті самі помилки, обмежившись констатацією того, що позивачем при перевірці відповідача були виявлені порушення, які створюють загрозу життю та здоров`ю, а тому є підстави для задоволення позову. Водночас аналіз цих порушень, оцінка доводів відповідача та дослідження наданих ним доказів, які підтверджують, що ним усунуто значну кількість виявлених порушень, не знайшли свого відображення і в рішенні суду апеляційної інстанції, про що слушно зауважує відповідач.

Відсутність мотивованої оцінки кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову, не зазначення мотивів відхилення кожного аргументу учасника свідчать, що висновки судів про визнання підтвердженими обставин існування підстав для застосування заходів реагування є передчасними та необґрунтованими, здійсненими на підставі неповно встановлених обставин, які мають значення для правильного вирішення спору.

Верховний Суд не заперечує правильності позиції судів попередніх інстанцій, що існування хоча б одного з порушень, що загрожує життю та здоров`ю людей, вже є самостійною і достатньою правовою підставою для застосування заходів реагування.

Однак, ні суд першої інстанції, ні апеляційний суд в оскаржуваних рішеннях не вказали, яке саме із порушень, що залишилися неусунутими відповідачем, є тим самим, що безумовно викликає необхідність застосування такого заходу реагування як повне зупинення експлуатації приміщень підприємства.

Як наслідок, неповнота у встановленні обставин справи не дозволяє перевірити співмірність обраного заходу реагування тим порушенням, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Ураховуючи встановлені судами обставини, зміст спірних правовідносин та їх правове регулювання, а також беручи до уваги наведену у цій постанові усталену судову практику Верховного Суду, колегія суддів уважає висновки судів передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин щодо того, які саме порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки були фактично усунуті відповідачем на час прийняття оскаржуваних судових актів, та чи створюють ці порушення реальну загрозу життю та здоров`ю людей, а також чи вимагають такі порушення вжиття заходів реагування саме у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень ПрАТ «Київська кондитерська фабрика «Рошен».

Водночас, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

Так, частинами другою - четвертою статті 257 КАС України визначено, що за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

При вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

За правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Згідно з частиною четвертою статті 12 КАС України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років"; 6) щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу.

Таким чином ця справа не підпадає під обмеження, визначені статтями 12, 257 КАС України, а тому могла бути розглянута судом за правилами спрощеного позовного провадження.

Окрім того, відповідач не звертався до суду із запереченнями проти розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження та не заявляв клопотання про перехід у загальне позовне провадження.

Суд наголошує що відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

З огляду на приписи зазначеної норми процесуального закону, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок.

Між тим, судові рішення у даній справі не відповідають критеріям законності та обґрунтованості, оскільки вони ухвалені на підставі обставин, які не підтверджені доказами та без повного і всебічного з`ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору.

У той же час суд касаційної інстанції у силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

За змістом статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Як обумовлено частиною четвертою статті 353 КАС України, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене у мотивувальній частині цієї постанови, надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін, дослідити надані сторонами докази (у тому числі, вчинити передбачені процесуальним законом дії з метою витребування доказів, необхідних для правильного вирішення спору), встановити наявність підстав застосування та співмірність обраного заходу реагування тим порушенням, які виявлені та неусунуті, та прийняти законне та обґрунтоване рішення.

Відповідно до Закону України від 13 грудня 2022 року № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», який набрав чинності з 15 грудня 2022 року, ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві. При цьому, у пункті 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що з дня набрання чинності цим Законом до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

З огляду на приписи Закону № 2825-IX, справа підлягає направленню на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

VІІ. Судові витрати

Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Київська кондитерська фабрика «Рошен» задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року у справі № 640/25789/21 скасувати.

Справу № 640/25789/21 направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк