Постанова

від 04.11.2024 по справі 560/10367/24

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/10367/24

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Польовий О.Л.

Суддя-доповідач - Драчук Т. О.

04 листопада 2024 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Драчук Т. О.

суддів: Полотнянка Ю.П. Смілянця Е. С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання протиправною та скасування наказу,

В С Т А Н О В И В :

в липні 2024 року позивач, - ОСОБА_1 , звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування наказу від 17.01.2024 №5-од "Про затвердження проєкту землеустрою щодо організації і встановлення меж території регіонального ландшафтного пару "Мальованка" для збереження та використання регіональних ландшафтних парків на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області".

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 21.08.2024 закрито провадження в адміністративній справі №560/10367/24.

Не погодившись із судовим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 21.08.2024 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, суд першої інстанції, приймаючи оскаржувану ухвалу порушив норми матеріального права, неповно оцінивши обставини справи.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Враховуючи, що матеріали справи містять достатньо доказів для вирішення спору, колегія суддів вважає за можливе розглядати справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, законність і обґрунтованість ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 23.07.2024 відкрито провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання протиправною та скасування наказу.

В подальшому судом встановлено, що позивачу на праві власності належить земельна ділянка з кадастровим номером 6825589000:06:009:0006, яка розташована за межами населених пунктів Судилівської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області.

В провадженні Шепетівського місьрайонного суду Хмельницької області перебуває цивільна справа №688/87/22 за позовом першого заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області, Хмельницької обласної державної адміністрації до Судилківської сільської ради, ОСОБА_1 , Товариства з обмеженою відповідальністю "Ягода-Малинка" про визнання недійсними рішення Судиліської сільської ради від 24.12.2020 №31 в частині передачі ОСОБА_1 у приватну власність спірної земельної ділянки, визнання недійсним договору оренди, укладеного з Товариством з обмеженою відповідальністю "Ягода-Малинка" та повернення земельної ділянки у комунальну власність Судиківської об`єднаної територіальної громади.

Обґрунтовуючи вимоги, позивач зазначив, що під час розгляду цивільної справи №688/87/22 як одну з підстав позову прокурор надав спірний наказ Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації від 17.01.2024 №5-од "Про затвердження проєкту землеустрою щодо організації і встановлення меж території регіонального ландшафтного пару "Мальованка" для збереження та використання регіональних ландшафтних парків та території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області".

В свою чергу, приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що причиною, яка зумовила звернення позивача до суду є порушення його права власності на земельну ділянку з кадастровим номером 6825589000:06:009:0006, внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваного наказу.

Для визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі тощо.

Вказане свідчить про існування спору про право цивільне, яке позивач бажає захистити шляхом визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, тобто спірні правовідносини носять приватно-правовий характер.

У зв`язку з цим, даний спір не пов`язаний із захистом прав у сфері публічно-правових відносин, водночас стосується цивільних прав та інтересів позивача.

Враховуючи викладене, цей спір не належить розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має розглядатися згідно з правилами підсудності, визначеними Цивільним процесуальним кодексом України. А тому, провадженням у цій справі необхідно закрити.

Також, роз`яснено позивачу, що її розгляд віднесений до юрисдикції місцевого загального суду за правила цивільного судочинства.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

У відповідності до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з п.7 ч.1 ст.4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Тобто, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

Отже, публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Як встановлено судом та не заперечувалось позивачем, предметом оскарження є наказ Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації від 17.01.2024 №5-од "Про затвердження проєкту землеустрою щодо організації і встановлення меж території регіонального ландшафтного пару "Мальованка" для збереження та використання регіональних ландшафтних парків на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області".

Згідно з вказаним наказом затверджено проєкт землеустрою щодо організації і встановлення меж території регіонального ландшафтного парку "Мальованка" для збереження та використання регіональних ландшафтних парків на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області загальною площею 16915,3000 гектарів.

Як наголошує позивач, та вбачається з матеріалів справи позивачу на праві власності належить земельна ділянка з кадастровим номером 6825589000:06:009:0006, яка розташована за межами населених пунктів Судилівської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області.

В свою чергу, позивач наголошує, що в межах оскаржуваного наказу був затверджений проект де міститься земельна ділянка 6825589000:06:009:0003, яка в 2020 році була розформована шляхом поділу. Крім того, позивач вказує, що при прийнятті наказу були відсутні погодження з ним як з власником земельної ділянки.

Також, позивач зазначав, що під час розгляду цивільної справи №688/87/22 як одну з підстав позову прокурор надав спірний наказ Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації від 17.01.2024 №5-од "Про затвердження проєкту землеустрою щодо організації і встановлення меж території регіонального ландшафтного пару "Мальованка" для збереження та використання регіональних ландшафтних парків та території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області".

В свою чергу, як вбачається з матеріалів справи, ЄДРСР та встановлено судом першої інстанції, в провадженні Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області перебуває цивільна справа №688/87/22 за позовом першого заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області, Хмельницької обласної державної адміністрації до Судилківської сільської ради, ОСОБА_1 , Товариства з обмеженою відповідальністю "Ягода-Малинка" про визнання недійсними рішення Судиліської сільської ради від 24.12.2020 №31 в частині передачі ОСОБА_1 у приватну власність спірної земельної ділянки, визнання недійсним договору оренди, укладеного з Товариством з обмеженою відповідальністю "Ягода-Малинка" та повернення земельної ділянки у комунальну власність Судиківської об`єднаної територіальної громади.

З урахуванням наведеного вище, оскаржуваний позивачем наказ, яким затверджено проект землеустрою, прямо впливає на право власності позивача, якому належить земельна ділянка з кадастровим номером 6825589000:06:009:0006 (речове право власності зареєстровано в Державному реєстрі речових прав) (т.1 а.с.21).

Крім того, земельна ділянка на момент прийняття цього наказу вже була сформована як об`єкт цивільного права у порядку Земельного кодексу України, що підтверджується витягом із реєстру права на нерухоме майно, де у частині підстав для реєстрації, зазначено рішення Судилівської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області №31 від 24.12.2020.

Також, згідно з витягом з Державного земельного кадастру про обмеження у використанні земель НВ-6812584602020 від 20.10.2020 вказана земельна ділянка має обмеження у використанні оскільки відноситься до регіонального ландшафтного парку "Мальованка".

Разом з цим, Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв`язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку.

Тобто, у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (користування), тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації, подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

Скасування такого акта не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки в такої особи виникло право користування земельною ділянкою, яке ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушеного права (оскарження наказу суб`єкта владних повноважень про затвердження проекту землеустрою) не забезпечує його реального захисту.

Аналогічна правова позиція міститься також в постанові Верховного Суду від 09.06.2021 у справі № 128/2402/17, від 20.09.2021 справа №120/8882/21-а.

Тобто, предметом розгляду в цій справі є не стільки наказ органу, як суб`єкта, наділеного владно-управлінськими функціями, скільки приватний інтерес позивача щодо права обтяження на земельну ділянку, які передані йому у власність, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.

Згідно з ч.1 ст.19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Відповідно до ч.1 ст.15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Згідно з п.10 ч.1 ст.16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Вказані висновки узгоджуються із правовою позицією викладеною, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 04.04.2018 у справі №439/1593/16-а, від 29.08.2018 у справі №623/2207/16-а.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 24 лютого 2015 року у справі № 21-34а15, у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Аналогічна правова позиція неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема у постанові від 27 лютого 2020 року у справі № 520/16647/16-а.

Враховуючи вказане, колегія судді погоджується з висновком суду першої інстанції, що з урахуванням встановлених обставин справи цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Спір із цих правовідносин з огляду на суб`єктний склад сторін та предмет, підстави позову має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.

Щодо посилання апелянта, що підставою оскарження є лише порушення процедури прийняття оскаржуваного наказу колегія суддів зазначає, що як вбачається з позовної заяви порушення процедури не було єдиною підставою оскарження наказу від 17.01.2024 №5-од.

Крім того, як зазначалось судом вище скасування такого акта не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки в такої особи виникло право користування земельною ділянкою, яке ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушеного права (оскарження рішення суб`єкта владних повноважень про розпорядження земельною ділянкою) не забезпечує його реального захисту.

Відповідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Отже, ст.2 КАС України та ч.4 ст.242 КАС України вказують, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Оскільки, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване судове рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2024 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Драчук Т. О. Судді Полотнянко Ю.П. Смілянець Е. С.