Постанова

від 09.10.2024 по справі 400/1471/23

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 жовтня 2024 р.м. ОдесаСправа № 400/1471/23

Перша інстанція суддя Фульга А. П.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача:Яковлєва О.В.,

суддівЄщенка О.В., Крусяна А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Вознесенської окружної прокуратури на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року, у справі за адміністративним позовом керівника Вознесенської окружної прокуратури в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Южноукраїнської міської ради Миколаївської області, Костянтинівського закладу дошкільної освіти «Ромашка» Южноукраїнської міської ради Миколаївської області, Управління освіти Южноукраїнської міської ради імені Бориса Грінченка, за участю третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача - Управління будівництва та ремонтів Южноукраїнської міської ради, про зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

Прокурор в інтересах держави, в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області звернувся до суду з позовом у якому заявлено вимоги Южноукраїнській міській раді Миколаївської області, Костянтинівського закладу дошкільної освіти «Ромашка» Южноукраїнської міської ради Миколаївської області, Управління освіти Южноукраїнської міської ради імені Бориса Грінченка про зобов`язання вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 52035, що розташоване за адресою: вул. Садова 10А, смт. Костянтинівка, Вознесенський район, Миколаївська область.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року відмовлено в задоволенні позовних вимог.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням позивачем подано апеляційну скаргу з якої вбачається про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовано тим, що судом першої інстанції зроблено помилковий висновок про залишення без задоволення позовних вимог, так як прокурором, який має право на звернення до суду з даним адміністративним позовом в інтересах держави, в умовах дії воєнного стану, доведено необхідність усунення спірних порушень, з метою створення можливості використання укриття за цільовим призначення, а як наслідок для захисту населення.

В свою чергу, Управлінням освіти Южноукраїнської міської ради імені Бориса Грінченка подано відзив на апеляційну скаргу у якому зазначено, що судом першої інстанції прийнято законне та обґрунтоване рішення, а також про те, що прокурор не має права на звернення до суду у даній справі.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що подана апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що у межах Южноукраїнської територіальної громади Миколаївської області знаходиться захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 52035, розташоване що розташоване за адресою: вул. Садова 10А; смт. Костянтинівка, Вознесенський район, Миколаївська область, в підвалі будівлі Костянтинівського закладу дошкільної освіти «Ромашка».

Відповідно до витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 17 січня 2022 року власником зазначеної споруди є Южноукраїнська міська рада Миколаївської області.

На підставі наказу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області від 08 грудня 2020 року № 496, начальником відділу організації пожежно-профілактичної роботи та заходів цивільного захисту Вознесенського районного управління Головного управління ДСНС України в Миколаївській області та провідним інспектором проведено планову перевірку додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

За результатами проведеної оцінки стану готовності сховища, протирадіаційного укриття № 52035, встановлено неготовність укриття до використання за призначенням, про що складено акт від 15 листопада 2021 року.

При цьому, 15 листопада 2021 року посадовою особою РУ ГУ ДСНС у Миколаївській області складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, у якому міститься вимога до керівника відповідача Костянтинівського ЗДО «Ромашка» щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки згідно переліку (привести у відповідність до норм укриття № 52035).

Вознесенською окружною прокуратурою 02 листопада 2022 року на адресу ГУ ДСНС України у Миколаївській області скеровано запит з вимогою надати інформацію, а також відомості про вжиті додаткові заходи, спрямовані на усунення виявлених порушень утримання та використання захисної споруди цивільного захисту № 52035.

Згідно листа ГУ ДСНС України у Миколаївській області № 27/1035 від 15 листопада 2022 року, останнім констатовано факт ненадходження будь-яких підтверджуючих документів від управлінням освіти Южноукраїнської міської ради імені Бориса Грінченка щодо виконання заходів приведення захисної споруди цивільного захисту №52035 у належний до використання стан. Будь-яких інших заходів щодо спонукання до усунення порушень не вжито.

В свою чергу, у зв`язку з невиконанням вимог припису та з метою недопущення спричинення шкоди здоров`ю людей, прокурор звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

За наслідком з`ясування обставин справи, судом першої інстанції зроблено висновок про задоволення позовних вимог, так як прокурором доведено необхідність застосування спірних заходів реагування, шляхом зобов`язання балансоутримувача об`єкту цивільного захисту привести останню у належний стан, з яким не погоджується колегія суддів, з огляду на наступне.

Так, згідно п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно ч. 1 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

При цьому, згідно ч. 3 ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно ч. 4 ст. 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно ч. 5 ст. 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Між тим, згідно ч. 1 ст. 1 Кодексу цивільного захисту України, Кодекс цивільного захисту України регулює відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Згідно ч. 1 ст. 66 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Згідно ч. 1 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

Згідно ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно ч. 3 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, приписи, постанови, розпорядження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо усунення порушень встановлених законодавством вимог з питань техногенної та пожежної безпеки можуть бути оскаржені до суду в установлений законом строк.

В свою чергу, згідно п. 16, п. 48, п. 51 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України, 2. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти/

При цьому, згідно ч. 1 ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Колегією суддів встановлено, що у межах спірних правовідносин прокурор Вознесенської окружної прокуратури в інтересах держави, в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області звернувся до суду з адміністративним позовом у якому заявлено вимоги Южноукраїнської міської ради Миколаївської області, Костянтинівського закладу дошкільної освіти «Ромашка» Южноукраїнської міської ради Миколаївської області, Управління освіти Южноукраїнської міської ради імені Бориса Грінченка Южноукраїнської міської ради Миколаївської області, Костянтинівського закладу дошкільної освіти «Ромашка» Южноукраїнської міської ради Миколаївської області, Управління освіти Южноукраїнської міської ради імені Бориса Грінченка про зобов`язання вжити заходи, необхідні для приведення захисної споруди (сховища) № 52035 до стану, придатного для використання за цільовим призначенням.

В свою чергу, перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції про залишення без задоволення позовних вимог, колегія суддів зазначає наступне.

Так, системне тлумачення вказаних норм процесуального права дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

В свою чергу, аналіз положень ЗУ «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року (справа № 806/1000/17), від 19 липня 2018 року (справа № 822/1169/17), від 13 травня 2021 року (справа № 806/1001/17) та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16), від 26 травня 2020 року (справа № 912/2385/18).

Між тим, своє право на звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС у Миколаївській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Миколаївській області, але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв`язку із чим саме прокурор звертається з цим позовом до суду.

Таким чином, у контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділений ГУ ДСНС у Миколаївській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Проте, як зазначено у вищевикладених нормах Кодексу цивільного захисту населення України, останні не передбачають повноважень ГУ ДСНС у Миколаївській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у своїй позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21 лютого 2024 року (справа № 580/4578/22), від 03 серпня 2023 року (справа № 260/4120/22), від 11 серпня 2023 року (справа № 560/10015/22), від 09 вересня 2023 року (справа № 260/4044/22), від 21 грудня 2023 року (справа № 400/4238/22).

З огляду на наведене, колегія суддів, встановивши відсутність у ГУ ДСНС у Миколаївській області права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у прокурора, вважає за належне скасувати рішення суду першої інстанції та залишити цей позов без розгляду на підставі положень п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.

Тому, керуючись ст.ст. 240, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу керівника Вознесенської окружної прокуратури залишити без задоволення.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року скасувати, залишивши без розгляду позов керівника Вознесенської окружної прокуратури в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Южноукраїнської міської ради Миколаївської області, Костянтинівського закладу дошкільної освіти «Ромашка» Южноукраїнської міської ради Миколаївської області, Управління освіти Южноукраїнської міської ради імені Бориса Грінченка, за участю третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача - Управління будівництва та ремонтів Южноукраїнської міської ради, про зобов`язання вчинити певні дії.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Суддя-доповідач О.В. ЯковлєвСудді О.В. Єщенко А.В. Крусян