Постанова

від 02.10.2024 по справі 460/18270/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 жовтня 2024 року

м. Київ

справа №460/18270/23

адміністративне провадження № К/990/25023/24

колегія суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (далі - Суд):

суддя-доповідач - Бевзенко В.М.,

судді: Тацій Л.В., Шарапа В.М.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2024 (постановлену у складі головуючого судді: Кузьмича С. М., суддів Гудими Л.Я., Качмара В.Я.) у справі № 460/18270/23 за позовом керівника Сарненської окружної прокуратури в інтересах держави до Рокитнівського професійного ліцею, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинення певних дій,

УСТАНОВИВ :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2023 року Керівник Сарненської окружної прокуратури в інтересах держави (далі - керівник прокуратури, позивач) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Рокитнівського професійного ліцею (далі - Рокитнівський ліцей, відповідач) в якому просив визнати протиправною бездіяльність щодо ненарахування та невиплати випускникам одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» від 13 січня 2005 року № 2342-IV (далі - Закон № 2342-IV) ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 та зобов`язання нарахувати та виплатити таку грошову допомогу.

На обґрунтування позовних вимог зазначив, що під час проведення вивчення стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, Сарненською окружною прокуратурою встановлено факт неналежного виконання відповідачем вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги. Зазначено, що неналежне виконання відповідачем делегованих йому державою функцій суперечить принципам верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності та, як наслідок, реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі соціально вразливих категорій.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 01 січня 2024 року адміністративний позов керівника Сарненської окружної прокуратури в інтересах держави до Рокитнівського професійного ліцею задоволено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2024 року апеляційну скаргу Рокитнівського ліцею задоволено частково. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 01 січня 2024 року скасовано. Прийнято постанову, якою позов залишено без розгляду.

Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що у спірних правовідносинах не вбачається існування інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність визначених законом підстав для представництва ним в суді інтересів третіх осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частині другій статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), і можуть зумовлювати право прокурора на подання такого позову.

У цій справі прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме полягає порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій постанові критеріями, підлягають судовому захисту. Цей адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурор не довів, а не держави.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанцій, заступник керівника Рівненської обласної прокуратури (далі - скаржник) подав касаційну скаргу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить: скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2024 у справі № 460/18270/23 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

4. Обґрунтовуючи підстави звернення з касаційною скаргою скаржник посилається на приписи пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначаючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, оскільки їх застосовано без урахування висновків викладених у постановах Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 553/4650/14-а, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 30 березня 2023 року у справі № 160/12744/22.

Доводи касаційної скарги полягають у помилковості висновків суду апеляційної інстанцій про те, що цю позовну заяву подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурором не доведено, а не держави.

Скаржник вважає, що розгляд цієї справи має значний суспільний інтерес та виняткове значення для інтересів держави у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на захист, оскільки бездіяльність відділу освіти не враховує інтересів мешканців громади, насамперед дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Рівненської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2024 року у справі № 460/18270/23 витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.

До Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду матеріали адміністративної справи №460/18270/23 надійшли 23 липня 2024 року.

25 липня 2024 року від відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому Рокитнівський професійний ліцей просить залишити цю касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану прокурором постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів установили, що за результатами вивчення стану додержання органами, установами державної влади та місцевого самоврядування вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, Сарненською окружною прокуратурою встановлено неналежне виконання Рокитнівським професійним ліцеєм вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо нарахування та виплати випускникам навчального закладу з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.

Так, серед випускників Рокитнівського професійного ліцею 2021-2022 років є особи, які під час навчання мали статус дітей-сиріт та дітей позбавлених батьківського піклування, а саме: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 .

14 червня 2023 року керівник Сарненської окружної прокуратури звернувся до Рокитнівського професійного ліцею з запитом про надання інформації про вжиті заходи для інформування студентів-випускників коледжу 2021-2022 років з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування про гарантоване законодавством право на виплату одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, а також вжитих ліцеєм заходів з метою виплати такої допомоги.

Листом від 22 червня 2023 року №411/01-14 у відповідь на вказане звернення Рокитнівський професійний ліцей повідомив, що нарахування відповідної виплати випускникам 2021-2022 років не планується у зв`язку з відсутністю фактів їхнього працевлаштування, що наведені в листі Міністерства освіти і науки України «Щодо виплати допомоги при працевлаштуванні» від 22 серпня 2019 року №1/11-7696. Вказано, що у кошторисі на 2023 рік передбачені кошти лише для виплати одноразової грошової допомоги випускникам 2023 року (за умови їхнього працевлаштування). Зазначено, що роз`яснювальна робота з приводу працевлаштування та можливості отримання одноразової грошової допомоги з учнями-випускниками з числа дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, постійно проводилася і проводиться майстрами виробничого навчання, класними керівниками і заступниками директора.

У зв`язку із виявленням порушень прокурор звернувся до суду з даним позовом.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

6. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

7. Ключовим питанням у межах доводів касаційної скарги є визначення наявності в прокурора підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави.

8. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

9. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох виключних випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

10. Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону №1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

11. Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

12. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

13. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

14. Аналіз наведених правових норм свідчить, що прокурор як посадова особа, з метою реалізації конституційних функцій, наданих йому, має право звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист інтересів держави. Однак це право не є загальним, як у випадку з правом на судовий захист, гарантованим кожному відповідно до статті 55 Конституції України, а виникає лише за наявності виняткових умов і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

15. У цій справі, звертаючись до суду з позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства. Прокурор зазначив, що Рокитнівський професійний ліцей є автономним у своїй діяльності, а уповноважений орган, на який покладено повноваження щодо виплати одноразової грошової допомоги випускникам закладів освіти відповідної сільської ради, які мають статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, відсутній. Враховуючи, що немає органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах, це й зумовило необхідність подання позову прокурором в інтересах держави.

16. Колегія суддів зазначає, що правовідносини подібні до тих, що склалися у справі, що розглядається вже були предметом розгляду у Верховному Суді. У постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що обраний прокурором спосіб звернення до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Петрівської селищної ради з посиланням на перший виключний випадок (якщо захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження) не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до, так званого, «загального нагляду» (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляду за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).

17. Водночас, Верховний Суд в зазначеній постанові констатував, що прокурор у справі №340/11/23 не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду та вказав на відсутність підстав для відступу від правових висновків, сформованих Верховним Судом у постановах від 18 листопада 2021 року у справі №140/4953/20, від 07 серпня 2023 року у справі №120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі №120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі №480/1729/23, у яких зазначено про те, що прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.

18. Також, ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2024 року передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу №360/917/23 для вирішення виключної правової проблеми щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII у категорії спорів, в яких прокурор звертається до суду та обґрунтовує інтерес держави у сфері охорони дитинства бездіяльністю виконавчого органу місцевого самоврядування щодо нездійснення контролю та ініціювання виплати навчальними закладами, де проходили навчання діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV.

19. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2024 року Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що наведене в ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2024 року обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстав для прийняття до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 360/917/23.

20. Застосовуючи висновки, наведені у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23, до обставин цієї справи, Верховний Суд зазначає, що зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчальних закладів одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

21. За таких обставин колегія суддів вважає, що у цьому випадку прокурор фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.

22. Отже, Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.

23. Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві, а у разі виявлених зазначених обставин після відкриття у справі - залишення позову без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.

24. Враховуючи зазначене, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для залишення без розгляду позовної заяви Керівника Сарненської окружної прокуратури в інтересах держави до Рокитнівського професійного ліцею, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинення певних дій.

25. За вказаних обставин, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

26. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Бевзенко

Судді: Л.В. Тацій

В.М. Шарапа