Постанова

від 17.09.2024 по справі 580/539/24

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 580/539/24 Суддя першої інстанції: Алла РУДЕНКО

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2024 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Шведа Е.Ю.,

суддів - Голяшкіна О.В., Заїки М.М.,

при секретарі - Левкович А.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції апеляційну скаргу Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури на проголошене о 15 годині 00 хвилин рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 червня 2024 року, повний текст якого складено 21 червня 2024 року, у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, треті особи - Приватне підприємство «Надія», ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування наказу, -

ВСТАНОВИЛА:

У січні 2024 року Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - Позивач-1, ДІАМ), виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - Позивач-2, Виконком Черкаської міськради), Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - Позивач-3, Управління культури) до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - Відповідач, Департамент), треті особи - Приватне підприємство «Надія» (далі - Третя особа-1, ПП «Надія»), ОСОБА_1 (далі - Третя особа-2, ОСОБА_1 ), про визнання протиправним та скасування наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 12.10.2023 № 1010 «Про затвердження ПП «Надія» та громадянці ОСОБА_1 містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 19.06.2024 у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що у спірному випадку у прокурора виникли законні підстави для звернення до суду із вказаним позовом. Водночас, суд наголосив, що спірні містобудівні умови та обмеження видані відповідно до вимог чинного законодавства, оскільки історико-архітектурний опорний план був розроблений у складі Генерального плану міста Черкаси, чим спростовується твердження прокурора про його відсутність. Крім того, суд зауважив, що будівельні роботи на землях історико-культурного призначення можуть здійснюватися лише після отримання відповідного висновку органу охорони культурної спадщини, а посилання прокурора на використання земельних ділянок не за цільовим призначенням належними і допустимими доказами не підтверджується.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду, заступник керівника Черкаської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та постановити нове, яким позов задовольнити. В обґрунтування своїх доводів, зокрема, зазначає, що судом не було враховано, що однією з основних вимог містобудівного законодавства є охорона культурної спадщини, а розробка містобудівної документації на місцевому рівні без розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану є такою, що не відповідає вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Відтак, за твердженням Апелянта, видача містобудівних умов та обмежень за відсутності основного виду містобудівної документації на місцевому рівні має нелегітимний характер. Наголошує на помилковості висновків суду про те, що історико-архітектурний опорний план наявний у складі Генерального плану міста Черкаси із змінами, оскільки належними і допустимими доказами ці обставини не підтверджуються. Крім того, підкреслює, що судом залишено поза увагою неможливість здійснення нового будівництва на землях історико-культурного призначення.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2024 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції, які надійшли 02.08.2024.

У відзиві на апеляційну скаргу Департамент просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що під час розгляду Департаментом заяви третіх осіб про видачу містобудівних умов та обмежень не було встановлено підстав для відмови в їх видачі. Наголошує, що у містобудівних умовах та обмеженнях вказано, що земельні об`єкт будівництва потрапляє до меж охоронних зон археологічних досліджень, а відтак будівельні роботи можливо розпочинати тільки після отримання відповідного висновку органу охорони культурної спадщини, що свідчить про неможливість скасування вихідних даних. Підкреслює, що суд першої інстанції обґрунтовано наголосив на тому, що відповідним органом було погоджено проект будівництва. Зауважує також на правильності висновків суду про безпідставність посилання прокурора на нецільове використання земель історико-культурного призначення. Окремо зазначає, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси міститься у складі Генерального плану міста Черкаси. До того ж відсутність такого плану не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. Крім іншого, наголошує, що містобудівні умови та обмеження не є документом дозвільного характеру, який надає право на виконання будівельних робіт.

У відзиві на апеляційну скаргу ПП «Надія» просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що будь-яких передбачених законодавством підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень під час розгляду справи судом першої інстанції не встановлено, останні видані з урахування містобудівної документації на місцевому рівні, до складу якої входить історико-архітектурний опорний план. Крім того, звертає увагу, що Управлінням культури проект будівництва було погоджено.

Відзивів на апеляційну скаргу від інших учасників справи не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2024 справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 10.09.2024, яке у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю судді-доповідача відкладено на 17.09.2024.

У судовому засіданні представник Апелянта доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд її вимоги задовольнити повністю.

Представник Позивача-2 підтримав позицію Апелянта.

Представник Відповідача, а також представник Третьої особи-1 наполягали на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції.

Інші учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню з таких підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505 затверджений Генеральний план міста Черкаси, розроблений Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» (т. 4 а.с. 55).

У переліку та режиму використання пам`яток культури, історії та археології м. Черкаси, розробленого археологічною інспекцією при обласному управлінні культури та Інститутом «Діпромісто», погодженого Міністерством культури України та Черкаською обласною археологічною інспекцією при обласному управлінні культури облдержадміністрації, визначені території пам`яток археології та режим їх використання, зокрема, пам`ятки №2216 «Замкова Гора» та пам`ятки №3961 «Могильник та поселення Черняхівської культури» (т. 5 а.с. 64-73).

Згідно додатку 6 «Перелік пам`яток археології, взятих на державний облік» до Звіту про передпроектну науково-дослідну роботу «Корегування історико-архітектурного опорного плану, зон охорони пам`яток прибережної території м. Черкас та визначення історичного ареалу міста», розробленого Науково-дослідним інститутом історії архітектури та містобудування, до цього переліку включені городище «Замкова Гора» (державний реєстровий №2217), могильник та поселення черняхівської культури (державний реєстровий №3961) та культурний шар пізньо-середньовічного міста (державний реєстровий №3966) (т. 5 а.с. 74-118).

Матеріали справи свідчать, що 30.11.2011 директором ДП «Укрдержбудекспертиза» затверджено позитивний висновок №00-0238-11 державної експертизи щодо містобудівної документації «Генеральний план м. Черкаси», розробленого Українським науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» у 2009 році на замовлення виконавчого комітету Черкаської міської ради (т. 3 а.с. 88-89).

У вказаному висновку зазначено, що паралельно із розробленням генерального плану на замовлення міста було виконано ще дві роботи, які були використані при рішенні генерального плану:

- «Промисловий та комунально-складський комплекс міста Черкаси. Проектні роботи по упорядкуванню та раціональному використанню територій»;

- «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас ХІХ-початок ХХ ст.»

Як встановлено судом першої інстанції, у подальшому за замовленням Департаменту ТОВ «Інститут «Харківпроект» були розроблені зміни до Генерального плану.

За наслідками розгляду листа Черкаської міської ради від 04.01.2017 №72-01-4 щодо надання пропозицій та зауважень до генплану м. Черкаси Управління культури Черкаської обласної державної адміністрації листом від 20.02.2017 №01/09 повідомило, що розробниками проекту не враховані положення історико-архітектурного опорного плану м. Черкаси, розташування на території м. Черкаси заповідної території «Черкаські берегові схили», затвердженої рішенням облвиконкому від 29.03.1991 №64, розташування в межах території м. Черкаси 22-х пам`яток археології згідно списку, який додається (т. 4 а.с. 48).

У вказаному списку «Перелік пам`яток археології м. Черкаси, які занесені до державного реєстру», зазначені, зокрема, Городище «Замкова Гора» (державний реєстровий №2217), могильник та поселення черняхівської культури (державний реєстровий №3961) та культурний шар пізньо-середньовічного міста Х1V-ХVІІІ ст. (державний реєстровий №3966) (т. 4 а.с. 48-49).

Листом від 16.03.2017 №3118-01-25 Департамент направив на адресу Управління культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації відповідь розробника проекту ТОВ «Інститут Харківпроект» та запропонував для врахування пропозицій в новому генеральному плані міста Черкаси надати креслення з межами територій пам`яток археології разом із площею, які поширюються на місто Черкаси, занесених до державного реєстру згідно зазначеного переліку (т. 4 а.с. 50).

У подальшому Департамент листом від 27.06.2018 №3167-01-14 повідомив Департамент культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації про те, що на замовлення Департаменту проектною організацією ТОВ «Інститут Харківпроект» розроблений проект містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», у зв`язку з цим просив узгодити проект в частині, що стосується історико-культурної спадщини. У цьому ж листі повідомлено про намір Департаменту замовити внесення змін до історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси у складі нового проекту плану зонування територій (т. 4 а.с. 52, зворотній бік).

Листом від 31.08.2018 №02-01-03-37/1084/02/01-03-37 Департамент культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації направив Управлінню планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради зауваження до проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», в якому повідомив, що при розгляді проекту містобудівної документації встановлено відсутність в його складі історико-архітектурного опорного плану, наявність якого передбачена ДБН Б.2.2-3:2012 «Склад та зміст історико-опорного плану населеного пункту». Водночас у листі зазначено, що при врахуванні вказаних зауважень проект містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» може бути прийнятим до розгляду державним органом культурної спадщини (т. 5 а.с. 21).

Матеріали справи свідчать, що рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 затверджена містобудівна документація «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», розроблена ТОВ «Інститут «Харківпроект», яким внесено зміни до Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням від 29.12.2011 №3-505 «Про затвердження Генерального плану міста Черкаси» згідно із вказаною містобудівною документацією; Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на основі внесених змін до генерального плану міста Черкаси приписано забезпечити замовлення науково-проектної роботи «Коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси» (т. 4 а.с. 54)

Судом першої інстанції встановлено, що згідно скріншоту з геопорталу містобудівного кадастру міста Черкаси у складі Генерального плану міста Черкаси міститься «Схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом», складена Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» за матеріалами інститутів «Центр пам`яткознавства» та НДІПАМ, якою передбачені зони поселень Черняхівської культури, городища «Замкова Гора», археологічних городищ, пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», рятівних археологічних досліджень, об`єднана зона охорони пам`яток археології, історико-археологічної зони «Стародавні Черкаси», заповідної території «Черкаські берегові схили» тощо (т. 3 а.с. 206).

Із змісту скріншотів з геопорталу містобудівного кадастру міста Черкаси у складі Генерального плану міста Черкаси вбачається, що земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 знаходяться в зоні щойно виявлених пам`яток архітектури, зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова Гора», зоні пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», об`єднаній зоні охорони пам`яток археології, зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», зоні рятівних археологічних досліджень (т. 4 а.с. 3-4).

В облікової картці на об`єкт «Культурний шар пізньосередньовічного міста» від 09.10.2023 (додаток №1 до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини (пункт 3 розділу 111) зазначена орієнтовна територія об`єкта: площа пам`ятки - 385 га. Межі культурного шару пізньо-середньовічного міста визначені координатами та зазначені описи меж території пам`ятки (т. 2 а.с. 70-73).

В облікової картці на об`єкт «Замкова Гора» (додаток №1 до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини (пункт 3 розділу 111) зазначена орієнтовна територія об`єкта: площа пам`ятки - 25-30 га. Межі об`єкта визначені зазначеними координатами та зазначені описи меж пам`ятки (т. 2 а.с. 101-102).

Судом першої інстанції також встановлено, що згідно фрагменту Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505, на земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 містобудівні умови та обмеження не встановлені (т. 2 а.с. 27).

У свою чергу, із змісту фрагменту внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318, вбачається, що земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 знаходяться в зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова гора», зоні пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», зоні рятівних археологічних досліджень, об`єднаній зоні охорони пам`яток археології, історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», охоронній зоні від щойно виявленої пам`ятки архітектури (т. 2 а.с. 29).

Поряд з іншим, матеріали справи свідчать, що відповідно до нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу земельної ділянки від 30.06.2017, зареєстрованого в реєстрі за №2355, укладеного із ОСОБА_2 , ПП «Надія» є власником земельної ділянки площею 0,0663 га з кадастровим номером 7110136700:03:027:0023 за адресою: АДРЕСА_1 . Згідно інформації Державного земельного кадастру цільове призначення земельної ділянки кадастровий номер 7110136700:03:027:0023 - для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд; категорія земель - землі житлової та громадської забудови, вид використання - для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (т. 1 а.с. 38-39, 42-44).

Згідно інформаційної довідки від 11.01.2024 №361553426 Державного реєстру речових прав на нерухоме майно станом на 04.04.2005 на території домоволодіння АДРЕСА_1 , знаходились: житловий будинок з прибудовою літ. А-1 житловою площею 6,9 кв.м; сарай літ. Б; вбиральня літ. Г; огорожа №1-3 та водоколонка №1, відсоток залишку житлового будинку становить 25% (т. 1 а.с. 53-54).

Крім того, відповідно до нотаріально-посвідченого договору купівлі-продажу земельної ділянки з розташованим на ній житловим будинком від 14.07.2023, зареєстрованого в реєстрі за №3833, у приватній власності ОСОБА_1 з 14.07.2023 перебуває земельна ділянка площею 0,0567 га з кадастровим номером 7110136700:03:027:0070 по АДРЕСА_2 . Згідно відомостей Державного земельного кадастру земельна ділянка за категорією земель відноситься до земель житлової та громадської забудови; вид використання - для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); на земельну ділянку наявні містобудівні обмеження, визначені рішенням міської ради від 23.05.2023 №41-106. Вид обмеження - охоронна зона пам`ятки культурної спадщини, зона охорони археологічного культурного шару (т. 1 а.с. 56-59; 69-79).

Матеріали справи свідчать, що 19.09.2023 ПП «Надія» та ОСОБА_1 звернулися до Департаменту із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція житлового будинку по АДРЕСА_1» на земельній ділянці загальною площею 0,123 га, кадастровий номер 7110136700:03:027:0023 та кадастровий номер 7110136700:03:027:0070 (т. 1 а.с. 32).

Із змісту витягу з містобудівної документації міста Черкаси на визначення обмежень у використанні території для містобудівних потреб (т. 1 а.с. 36) вбачається, що на земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 встановлені містобудівні обмеження: зона регулювання забудови; зона городища «Замкова гора», зона пам`ятки археології «Сенредньовічні Черкаси»; зона рятівних археологічних досліджень; об`єднана зона охорони пам`яток археології; історико-археологічна зона «Стародавні Черкаси»; зона заповідної території «Черкаські берегові схили»; охоронна зона від щойно виявленої пам`ятки архітектури.

Наказом Департаменту від 12.10.2023 №1010 затверджені ПП «Надія» та ОСОБА_1 містобудівні умови і обмеження для проєктування об`єкта будівництва - реконструкція житлового будинку по АДРЕСА_1 (далі - Містобудівні умови та обмеження) (т. 1 а.с. 33, 34-35).

Згідно пункту 3 Містобудівних умов і обмежень останні надані згідно з містобудівною документацією - внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), затвердженої рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318, - територія садибної забудови; вулично-дорожня мережа. Цільове призначення земельних ділянок (кадастрові номери 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070) - 02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Категорія земель - землі житлової та громадської забудови. Вид використання - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

У пункті 8 Містобудівних умов і обмежень вказано, що об`єкт будівництва потрапляє в межі охоронних зон археологічних досліджень, а саме: зону городища «Замкова гора»; зону пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси»; зону рятівних археологічних досліджень; об`єднану зону охорони пам`яток археології; історико-археологічну зону «Стародавні Черкаси»; зону заповідної території «Черкаські берегові схили», охоронну зону від щойно виявленої пам`ятки архітектури. У зв`язку з чим зазначено, що робочою проєктною документацією передбачити проведення необхідних заходів, робіт та погоджень відповідно до чинного законодавства, а будівельні роботи розпочинати тільки після отримання відповідного висновку органу охорони культурної спадщини.

На підставі встановлених вище обставин, а також за наслідками системного аналізу приписів ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. ст. 17, 26, 29, 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. ст. 1, 2, 3, 6, 24, 32, 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини», ст. ст. 53, 54, 54-1, 96, 150 Земельного кодексу України, а також ряду інших підзаконних актів, суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на підтвердження матеріалами справи наявності історико-архітектурного опорного плану у складі Генерального плану міста Черкаси, відсутності заборони з видачі містобудівних умовах та обмежень за відсутності такого опорного плану, а також відповідності цільового призначення земельних ділянок намірам використання. Водночас суд підкреслив про наявність у прокурора права на звернення до суду із вказаним позовом.

З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може повністю погодитися з огляду на таке.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Із змісту приписів ст. 46 КАС України вбачається, що в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно ч. ч. 3-5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно яких інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

За змістом правової позиції, викладеної Верховним Судом постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. У цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що, як правильно зазначив суд першої інстанції, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Водночас, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Матеріали справи свідчать, що, обґрунтовуючи своє право на звернення до суду із вказаним позовом, Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури зазначив, що органами, уповноваженими здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є ДІАМ, Виконком Черкаської міськради та Управління культури. Водночас, за наслідками розгляду запитів Черкаської окружної прокуратури щодо допущених Департаментом порушень при прийнятті наказу від 12.10.2023 №1010 Управління культури повідомило про відсутність коштів для сплати судового збору, ДІАМ зазначило про припинення проведення заходів державного нагляду (контролю) у період воєнного стану, а Виконком Черкаської міськради вказав на відсутність підстав для представництва інтересів держави в суді. Відтак, зважаючи на те, що уповноважені органи не забезпечили подання до суду відповідного позову, щодо якого встановлено тримісячний строк звернення до суду, Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури, на його переконання, набув права на звернення до суду із вказаним позовом з метою захисту інтересів держави.

Перевіряючи наявність правових підстав у Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури на звернення до суду із вказаним позовом, із наявністю яких погодився суд першої інстанції, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 54-1 Земельного кодексу України з метою охорони культурної спадщини на використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, буферної зони, історичного ареалу населеного місця, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини встановлюються обмеження відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Згідно статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

Отже інтереси держави полягають у забезпеченні охорони об`єктів культурної спадщини та дотриманні обмежень щодо використання земельних ділянок у межах територій пам`яток культурної спадщини та охоронних зон, а подання прокуратурою позову обумовлене необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави які полягають у дотриманні режиму охорони об`єктів культурної спадщини.

Матеріали справи свідчать, що оскаржувані Містобудівні умови та обмеження видані на земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070, які знаходяться в межах пам`яток городище «Замкова Гора» (реєстровий номер №2217), поселення та могильник черняхівської культури (реєстровий номер №3961), культурний шар пізньосередньовічного міста (реєстровий номер №3966), отже спір, що розглядається, стосується захисту державних інтересів у сфері охорони культурної спадщини та цільового використання земель історико-культурного призначення шляхом дотримання вимог містобудівної документації на місцевому рівні під час забудови території.

Відповідно до частині 1-4 статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.

За приписами Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340, Державна інспекція архітектури та містобудування України здійснює в межах повноважень, визначених законом, державний архітектурно-будівельний нагляд за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності.

Отже, повноваженнями щодо здійснення нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил уповноваженими органами містобудування та архітектури наділена ДІАМ, яка реалізовує таку компетенцією через головних інспекторів будівельного нагляду, який, у випадку встановлення порушень, вправі звертатися до суду із позовом про скасування рішення об`єкта нагляду.

Водночас, як свідчать матеріали справи, за наслідками розгляду запиту Черкаської окружної прокуратури від 30.11.2023 №54-166-6520ВИХ-23 (т. 1 а.с. 113-117) ДІАМ повідомила останню листом від 26.12.2023 №21191-23 (т. 1 а.с. 118-121) про неможливість здійснення державного нагляду на час воєнного стану згідно постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303.

Крім того, відповідно до статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Згідно ч. 1 ст. 6 указаного Закону до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема, здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини (п. 1); забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження (п. 6); видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них (п. 14).

При цьому приписи ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначають, що до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території.

За правилами пп. 10 п. «б» ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відноситься забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Отже, як правильно зазначено судом першої інстанції, Управління культури та Виконком Черкаської міськради у спірному випадку також є органами, на яких покладені повноваження щодо захисту та збереження пам`яток історії та культури, тому нарівні із ДІАМ є позивачами у цій справі.

Так, як свідчать матеріали справи, за наслідками розгляду запиту Черкаської окружної прокуратури від 30.11.2023 №54-6518ВИХ-23 (т. 1 а.с. 87-91) Управління культури листом від 22.12.2023 №02-01-02.03-08/1324/02/01-02.03-08/30525 (т. 1 а.с. 92-93) повідомило про неможливість захисту інтересів держави в суді шляхом пред`явлення позову до суду через відсутність бюджетних асигнувань для сплати судового збору.

У свою чергу, Виконком Черкаської міськради у відповідь на запит Черкаської окружної прокуратури від 30.11.2023 №54-6517ВИХ-23 (т. 1 а.с. 80-84) листом від 28.12.2023 №21398-23 (т. 1 а.с. 85-86) повідомив, що у листі прокуратури відсутні будь-які підстави чи обґрунтування щодо представництва прокуратурою інтересів держави або громадянина в суді.

За таких обставин, у зв`язку з невиконанням повноважень ДІАМ, Управлінням культури Виконкомом Черкаської міськради щодо захисту пам`яток археології та закінченням передбаченого ст. 122 КАС України тримісячного строку звернення до суду суб`єкта владних повноважень у прокурора виникли підстави для звернення до суду із вказаним позовом в інтересах держави, на чому правильно наголосив Черкаський окружний адміністративний суд.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції по суті спору, судова колегія, з урахуванням доводів апеляційної скарги та відзивів на неї, вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до ч. ч. 1-4 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на момент видачі містобудівних умови та обмежень, основними складовими вихідних даних є, зокрема, містобудівні умови та обмеження.

Фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Інформацію про речове право на земельну ділянку, право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, відомості з Державного земельного кадастру уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги».

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Отже, законодавцем передбачено як вичерпний перелік документів, які подає замовник для отримання містобудівних умов та обмежень, так і вичерпний перелік підстав для відмови в їх видачі, до якого віднесено, зокрема, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

За правилами ч. ч. 6, 8 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 3) за рішенням суду.

У разі скасування за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

Отже, містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані за рішенням суду.

Як свідчать матеріали справи, наголошуючи на протиправності оскаржуваного у цій справі наказу Департаменту від 12.10.2023 №1010 «Про затвердження ПП «Надія» та громадянці ОСОБА_1 містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1» Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури посилається на те, що, по-перше, земельні ділянки відносяться до категорії земель історико-культурного призначення в силу закону, а відтак не можуть належати до земель житлової і громадської забудови, по-друге, за відсутності затвердженого історико-культурного опорного плану міста Черкаси будівництво на таких землях є неможливим, по-третє, на цих земельних ділянках неможливо здійснювати нове будівництво.

Перевіряючи відповідні аргументи Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури, з якими не погодився суд першої інстанції, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до п. п. 2, 7 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Згідно абз. 1 ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Приписи ч. 1 ст. 17 указаного Закону визначають, що генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

При цьому в силу норм ч. ч. 4, 5 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку; об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Згідно ст. 2 указаного Закону до об`єктів культурної спадщини відносяться археологічні об`єкти - рештки життєдіяльності людини (нерухомі об`єкти культурної спадщини: городища, кургани, залишки стародавніх поселень, стоянок, укріплень, військових таборів, виробництв, іригаційних споруд, шляхів, могильники, культові місця та споруди, їх залишки чи руїни, мегаліти, печери, наскельні зображення, ділянки історичного культурного шару, поля давніх битв, а також пов`язані з ними рухомі предмети), що містяться під земною поверхнею та під водою і є невідтворним джерелом інформації про зародження і розвиток цивілізації.

Частинами 2, 3 статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що використання пам`ятки має здійснюватися відповідно до визначених або встановлених режимів використання, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.

Режими використання пам`ятки визначаються науково-проектною (науково-дослідною) документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення режимів використання пам`ятки приймається: центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо пам`яток національного значення; органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення.

Порядок визначення режимів використання пам`яток та затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації встановлюється Кабінетом Міністрів України.

До визначення у встановленому порядку режиму використання пам`ятки відповідно до частини другої цієї статті режим використання пам`ятки встановлюється відповідно до режимів використання, рекомендованих в обліковій документації або в охоронному договорі.

У разі невизначення режиму використання пам`ятки в обліковій документації, охоронному договорі на пам`ятці допускаються лише консервація, реставрація, музеєфікація, ремонт, пристосування.

Відомості про режими використання пам`ятки (у тому числі режими, встановлені відповідно до абзаців першого і другого цієї частини) вносяться до Державного земельного кадастру, містобудівного кадастру як обмеження у використанні земель.

Приписи ч. 1 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначають, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об`єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони.

Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зони охорони приймається: центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо зон охорони пам`яток національного значення, історико-культурних заповідників державного значення, історико-культурних заповідних територій; органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення; історико-культурних заповідників місцевого значення.

Режим використання зон охорони встановлює обмеження діяльності у використанні відповідної території (земель).

Порядок визначення меж і режимів використання зон охорони, затвердження науково-проектної документації та внесення змін до неї встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Зміна визначених меж і режимів використання зон охорони здійснюється відповідно до цієї статті.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Черкаси.

Абзацами 1-3 пункту 2 указаної постанови Уряду України Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями приписано забезпечити протягом 2001- 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 (далі - Порядок №318).

Нормами Порядку №318 передбачено, що історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови.

Режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об`єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам`яток).

Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

У межах населеного місця може бути визначено один або кілька історичних ареалів.

Частина територій історичних ареалів, а саме території пам`яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Отже до складу земель історико-культурного призначення належать лише території пам`яток та їх охоронних зон.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 92 внесено зміни до Порядку № 318, якою пункти 8 і 9 було викладено в такій редакції:

Проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану (п. 8).

У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону (п. 9).

Також було установлено, що ці вимоги застосовуються до 1 січня 2019 року.

Отже, починаючи з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об?ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, де визначені історичні ареали, є неможливим.

Колегією суддів враховується, що на момент затвердження Генерального плану міста Черкаси рішенням від 29.12.2011 №3-505 вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України від 25.09.1997 № 164.

За змістом визначення, наведеного у пункті 1.1 вищевказаних ДБН, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини.

Із змісту положень пункту 1.3 ДБН Б.1-3-97 вбачається, що матеріали генерального плану використовуються як вихідні дані, у тому числі, при розробленні схем і програм охорони пам`яток історії і культури.

Генеральний план повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини (абзаци перший, восьмий пункту 1.4 ДБН Б.1-3-97).

Відповідно до пп. 3.5.1 ДБН Б.1-3-97 у аналітичній частині генерального плану містяться дані, зокрема, про економіко-географічні та соціально-демографічні передумови розвитку, функціонально-планувальні зв`язки з іншими населеними пунктами, адміністративний статус населеного пункту, його історико-культурна спадщина.

У залежності від особливостей населених пунктів (природних, історико-культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани; схеми магістралей міського та зовнішнього транспорту, інженерного обладнання, заходів з інженерної підготовки територій; схема планувальної структури та економіко-містобудівного районування населеного пункту тощо (примітка 1 до таблиці 1 пункту 3.8 ДБН Б.1-3-97).

Схема планувальних обмежень виконується на топографічній основі. На кресленні відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема, охоронні зони природних заповідників, пам`яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються (підпункт «К» пункту 3.10 ДБН Б.1-3-97).

Підпунктом «й» пункту 3.12 вказаних ДБН також визначено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території.

Як встановлено пунктом 5.6 ДБН Б.1-3-97 в залежності від умов фінансування генеральний план може виконуватися в один або декілька етапів, на яких здійснюється: - розроблення плану існуючого населеного пункту (опорний план), історико-архітектурного та історико-містобудівного опорних планів, схеми планувальних обмежень, пояснювальної записки (характеристика сучасного стану), концепції генерального плану (при розробленні цього розділу у складі генерального плану).

Матеріали справи свідчать, що Генеральний план міста Черкаси затверджений рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505.

У Переліку та режиму використання пам`яток культури, історії та археології м. Черкаси, розробленого археологічною інспекцією при обласному управлінні культури та Інститутом «Діпромісто», погодженого Міністерством культури України та Черкаською обласною археологічною інспекцією при обласному управлінні культури облдержадміністрації, визначені території пам`яток археології та режим їх використання, зокрема, пам`ятки №2216 «Замкова Гора» та пам`ятки №3961 «Могильник та поселення Черняхівської культури» (т. 5 а.с. 64-73).

Згідно додатку 6 «Перелік пам`яток археології, взятих на державний облік» до Звіту про передпроектну науково-дослідну роботу «Корегування історико-архітектурного опорного плану, зон охорони пам`яток прибережної території м. Черкас та визначення історичного ареалу міста», розробленого Науково-дослідним інститутом історії архітектури та містобудування, до цього переліку включені городище «Замкова Гора» (державний реєстровий №2217), могильник та поселення черняхівської культури (державний реєстровий №3961) та культурний шар пізньо-середньовічного міста (державний реєстровий №3966) (т. 5 а.с. 74-118).

Матеріали справи свідчать, що 30.11.2011 директором ДП «Укрдержбудекспертиза» затверджено позитивний висновок №00-0238-11 державної експертизи щодо містобудівної документації «Генеральний план м. Черкаси», розробленого Українським науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» у 2009 році на замовлення виконавчого комітету Черкаської міської ради (т. 3 а.с. 88-89).

У вказаному висновку зазначено, що паралельно із розробленням генерального плану на замовлення міста було виконано ще дві роботи, які були використані при рішенні генерального плану:

- «Промисловий та комунально-складський комплекс міста Черкаси. Проектні роботи по упорядкуванню та раціональному використанню територій»;

- «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас ХІХ-початок ХХ ст.».

У подальшому рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 затверджена містобудівна документація «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», розроблена ТОВ «Інститут «Харківпроект», яким внесено зміни до Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням від 29.12.2011 №3-505 «Про затвердження Генерального плану міста Черкаси» згідно із вказаною містобудівною документацією; Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на основі внесених змін до генерального плану міста Черкаси приписано забезпечити замовлення науково-проектної роботи «Коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси» (т. 4 а.с. 54).

Згідно скріншоту з геопорталу містобудівного кадастру міста Черкаси у складі Генерального плану міста Черкаси міститься «Схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом», складена Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» за матеріалами інститутів «Центр пам`яткознавства» та НДІПАМ, якою передбачені зони поселень Черняхівської культури, городища «Замкова Гора», археологічних городищ, пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», рятівних археологічних досліджень, об`єднана зона охорони пам`яток археології, історико-археологічної зони «Стародавні Черкаси», заповідної території «Черкаські берегові схили» тощо.

Крім того, із змісту скріншотів з геопорталу містобудівного кадастру міста Черкаси у складі Генерального плану міста Черкаси вбачається, що земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 знаходяться в зоні щойно виявлених пам`яток архітектури, зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова Гора», зоні пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», об`єднаній зоні охорони пам`яток археології, зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», зоні рятівних археологічних досліджень. При цьому на вказаних скріншотах зазначено, що відповідні відомості взяті з історико-архітектурного опорного плану.

Крім іншого, при внесенні змін до Генерального плану міста Черкаси згідно рішення Черкаської міської ради від 13.03.2021 №5-318 до його складу була включена «Схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом», складена Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» за матеріалами інститутів «Центр пам`яткознавства» (2010 рік) та НДІПАМ (2018 рік).

Водночас, попри неодноразові відсилання у графічних матеріалах на історико-архітектурний опорний план міста Черкаси, матеріали справи не містять доказів його затвердження Черкаською міською радою в установленому законом порядку, у тому числі у складі Генерального плану міста Черкаси. На відсутності у складі проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» Департамент культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації звертав увагу й у листі від 31.08.2018 №02-01-03-37/1084/02/01-03-37, адресованому Управлінню планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.

Про відсутність затвердженого в установленому законодавством порядку історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси звертало увагу й Міністерство культури та інформаційної політики України (далі - МКІП) у листах, адресованих як Черкаській обласній прокуратурі, так й Черкаській міській раді (т. 5 а.с. 185-189). При цьому в суду апеляційної інстанції відсутні підстави неврахування указаних листів МКІП в якості доказів, оскільки останні подані особою (Черкаською обласною прокуратурою), яка не брала участі у справі в суді першої інстанції.

За таких обставин колегія суддів погоджується з доводами Апелянта про відсутність належних і допустимих доказів затвердження Черкаською міською радою історико-архітектурного опорного плану міста як складової містобудівної документації на місцевому рівні, що, як вже було підкреслено вище, є перешкодою для будь-якого нового будівництва, реконструкції та капітальному ремонті (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об?ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, де визначені історичні ареали.

З приводу аргументів Апелянта про неможливість здійснювати нове будівництво в охоронних зонах пам`яток археології, з якими не погодився суд першої інстанції, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до ч. 5 ст. 14-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» земляні роботи на території пам`ятки проводяться виключно за умови проведення попередніх археологічних розвідок.

Приписи ч. ч. 1, 2 ст. 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначають, що будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об`єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об`єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт.

Роботи на щойно виявлених об`єктах культурної спадщини здійснюються за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Згідно ч. 7 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Тобто, як правильно зазначив суд першої інстанції, вимогою для забудови земельної ділянки розташованої в межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць є наявність письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Отже, Закон України «Про охорону культурної спадщини» на час видачі Містобудівних умов та обмежень не передбачав заборони на будівництво нових об`єктів на землях історико-культурного призначення на території пам`яток археології. Водночас, передумовою такого будівництва є дослідження таких об`єктів із подальшим отриманням письмового дозволу на проведення земляних робіт уповноваженим органом охорони культурної спадщини.

Як було встановлено раніше, у п. 8 Містобудівної умов та обмежень передбачено, що робочою проєктною документацією необхідно передбачити проведення необхідних заходів, робіт та погоджень відповідно до чинного законодавства. Також у цьому пункті міститься припис про те, що будівельні роботи можливо розпочинати тільки після отримання відповідного висновку органу охорони культурної спадщини.

При цьому матеріали справи свідчать, що Управління культури листом від 22.03.2024 №02/01-05.01-06/325/02-01-05.01-06/7982 за наслідками розгляду заяви ПП «Надія» від 27.02.2024 №AW01:2021-9930-8311-1132 та проєкту «Реконструкція житлового будинку по АДРЕСА_1» повідомило, що не заперечує щодо погодження проєкту за умови врахування замовником під час будівництва положень історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, який водночас станом на дату складання висновку не затверджений (т. 3 а.с. 180).

Викладене, на переконання колегії суддів, свідчить, що орган охорони культурної спадщини погодив замовнику здійснення будівельних робіт на спірних земельних ділянках. Водночас, умовою їх проведення Управління культури визначило необхідність врахування замовником під час будівництва положень історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, не затвердження якого на дату складання висновку (22.03.2024) фактично унеможливлювало проведення на земельних ділянках будь-яких будівельних робіт, на чому вже було наголошено вище.

Щодо аргументів апеляційної скарги про нецільове використання земель історико-культурного призначення колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до п. «д» ч. 1 ст. 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії, зокрема, землі історико-культурного призначення.

Згідно ст. 53 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Частиною 2 статті 54 Земельного кодексу України передбачено, що навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, об`єктів культурної всесвітньої спадщини, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, які надані та використовуються для потреб охорони культурної спадщини, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Приписи ст. 54-1 Земельного кодексу України визначають, що з метою охорони культурної спадщини на використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, буферної зони, історичного ареалу населеного місця, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини встановлюються обмеження відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» (частина 1).

Обмеження у використанні земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, історичного ареалу населеного місця, буферної зони, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини поширюються на усі розташовані в межах цих територій та об`єктів землі незалежно від їх цільового призначення. Межі території, на яку поширюються такі обмеження, визначаються відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» і зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації, науково-проектній документації у сфері охорони культурної спадщини. Відомості про зазначені обмеження у використанні земель вносяться до Державного земельного кадастру (частина 2).

Режим використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, історичного ареалу населеного місця, буферної зони, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини визначається науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини, а до затвердження такої документації - Законом України «Про охорону культурної спадщини» (частина 3).

Статтею 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

Встановлення зон охорони пам`яток та затвердження меж історичних ареалів населених місць не може бути підставою для примусового вилучення з володіння (користування) земельних ділянок у юридичних та фізичних осіб за умов дотримання землевласниками та землекористувачами правил використання земель історико-культурного призначення.

Зміна цільового призначення земельної ділянки, зміна функціонального призначення території, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, не є підставою для припинення обмежень у використанні земель, встановлених у зв`язку з наявністю таких об`єктів.

Отже, умовою належності земельної ділянки до цієї категорії земель є розташування на ній об`єктів, визначених статями 53, 54 Земельного кодексу України, статтею 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Верховний Суд у постанові від 18.01.2024 у справі № 380/8447/21 прийшов до висновку, що, зважаючи на імперативність положень частини першої статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури; неприйняття міською радою рішення про зміну цільового призначення цієї земельної ділянки та приведення його у відповідність до дійсного призначення, не впливає на правовий режим цієї земельної ділянки як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, оскільки за законом такий правовий режим пов`язаний з фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури, а не рішенням органу місцевого самоврядування.

Отже, землі, які за Законом України «Про охорону культурної спадщини» відносяться до земель історико-культурного призначення, належать до таких земель незалежно від того, яке цільове призначення цих земель було визначено рішеннями органів місцевого самоврядування, містобудівною документацією.

Судова колегія зауважує, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема історичні ареали населених місць.

Такий висновок неодноразово викладений Верховним Судом у постанові від 31.01.2023 у справі №640/8728/21 та у постанові від 27.06.2023 у справі №640/27822/20.

Як було встановлено раніше, із змісту скріншотів з геопорталу містобудівного кадастру міста Черкаси у складі Генерального плану міста Черкаси вбачається, що земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 знаходяться в зоні щойно виявлених пам`яток архітектури, зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова Гора», зоні пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», об`єднаній зоні охорони пам`яток археології, зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», зоні рятівних археологічних досліджень (т. 4 а.с. 3-4).

В облікової картці на об`єкт «Культурний шар пізньосередньовічного міста» від 09.10.2023 (додаток №1 до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини (пункт 3 розділу 111) зазначена орієнтовна територія об`єкта: площа пам`ятки - 385 га. Межі культурного шару пізньо-середньовічного міста визначені координатами та зазначені описи меж території пам`ятки (т. 2 а.с. 70-73).

В облікової картці на об`єкт «Замкова Гора» (додаток №1 до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини (пункт 3 розділу 111) зазначена орієнтовна територія об`єкта: площа пам`ятки - 25-30 га. Межі об`єкта визначені зазначеними координатами та зазначені описи меж пам`ятки (т. 2 а.с. 101-102).

У свою чергу, із змісту фрагменту внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318, вбачається, що земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 знаходяться в зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова гора», зоні пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», зоні рятівних археологічних досліджень, об`єднаній зоні охорони пам`яток археології, історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», охоронній зоні від щойно виявленої пам`ятки архітектури (т. 2 а.с. 29).

Отже, вказані земельні ділянки знаходяться у межах охоронюваної археологічної території.

Відповідно до п. «г» ч. 1 ст. 150 Земельного кодексу України землі історико-культурного призначення відносяться до особливо цінних земель.

Згідно ч. 3 ст. 54 Земельного кодексу України порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

У спірних правовідносинах, окрім самого Земельного кодексу України, це Закон України «Про охорону культурної спадщини», Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» та прийнятті на їх виконання нормативно - правові акти.

Таким чином, оскільки земельні ділянки, стосовно яких видано Містобудівні умови та обмеження, знаходяться в зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова гора», зоні пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», зоні рятівних археологічних досліджень, об`єднаній зоні охорони пам`яток археології, історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», охоронній зоні від щойно виявленої пам`ятки архітектури, то й порядок їх використання повинен визначатись з урахуванням особливостей охорони об`єктів культурної спадщини, які у цих відносинах є спеціальними, та іншими нормами законодавства у сфері охорони культурної спадщини та у сфері земельних відносин, в частині, в якій вони не суперечать нормам спеціального закону.

Так, відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19.09.2013 №581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).

Згідно ст. 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).

Аналогічні зобов`язання передбачені статтею 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифіковано Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI від 04.10.1988), відповідно до якої кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.

Статті 7, 8, 10 Міжнародної хартії про охорону історичних міст (Вашингтонська хартія) 1987 року, яка є доповненням Венеціанської хартії, визначають, що збереження історичних міст і кварталів передбачає постійне утримання споруд у належному стані, нові функції та мережі інфраструктури, яких вимагає сучасне життя, мають пристосовуватися до специфіки історичних міст, у тому випадку, коли необхідно переобладнати будівлі або спорудити нові, будь-яке доповнення мусить враховувати наявну просторову організацію, особливо розпланування на ділянки та масштаб, як того вимагають якість і цінність ансамблю наявних споруд. Введення елементів сучасного характеру за умови, що воно не порушить гармонії ансамблю, може сприяти його збагаченню.

У площині наведеного судовою колегією враховується, що до пам`яток культурної спадщини віднесені й історично сформовані центри населених місць, вулиці, квартали, площі, комплекси (ансамблі) із збереженою планувальною і просторовою структурою та історичною забудовою, у тому числі поєднаною з ландшафтом, залишки давнього розпланування та забудови, що є носіями певних містобудівних ідей. Території таких комплексів (ансамблів) є їх невід`ємною частиною. Ці елементи нерозривно пов`язані між собою і становлять єдиний цілісний об`єкт культурної спадщини.

Городище «Замкова гора» згідно паспорту об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини є пам`яткою археології місцевого значення згідно рішення Виконкому Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 №116, функціональне використання якої - землі історико-культурного призначення (т. 2 а.с. 77-92). Крім того, культурний шар пізньосередньовічного міста згідно паспорта об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини є пам`яткою археології місцевого значення згідно розпорядження голови Черкаської обладержадміністрації від 12.03.1996 №129, функціональне використання якої - землі історико-культурного призначення (т. 2 а.с. 49-70). Їх межі визначаються в облікових картках, а відтак землі, на яких розташовані такі об`єкти, в силу вимог закону та незалежно від рішень органів місцевого самоврядування щодо цільового призначення таких земель, належать до земель історико-культурного призначення.

З урахуванням наведеного судова колегія зауважує, що під час розгляду відповідних заяв та доданих до них документів про надання містобудівних умов та обмежень на земельні ділянки, які належать до земель історико-культурного призначення, орган, який за законом уповноважений їх видавати (приймати рішення про їх затвердження), зобов`язаний перевірити відповідність наміру забудови такому цільовому призначенню з урахування встановленого законом (законодавством) режиму використання цих земель, у тому числі визначеному законом виду їх використання.

У випадку надання містобудівних умов та обмежень щодо земельних ділянок, на яких розташовано пам`ятку археології місцевого значення, вищезгаданий орган зобов`язаний враховувати й вимоги спеціального законодавства, яким урегульовано особливості охорони об`єктів культурної спадщини, зокрема, перевірити, чи відповідає намір їх забудови режиму використання земельної ділянки.

Приймаючи оскаржуване рішення про надання Містобудівних умов та обмежень, Відповідач не врахував фактичного правового статусу розташованих на ній об`єктів, віднесених до пам`яток археології місцевого значення, не взяв до уваги визначеної за законом категорії земельних ділянок, розташованих у межах таких об`єктів культурної спадщини, виду їх використання, дозволеного законодавством, чинним станом на момент виникнення спірних правовідносин. При цьому, зважаючи на згадані вище висновки, земельна ділянка, стосовно якої Департаментом видано спірні Містобудівні умови та обмеження, в силу закону, належить до земель історико-культурного призначення.

Судом апеляційної інстанції враховується, що режим використання таких земель Земельний кодекс України не визначає, однак у цьому питанні відсилає до інших законів. У спірних правовідносинах таким є, зокрема, Закон України «Про охорону культурної спадщини», який, однак, не містить прямих норм стосовно режиму використання земель історико-культурного призначення.

Водночас, за аналогією судова колегія вважає за необхідне врахувати приписи п. п. 14, 15 Порядку №318, за якими в охоронних зонах здійснюється реставрація та реабілітація пам`яток, забезпечується охорона традиційного характеру середовища, усунення споруд і насаджень, які порушують традиційний характер середовища, відтворення втрачених цінних об`єктів. Нове будівництво можливе тільки у виняткових випадках за проектами, погодженими в порядку, визначеному законодавством.

У зонах регулювання забудови здійснюється реконструкція будівель і споруд. Ступінь реконструкції визначається цінністю наявних об`єктів культурної спадщини, розташуванням зони в історичному ареалі, особливостями об`ємно-просторового устрою історичного населеного місця. В зоні регулювання забудови зберігаються цінні історичні розпланування і забудова, озеленення та упорядження, виразні елементи ландшафту; закріплюється та відтворюється значення пам`яток в архітектурно-просторовій організації історичного ареалу; забезпечуються сприятливі умови для огляду пам`яток та історичного ареалу в цілому. У зонах регулювання забудови нові будівлі регламентуються за розташуванням, прийомами організації, висотою, довжиною фасадів, масштабом, характером членувань, пластичним і кольоровим вирішенням, функціональним використанням.

Реконструкція існуючих будівель і споруд регламентується відповідно до їх культурної та містобудівної цінності, а також відповідно до вимог збереження традиційного характеру середовища.

Отже, за умови реєстрації за земельною ділянкою обмеження в її використанні (щодо земельної ділянки з кадастровим номером №7110136700:03:027:0070; т. 1 а.с. 56-59) - територія регулювання забудови та охоронна зона пам`ятки культурної спадщини, забудова останньої повинна здійснюватися з урахуванням режимів використання, які, як було встановлено вище, хоча й передбачають можливість нового будівництва чи проведення реконструкції, однак встановлюють імперативні застереження щодо його здійснення шляхом необхідності проведення відповідних погоджень тощо.

Матеріали справи свідчать, що згідно Переліку та режиму використання пам`яток культури, історії та археології м. Черкаси, погодженого Міністерством культури України та Черкаською обласною археологічною інспекцією при обласному управлінні культури облдержадміністрації (т. 5 а.с. 64-73), городище «Замкова гора» (пам`ятка №2217) містить наступний режим використання: територія, яка співпадає з парково-рекреаційною зоною та належить до укріпленої частини - музеїфікується. Частина посаду, найбільш пошкоджена міською забудовою та господарчою діяльність в районі вулиць Хрещатик та Фрунзе, досліджується суцільною площею та надається під використання. Проведенню будь-яких будівельних робіт повинні передувати археологічні дослідження. Землекористувачам, які знаходяться на території пам`ятки, державними органами охорони пам`яток видаються охоронні зобов`язання з обумовленням режиму використання закріплених даних.

Могильник та поселення Черняхівської культури (пам`ятка №3961) за згаданим вище Переліком та режимом використання пам`яток культури, історії та археології м. Черкаси містить наступний режим використання: землі пам`ятки не приватизуються, територія, яка співпадає з парково-рекреаційною зоною - музеїфікується. Частина пам`ятки, найбільш пошкоджена міською забудовою та господарчою діяльність, досліджується суцільною площею та надається під використання. Проведенню будь-яких будівельних робіт повинні передувати археологічні дослідження. Землекористувачам, які знаходяться на території пам`ятки, державними органами охорони пам`яток видаються охоронні зобов`язання з обумовленням режиму використання закріплених ділянок.

Викладене свідчить, що проведенню будь-яких будівельних робіт на земельних ділянках з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 можливе за умови неналежності таких земель до територій, що музеїфікуються, проведення їх дослідження суцільною площею та здійснення на них археологічних досліджень.

Відповідно до п. 3 ч. 5 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження містять відомості про відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні.

У спірному випадку, як свідчать матеріали справи, визначаючи у Містобудівних умовах та обмеженнях цільове призначення земельних ділянок, Департамент взяв до уваги інформацію, наведену у правовстановлюючих документах на такі ділянки, а також відомості з Державного земельного кадастру, однак не врахував того, що, як вже було неодноразово підкреслено вище, за законом ця земля належить до земель історико-культурного призначення.

Внаслідок цього Відповідач у виданих ним та затверджених спірним рішенням Містобудівних умовах та обмеженнях помилково вказав, що цільове призначення запланованих для будівництва земельних ділянок за категорією земель є «землі житлової та громадської забудови», а за видом використання «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)».

Викладене свідчить, що при прийнятті Департаментом оскаржуваного у цій справі рішення, усі вищевикладені вимоги законодавства та містобудівної документації враховані не були. Не було взято до уваги й те, що наміри забудови, заявлений Третіми особами, з такими вимогами не узгоджувався і їм не відповідали, оскільки будівництво об`єкта, який мали намір розмістити замовники у спірних правовідносинах, не було передбачено законодавством, яким їх врегульовано, та містобудівною документацією, яка визначала режим використання території пам`яток археології місцевого значення та земель історико-культурного призначення, на яких такі об`єкти культурної спадщини розташовані.

Вищевказане призвело до того, що Департамент дійшов необґрунтованого висновку про відповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації, цільовому призначенню земельної ділянки та законодавству у сферах містобудівної діяльності, охорони культурної спадщини та земельних відносин.

Відтак, у спірних правовідносинах Відповідач повинен був відмовити у затвердженні містобудівних умов та обмежень на підставі п. 3 ч. 4 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у зв`язку з тим, що наміри забудови не відповідали вимогам містобудівної документації.

На користь цього висновку свідчать й відомості витягу з містобудівної документації міста Черкаси на визначення обмежень у використанні території для містобудівних потреб (т. 1 а.с. 36), за якими у рядку «Відповідність намірів містобудівної документації» зазначено «Містобудівні потреби частково відповідають діючій містобудівній документації міста Черкаси».

Беручи до уваги все вищевикладене колегія суддів вважає, що Містобудівні умови та обмеження, як і рішення про їх затвердження, є незаконними і такими, що порушують громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для територіальної громади, який згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, ратифікованої Україною, сторони зобов`язуються визнавати.

Відтак суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, зважаючи на встановлену вище відсутність правових підстав для видачі оскаржуваних Містобудівних умов та обмежень з огляду не невідповідність намірів забудови містобудівній документації, судова колегія приходить до висновку про передчасність твердження Черкаського окружного адміністративного суду про необґрунтованість позовних вимог.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при ухваленні рішення неповно з`ясовано обставини, які мають значення для справи, а також неправильно застосовані норми матеріального права, що стали підставою для невірного вирішення справи. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати.

Крім того, відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Згідно ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

З урахуванням наведеного судова колегія приходить до висновку про відсутність підстав для розподілу судових витрат, оскільки доказів понесення прокурором інших, ніж витрат на сплату судового збору, судових витрат матеріали справи не містять.

Керуючись ст. ст. 195, 242-244, 250, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури - задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 червня 2024 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

Визнати протиправними та скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 12 жовтня 2023 року №1010 «Про затвердження ПП «Надія» та громадянці ОСОБА_1 містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1».

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя Е.Ю. Швед

Судді О.В. Голяшкін

М.М. Заїка

Повний текст постанови складено 17 вересня 2024 року.