Постанова

від 23.10.2024 по справі 480/9511/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 480/9511/21

адміністративне провадження № К/990/4710/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів - Коваленко Н.В., Рибачука А.І.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу виконавчого комітету Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.05.2022 (суддя Прилипчук О.А.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023 (колегія суддів: Перцова Т.С., Русанова В.Б., Жигилій С.П.) у справі №480/9511/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сумське інформаційне обслуговування" до виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання протиправними та скасування пунктів рішення,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Сумське інформаційне обслуговування» (ТОВ «Сумське інформаційне обслуговування», позивач) звернулось до суду з позовом до Виконавчого комітету Сумської міської ради, у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати пункти 1 - 23 додатку 2 підпункту 1.2 пункту 1, пункти 1 - 23 додатку 2 пункту 2, пункт 3 рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 31.08.2021 № 494 «Про демонтаж зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади»;

- стягнути з Виконавчого комітету Сумської міської ради на користь ТОВ «Сумське інформаційне обслуговування» понесені судові витрати.

2. В обґрунтування позовних вимог послалося на протиправність та незаконність спірного рішення, як такого, що прийнято з порушенням вимог порядку, передбаченого частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме: неоприлюднення на сайті Сумської міської ради за 10 робочих днів до дати його розгляду.

Також, вважає, що оскаржуваним рішенням безпідставно анульовано дозволів на розміщення зовнішньої реклами, чим допущено порушення статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 10.05.2022 позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано пункти 1 - 23 додатку 2 підпункту 1.2 пункту 1, пункти 1 - 23 додатку 2 пункту 2, пункту 3 рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 31.08.2021 № 494 «Про демонтаж зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади».

4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023 рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.05.2022 у справі № 480/9511/21 змінено, викладено мотивувальну частину рішення в редакції цієї постанови, абзаци перший та другий викладено в наступній редакції:

«Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Сумське інформаційне обслуговування" до Виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання протиправними та скасування пунктів рішення - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункти 1-23 додатку 2 підпункту 1.2 пункту 1, пункти 1-23 додатку 2 пункту 2, пункти 1-23 додатку 2 пункту 3 рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 31.08.2021 року № 494 «Про демонтаж зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади».

Доповнити резолютивну частину рішення абзацами третім і четвертим у такій редакції:

«Вийти за межі позовних вимог.

Зобов`язати виконавчий комітет Сумської міської ради (40030, м. Суми, м-н Незалежності, 2, код ЄДРПОУ: 04057942) поновити Товариству з обмеженою відповідальністю "Сумське інформаційне обслуговування" (40020, м. Суми, пр-т Курський, 111, код ЄДРПОУ: 41042508) дозволи на розміщення зовнішньої реклами № № 64/20 59/20, 60/20, 63/20, 53/20, 42/20, 44/20, 51/20, 38/20, 37/20, 66/20, 40/20, 45/20, 55/20, 35/20, 39/20, 43/20, 36/20, 48/20, 49/20, 57/20, 62/20, 61/20, які надані на підставі рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради "Про розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади" від 29.01.2021 № 47.

У зв`язку з чим абзац 3 резолютивної частини рішення вважати 5».

В іншій частині рішення Сумської окружного адміністративного суду від 10.05.2022 у справі № 480/9511/21 залишено без змін.

5. Не погоджуючись із судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.

Касаційна скарга обґрунтована посиланням на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, а судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу, а саме: пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України, оскільки суд не залучив Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, права та обов`язки якого зачіпаються оскаржуваним рішенням.

6. Ухвалою Верховного Суду від 21.03.2023 відкрито касаційне провадження на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328, пункту 4 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

7. Відзив на касаційну скаргу не надходив.

8. У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від всіх учасників, справа розглядається в порядку письмового провадження.

9. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Суди встановили, що рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.01.2021 № 47 «Про розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади» надано дозволи на розміщення зовнішньої реклами ТОВ «Сумське інформаційне обслуговування» згідно з додатком 1 (пунктами 8 - 30 додатку 1).

31.08.2021 виконавчим комітетом Сумської міської ради було прийнято рішення № 494 «Про демонтаж зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади», відповідно до якого:

1. Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради:

1.1. Спрямувати вимоги про усунення порушення чинного законодавства та здійснення демонтажу власникам рекламних засобів згідно додатку 1 та фактично встановлених згідно додатку 2.

1.2. Організувати проведення демонтажу зовнішньої реклами, зазначеної у додатку 1 та фактично встановленої згідно додатку 2.

1.3. Протягом 14 робочих днів після проведення демонтажу рекламних засобів за цим рішенням надати інформацію про демонтовані рекламні засоби департаменту комунікацій та інформаційної політики Сумської міської ради для оприлюднення на офіційному веб-сайті Сумської міської ради.

2. Анулювати дозволи на розміщення зовнішньої реклами відповідно до додатку 2 до рішення.

3. Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради зафіксувати рішення про анулювання дозволів згідно додатку 2 до рішення у журналі реєстрації заяв та дозволів та протягом п`яти робочих днів передати відповідні матеріали до Управління «Центр надання адміністративних послуг у м. Суми» для надання рішення розповсюджувачу зовнішньої реклами.

У пунктах 1-23 додатку 2 до рішення від 31.08.2021 № 494 зазначено адреси розташування рекламних засобів, на розміщення яких ТОВ «Сумське інформаційне обслуговування» надано дозволи рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.01.2021 № 47 «Про розміщення зовнішньої реклами в м. Суми».

Не погодившись із рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 31.08.2021 № 494 в частині що стосується прав позивача, останній звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, зазначив, що Закон України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV) має вищу силу в порівнянні з Правилами розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської об`єднаної територіальної громади, затвердженими рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 07.07.2020 № 343, проте Законом № 2806-IV не передбачено анулювання дозволу з підстав невикористання місця розташування рекламного засобу протягом шести місяців з дати надання дозволу чи порушення вимог, вказаних у дозволі.

При цьому суди врахували, що нормами частини сьомої Закону № 2806-IV встановлено, що ним можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру; анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.

Також підставою для задоволення позову стало те, що проект рішення від 31.08.2021 № 494 не був оприлюднений, що є порушенням норми частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою передбачено, що проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

При цьому суди встановили, що під час засідання виконавчого комітету Сумської міської ради 31.08.2021 в цілому було прийнято рішення, яке стосувалось, крім іншого, і питання анулювання дозволів на розміщення реклами, що були надані позивачу згідно з рішенням виконавчого комітету від 29.01.2021 №47, та демонтаж такої зовнішньої реклами. Проте такий проект рішення не лише не розроблявся, він не візувався, не перевірявся правовим управлінням на предмет його відповідності чинному законодавству та не був оприлюднений у встановленому порядку.

12. Змінюючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд наголосив, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення

Відповідно до частини 7 статті 4-1 Закону № 2806-ІV в разі анулювання документу дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, документ дозвільного характеру підлягає поновленню, зокрема, за рішенням адміністративного суду, тобто, належним способом захисту порушеного права в судовому порядку є поновлення незаконно анульованого дозволу.

Колегія суддів дійшла висновку, що скасування пункту 2 оскаржуваного рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 31.08.2021 № 494 в частині, яка стосується анулювання дозволів ТОВ «Сумське інформаційне обслуговування» на розміщення реклами, не призведе до поновлення порушених прав позивача за захистом яких він звернувся до суду, оскільки відновлення неправомірно анульованих дозволів на підставі судового рішення про скасування рішення дозвільного органу про анулювання документу дозвільного характеру не передбачено законодавством.

Відтак апеляційний суд вирішив вийти за межі позовних вимог та зобов`язати відповідача поновити дозволи ТОВ «Сумське інформаційне обслуговування» №№ 64/20 59/20, 60/20, 63/20, 53/20, 42/20, 44/20, 51/20, 38/20, 37/20, 66/20, 40/20, 45/20, 55/20, 35/20, 39/20, 43/20, 36/20, 48/20, 49/20, 57/20, 62/20, 61/20, які надані позивачу на підставі рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.01.2021 № 47.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач зазначає, що до участі в справі не було залучено Департамент ресурсних платежів Сумської міської ради, який як виконавчий орган Сумської міської ради є робочим органом, на який покладено виконання функцій щодо регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади, який зокрема оформлює та видає дозволи, готує проекти рішень виконавчого комітету Сумської міської ради щодо демонтажу рекламних засобів та організовує демонтаж рекламних засобів, здійснює відповідний контроль.

При цьому відповідач посилається на Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, затверджене рішенням Сумської міської ради від 03.11.2022 № 3174-МР.

Відповідач доводить, що скасування спірного у цій справі рішення про демонтаж рекламних засобів безпосередньо впливає на права та обов`язки Департаменту ресурсних платежів Сумської міської ради.

Вважає, що наявні підстави для скасування судових рішень на підставі порушення норм процесуального права, зокрема пункту 4 частини 4 статті 353 КАС.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

15. Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 4 частини третьої статті 353 КАС, відповідно до якого порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Ураховуючи межі касаційного перегляду справи, установлені частиною першою статті 341 КАС, Верховному Суду у цьому касаційному провадженні необхідно встановити, чи мало місце порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи на новий розгляд, як це передбачено положеннями пункту 4 частини 4 статті 353 КАС.

16. В адміністративному судочинстві з метою залучення до справи осіб, чиїх прав та обов`язків може стосуватися судове рішення, та з метою більш повного та всебічного з`ясування обставин у справі, діє інститут третьої особи.

17. Відповідно до частин другої та п`ятої статті 49 КАС треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов`язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.

18. Верховний Суд зазначає, що інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем і відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи, запобігає ситуації, коли у справах з одних правовідносин ухвалюються протилежні за змістом рішення.

При цьому участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення. Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов у постановах від 14.04.2020 у справі №580/3136/19, від 23.04.2020 у справі №811/1470/18, від 29.04.2020 у справі №703/2908/17.

19. Аналіз вищевказаних процесуальних норм свідчить також про те, що єдиною підставою для залучення до участі у справі третіх осіб є встановлення фактів про те, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі.

Такі обставини можуть бути виявлені судом самостійно при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду, або ж наведені у відповідних клопотаннях про залучення третіх осіб і у заявах третіх осіб про вступ у справу на стороні позивача або відповідача.

20. Судове рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його прав і обов`язків.

Такий висновок сформулював Верховний Суд у постановах від 29.01.2024 у справі № 560/5937/22, від 26.01.2022 у справі № 640/8328/19.

21. Як свідчить зміст ухвалених у цій справі судових рішень, ні мотивувальні, ні резолютивні частини останніх не містять будь-яких висновків чи тверджень, які впливають/можуть впливати на права чи обов`язки Департаменту ресурсних платежів Сумської міської ради.

22. Згідно пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

23. Предметом спору у справі, що розглядається, є рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 31.08.2021 № 494 «Про демонтаж зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади».

24. Згідно пункту 13 частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

25. Відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

26. Отже, у справі, що розглядається відповідачем вірно визначено виконком Сумської міської ради в якості виконавчого органу Сумської міської ради.

27. Наявність визначених у структурі органу місцевого самоврядування департаментів, управлінь, відділів, тощо характеризує виключно внутрішню організацію діяльності суб`єкта владних повноважень. Залучення до участі у справі робочого органу, який є організаційним утворенням відповідача, не сприятиме ефективному судочинству, позаяк останній не є належним дозвільним органом, що ухвалює остаточне рішення у спірних правовідносинах.

28. Крім цього, ані відзив на позовну заяву, ані апеляційна скарга відповідача не містять доводів щодо необхідності залучення до участі у розгляді справи Департаменту ресурсних платежів Сумської міської ради.

29. Обґрунтовуючи свою позицію, відповідач у касаційній скарзі посилається на Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, затверджене рішенням Сумської міської ради від 03.11.2022 № 3174-МР, відповідно до якого на Департамент покладено виконання функцій щодо регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади.

30. Колегія суддів вважає таке посилання недоречним, оскільки згідно з копією рішення Сумської міської ради від 03.11.2022 № 3174-МР (долучено до матеріалів касаційної скарги), яким затверджено Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, останнє набрало чинності 12.01.2023, тобто після виникнення спірних правовідносин та розгляду справи судом першої інстанції.

31. Згідно з інформацією з офіційного вебсайту Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради попередньою редакцією Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 28.09.2016 № 1128-МР, на Департамент не покладались функції щодо регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами.

32. За таких обставин, колегія суддів не вбачає порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права в частині визначення суб`єктного складу сторін у цій справі.

33. Як уже було зазначено, під час судового розгляду встановлено, що спірне рішення в частині анулювання дозволів позивача на розміщення зовнішньої реклами прийнято з підстави, яка не передбачена Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», тоді як цим Законом установлена заборона на анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом.

34. Суди також дійшли висновку про допущення відповідачем істотних процедурних порушень під час прийняття оскаржуваного рішення.

35. Водночас у касаційній скарзі виконавчий комітет Сумської міської ради не наводить жодного доводу на спростування вищезазначених висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

36. Отже, ухвалені у справі судові рішення відповідають вимогам частин першої - четвертої статті 242 КАС щодо законності і обґрунтованості судового рішення, його відповідності принципу верховенства права та завданню адміністративного судочинства.

37. Касаційний перегляд справи відповідно до частини першої статті 341 КАС здійснено в межах підстав касаційного оскарження та доводів, наведених у касаційній скарзі, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

38. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

39. З урахуванням наведеного, у задоволенні касаційної скарги слід відмовити, а судові рішення залишити без змін.

40. Зважаючи на результат касаційного перегляду, відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Сумської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.05.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023 залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Н.В. Коваленко

А.І. Рибачук