Рішення

від 13.09.2024 по справі 160/272/23

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 вересня 2024 року Справа № 160/272/23

Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кадникової Г.В., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Керівника Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави до відповідача-1: Виконавчого комітету Слов`янської сільської ради, відповідача-2: Слов`янської сільської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Керівник Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави (далі позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом про:

- визнання протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Слов`янської сільської ради та Слов`янської сільської ради щодо нерозроблення відповідних програм з охорони об`єктів культурної спадщини, розташованих на території Слов`янської об`єднаної територіальної громади;

- зобов`язання Виконавчого комітету Слов`янської сільської ради та Слов`янської сільської ради розробити програму з охорони об`єктів культурної спадщини, розташованої на території Слов`янської об`єднаної територіальної громади та подати її на сесію Слов`янської сільської ради для вирішення питання щодо розгляду та можливості затвердження такої програми.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що на території Слов`янської об`єднаної територіальної громади розташовані п`ять пам`яток історії, а саме:

- Братська могила партизанам Громадянської війни, розташований за адресою: Дніпропетровська область, Синельниківський район, с.Слов`янка, вул.Богдана Хмельницького, (охоронний номер 525), поточний ремонт якого, згідно з листом Слов`янської сільської ради № 279/02-10 від 06.06.2022 проводився ще у 2018 році;

- Група могил борців революції радянських воїнів, розташована за адресою: Дніпропетровська область, Синельниківський район, с.Слов`янка, вул.Шевченка (охоронний номер 526);

- Пам`ятник воїнам землякам, розташований за адресою: Дніпропетровська область, Синельниківський район, с.Слов`янка, вул.Шевченка (охоронний номер 555);

- Пам`ятник автомобілістам, розташований за адресою: Дніпропетровська область, Синельниківський район, с.Слов`янка, (охоронний номер 6200);

- Пам`ятний знак Герою Радянського Союзу М.І.Сташкову, розташований за адресою: Дніпропетровська область, Синельниківський район, с.Слов`янка, вул.Шевченка, 18 (охоронний номер 2077).

Усього на території Слов`янської сільської ради обліковується 48 археологічних та 5 історичних об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до листів Виконавчого комітету Слов`янської сільської ради №279/02-10 від 06.06.2022, №322/02-10 від 23.06.2022, та №695/02-10 від 22.12.2022, з 2019 року на території сільської ради програми щодо охорони культурної спадщини не розроблялися та не затверджувалися. Кошти на реалізацію зазначених програм не виділялись.

Керівник Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області стверджує, що заходи щодо розроблення Програми у сфері охорони, збереження та використання культурної спадщини Слов`янською сільською радою та її Виконавчим комітетом не вживались щонайменше з 2019 року, чим фактично порушуються інтереси територіальної громади та держави вцілому.

Керівник Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області вважає, що вищевказана бездіяльність Виконавчого комітету Слов`янської сільської ради та самої Слов`янської сільської ради негативно впливає на організацію належного утримання та раціонального використання об`єктів культурної спадщини, будівель та інженерних споруд, та може привести до настання тяжких наслідків у вигляді їхнього псування та знищення, а тому звернувся з відповідним позовом до суду.

Ухвалами суду позовну заяву залишено без руху та після усунення недоліків прийнято до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін і проведення судового засідання, запропоновано відповідачам надати відзив на позовну заяву.

Відповідачі про розгляд справи повідомлені належним чином, що підтверджується відповідними довідками, та своїм правом на подання відзиву не скористались, жодних пояснень, заяв або клопотань не подавали.

У відповідності до ч.6 ст.162, ч.2 ст.175, ч.1 ст.269 КАС України спір вирішується за наявними матеріалами справи.

Вивчивши матеріали справи, щодо предмету спору, суд встановив наступне.

Відповідно до статті 1.1.3 Статуту Слов`янської територіальної громади, затвердженого рішенням Слов`янської сільської ради №163-06/VIII від 24.06.2021, територіальна громада має єдиний представницький орган Слов`янську сільську раду.

Згідно зі статтею 2.13.1 Статуту Слов`янської територіальної громади Слов`янська сільська рада (Рада) є представницьким і нормотворчим органом місцевого самоврядування територіальної громади, який здійснює від імені та в інтересах територіальної громади функції та повноваження місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 2.13.5 Статуту Слов`янської територіальної громади Слов`янська сільська рада на реалізацію повноважень, визначених Конституцією та законами України, приймає нормативно-правові та інші акти у формі рішень.

Відповідно до статей 2.15.1, 2.15.2 Статуту Слов`янської територіальної громади, затвердженого рішенням Слов`янської сільської ради №163-06/VIII від24.06.2021, виконавчими органами Ради є виконавчий комітет Ради, управління та інші утворені Радою виконавчі органи.

Згідно зі статтею 2.15.2. Статуту Слов`янської територіальної громади виконавчий комітет Ради є її дорадчим органом, який створюється Радою на період її повноважень у порядку, визначеному Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Виконавчий комітет Ради є підзвітним і підконтрольним Раді.

Відповідно до статті 1.5.1 Статуту Слов`янської територіальної громади, з метою оптимального використання ресурсів громади, забезпечення сталості її розвитку, збереження і примноження культурної спадщини, максимального задоволення інтересів різних поколінь членів територіальної громади здійснюється планування розвитку громади. Планування розвитку громади та її населених пунктів реалізується шляхом прийняття Радою таких розроблених з залученням громадськості актів: Генерального плану розвитку населених пунктів громади та Стратегічного плану соціально-економічного та культурного розвитку громади.

Згідно зі статтею 1.5.4 Статуту Слов`янської територіальної громади, Стратегічний план розвитку передбачає планування соціально-економічного та культурного розвитку територіальної громади, її населених пунктів на період не менше двох каденцій повноважень Ради. Короткострокові програми розвитку громади розробляються на 1 (один) рік та спрямовуються на вирішення завдань, визначених Стратегічним планом. Короткострокові програми розвитку встановлюють пріоритети соціально-економічного та культурного розвитку громади, її населених пунктів на плановий період та систему заходів органів і посадових осіб Територіальної громади з їх реалізації з визначенням термінів виконання, виконавців та ресурсів.

Програма це система заходів, що здійснюються шляхом забезпечення ефективного управління науково-дослідницькою, економічною, просвітницькою, технічною та виробничою складовими частинами галузі охорони культурної спадщини.

У межах виконання пам`яток охоронного законодавства в програмі передбачається виділення коштів на проведення робіт щодо складання технічних паспортів на об`єкти культурної спадщини, укладення охоронних договорів, визначення охоронних зон, балансоутримувачів і вартості пам`яток, проведення науково-дослідницької роботи по об`єктам культурної спадщини.

Програма розробляється для проведення перевірки стану (інвентаризації) об`єктів культурної спадщини (археологічних, історичних, монументального мистецтва, архітектури та містобудування) з метою швидкого реагування на різноманітні загрози для об`єктів культурної спадщини для їх збереження, визначення найбільш цінних пам`яток для подальшого залучення їх до туристичних маршрутів, а також для забезпечення уніфікованого електронного обліку наявних об`єктів культурної спадщини. Одним із завдань програми є визначення планувальних обмежень з урахуванням охоронних зон об`єктів культурної спадщини та вимог містобудівної документації на місцевому рівні.

Програма спрямовується на забезпечення сприятливих умов щодо реалізації нормативно-правових актів України в галузі охорони культурної спадщини та належного документування воєнних злочинів проти людяності та об`єктів культурної спадщини, скоєних армією росії. Такі матеріали в подальшому можуть бути передані Міжнародному кримінальному суду в Гаазі для проведення слідчих дій.

Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на таке.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

У відповідності до норм Закону України «Про прокуратуру» прокурор одержує передбачену законом можливість захищати права та інтереси не конкретного державного органу, а дещо абстрактні інтереси держави, що в широкому сенсі можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів і являти собою потребу в здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих, зокрема, на гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, а також охорону землі, лісів, водойм як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання, в тому числі, й територіальних громад.

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 зазначено, що із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом juranovitcuria («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

За пред`явленим позовом керівник Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області стверджує, що порушення допущено самою Слов`янською сільською радою та її Виконавчим комітетом, які є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, отже позивач та відповідачі збігаються в одній особі, а у конкретній справі один і той же орган місцевого самоврядування може бути лише однією стороною або позивачем, або відповідачем.

У зв`язку з тим, що Слов`янська сільська рада та Виконавчий комітет Слов`янської сільської ради у даному випадку можуть бути виключно відповідачами по справі, прокурор звернувся до суду самостійно як позивач.

Частиною другою статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 54 Конституції України, культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Делеговані повноваження повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом.

Згідно статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад.

Крім того, частиною 3 статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об`єктів культурної спадщини.

Частиною 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч.1 ст.11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Також, відповідно до п.п.10 п.6 ст.32 цього ж Закону, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», об`єкт культурної спадщини це визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти ( об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Пам`яткою культурної спадщини є об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (не включення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Частиною 2 статті 2 Закону передбачено, що об`єкти культурної спадщини поділяються на: археологічні, історичні, об`єкти монументального мистецтва, об`єкти архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтні, об`єкти науки і техніки.

Відповідно до ч.1 ст.3 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, зокрема, належать виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Також, відповідно до п.6 ч.2 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить у тому числі організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

Крім того, ч.3 ст.6 цього ж Закону встановлено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об`єктів культурної спадщини.

Таким чином Виконавчий комітет Слов`янської сільської ради та його виконавчі органи підзвітні Слов`янській сільській раді з питань охорони культурної спадщини.

Пунктом 22 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.

Правовий аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що в даному спорі саме на відповідачів Виконавчий комітет Слов`янської сільської ради та Слов`янську сільську раду покладено обов`язок щодо розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

Відповідно до листів Виконавчого комітету Слов`янської сільської ради №279/02-10 від 06.06.2022, №322/02-10 від 23.06.2022, та №695/02-10 від 22.12.2022, з 2019 року на території сільської ради програми щодо охорони культурної спадщини не розроблялися та не затверджувалися. Кошти на реалізацію зазначених програм не виділялись. Лише щороку сільською радою проводяться обкоси, побілка та поточні ремонтні роботи пам`яток історії, які розташовані на її території.

Конвенцією про охорону архітектурної спадщини Європи, яка ратифікована 20.09.2006 року (набрала чинності 01.04.2007 року) до об`єктів архітектурної спадщини, що підлягають охороні, віднесено пам`ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення (ст. 1 Конвенції).

Також, статтями 3 та 4 Конвенції передбачено, що кожна сторона зобов`язується вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об`єктів архітектурної спадщини; запобігати спотворенню, руйнуванню або знищенню об`єктів спадщини, що охороняються.

Рекомендаціями про охорону на національному рівні культурної та природної спадщини, схваленої Генеральною конференцією Організації Об`єднаних Націй у 1972році, наголошено на тому, що кожен предмет культурної спадщини є унікальним і зникнення будь-якого такого предмета є невідновною та безповоротною втратою для цієї спадщини, у зв`язку з чим кожну країну, на території якої знаходяться предмети культурної та природної спадщини, зобов`язано зберегти цю частину спадщини людства і забезпечити передачі майбутнім поколінням.

Верховний Суд у справі №804/4585/18 сформулював правову позицію, відповідно до якої «інтереси держави» є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом; надмірна формалізація поняття «інтереси держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема щодо збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність Українського народу, оскільки відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина України охороняється Законом.

Такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Разом з цим, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у своїй постанові від 01.02.2023 у справі №260/2284/21 прийшов до висновку, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

За змістом ч.5 ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з частиною 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4)безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8)пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З урахуванням викладеного, для належного захисту інтересів держави та недопущення протиправної бездіяльності з боку Виконавчого комітету Слов`янської сільської ради та Слов`янської сільської ради, враховуючи відсутність відзивів на позовну заяву з боку відповідачів, суд приходить до висновку про необхідність визнати протиправною бездіяльність відповідачів і, як наслідок, зобов`язати їх розробити програму з охорони об`єктів культурної спадщини, розташованої на території Слов`янської об`єднаної територіальної громади та подати її на сесію Слов`янської сільської ради для вирішення питання щодо розгляду та можливості затвердження такої програми.

Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 КАС України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Приймаючи до уваги викладене, суд приходить до висновку про наявність обґрунтованих правових підстав для задоволення позовних вимог керівника Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області у повному обсязі.

Згідно з положеннями статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати у справі не стягуються.

Керуючись ст.ст.72-78, 90, 139, 241-246, 262, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Адміністративний позов Керівника Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави до відповідача-1: Виконавчого комітету Слов`янської сільської ради, відповідача-2: Слов`янської сільської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Слов`янської сільської ради та Слов`янської сільської ради щодо нерозроблення відповідних програм з охорони об`єктів культурної спадщини, розташованих на території Слов`янської об`єднаної територіальної громади.

Зобов`язати Виконавчий комітет Слов`янської сільської ради (52911, Синельниківський район, с.Слов`янка, вул.Центральна, 36) та Слов`янську сільську раду (52911, Синельниківський район, с.Слов`янка, вул.Центральна, 36; код ЄДРПОУ 04340264) розробити програму з охорони об`єктів культурної спадщини, розташованої на території Слов`янської об`єднаної територіальної громади та подати її на сесію Слов`янської сільської ради для вирішення питання щодо розгляду та можливості затвердження такої програми.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог ст.255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено в строки, передбачені ст.295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Г. В.Кадникова