Ухвала

від 15.11.2024 по справі 240/22013/24

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

15 листопада 2024 року м. Житомир справа № 240/22013/24

категорія 109020000

Суддя Житомирського окружного адміністративного суду Токарева М.С., розглянувши позовну заяву Керівника Звягельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства та Державної екологічної інспекції Поліського округу до Барашівської сільської ради Звягельського району Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

Керівник Звягельської окружної прокуратури в інтересах держави

звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства та Державної екологічної інспекції Поліського округу, у якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Барашівської сільської ради Звягельського району Житомирської області щодо неприйняття рішень про віднесення кадастровими земельних ділянок та зобов`язати Барашівську сільську раду Звягельського району Житомирської області розглянути на сесії ради повторне подання Центрального міжрегіонального управлінням лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів від 09.09.2024 за №04-17/930 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок сільськогосподарського призначення з кадастровими номерами 1821780300:01:000:0041, 1821780800:11:000:0004, 1821781000:03:000:0568, 1821781400:01:000:0322, 1821788400:07:000:0176, 1821788400:01:000:0195, 1821782700:01:000:0453, 1821780800:11:000:0005, 1821782400:04:000:0570, 1821782400:04:000:0648, 1821785200:05:000:0590, 1821785200:02:000:0356, 1821756000:01:000:0217, 1821756000:01:000:0211, 1821785600:05:000:0057, 1821785600:03:000:0016, 1821785600:03:000:0041, 1821785200:05:000:0662, 1821782400:04:000:0561, 1821780800:02:000:0120, 1821780400:05:000:0032, 1821780400:07:000:0049, 1821781400:03:000:0104, 1821788400:01:000:0197, 1821788400:01:000:0196, 1821782700:01:000:0455, 1821780800:11:000:0007, 1821781400:03:000:0197, 1821782400:04:000:0569, 1821785200:05:000:0664, 1821756000:01:000:0221, 1821782400:04:000:0363, 1821785200:01:000:0486, 1821785200:01:000:0476, 1821785600:03:000:0025, 1821780300:01:000:0040, 1821780400:07:000:0048, 1821780300:01:000:0039, 1821788400:01:000:0192, 1821788400:01:000:0193, 1821782700:01:000:0454, 1821782700:05:000:0029, 1821782400:04:000:0571, 1821782400:04:000:0645, 1821785200:05:000:0667,т 1821785200:05:000:0666, 1821756000:01:000:0220, 1821756000:01:000:0218, 1821785600:08:000:0377, 1821785600:03:000:0015, 1821785600:03:000:0014, 1821785600:03:000:0027 загальною площею 1166,5338 га для само залісених земель, у порядку визначеному ч.ч. 2,3,5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Відповідно до ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з ч. 4 ст. 5 КАС України, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з п.2 ч.1 ст.2 Закону України «Про прокуратуру» однією із функцій прокуратури є представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Відповідно до ч.ч.3, 4 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 цього Кодексу.

Законом України "Про прокуратуру" визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Зокрема, за змістом статті 1 зазначеного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Відповідно до ч.1 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Частиною 4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічну правову позицію неодноразово викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі № 906/240/18, від 01.11.2018 у справі № 910/18770/17, від 05.11.2018 у справі № 910/4345/18, від 05.12.2018 у справі № 923/129/17.

Звертаючись із даною позовною заявою в інтересах держави прокурор вказує, що Звягельська окружна прокуратура в порядку ст, 23 Закону України Про прокуратуру листами від 11.10.2024 повідомила Державне агентство лісових ресурсів та Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства про бездіяльність Барашівської сільської ради щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених земель.

В указаних листах прокуратура просила повідомити, чи вживалися цими органами влади заходи для захисту порушених інтересів держави.

У відповідь Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства листом від 18.10.2024 повідомило, що заходи для усунення вказаних порушень закону в судовому порядку ними не вживалися.

У листі Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства №7759/-24 від 21.10.2024 не наведено інформації про вжиття або намір вжиття відповідних заходів на захист порушених інтересів держави, як не зазначено про наявність об`єктивних причин, що перешкоджали б зверненню до суду.

Державне агентство лісових ресурсів листом №12-12/6324-24 від 04.11.2024 повідомило, що не зверталося до суду з позовними заявами щодо оскарження бездіяльності Барашівської сільської ради та зобов`язання розглянути подання Центрального міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства від 21.11.2023 №04-17/1085 щодо прийняття рішення про віднесення залісених земельних ділянок до само залісених земель на сесії ради. Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства зверталося з поданням від 21.11.2023 №04-17/1085 та повторним поданням від 09.09.2024 №04/17/930 до Барашівської сільської територіальної громади стосовно ухвалення рішення про віднесення залісених земельних ділянок загальною площею 5593/,2104 га до самозалісених земель.

Також, повідомлено, що Державне агентство лісових ресурсів не заперечує щодо самостійного звернення прокурора в інтересах держави до суду з відповідним позовом.

У листі Державного агентства лісових ресурсів №12-12/6324-24 від 04.11.2024 не наведено інформації про вжиття або намір вжиття відповідних заходів на захист порушених інтересів держави, як не зазначено про наявність об`єктивних причин, що перешкоджали б зверненню до суду.

У свою чергу, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Також обгрунтовуючи підстави звернення до суду з даним позовом вказано, що Звягельською окружною прокуратурою до Державної екологічної інспекції Поліського округу направлено повідомлення в порядку ст. 23 Закону України Про прокуратуру від 11.10.2024 з описом встановлених порушень вимог закону та просила повідомити, чи вживала заходи усунення порушення та чи будуть вживатися такі заходи шляхом пред`явлення позову.

Державна екологічна інспекція Поліського округу листом №7756-24 від 21.10.2024 повідомила, що питання щодо віднесення земельних ділянок до певних категорій та контроль за землевпорядкуванням не належить до повноважень Інспекції. При цьому, не заперечує щодо самостійного звернення прокурора в інтересах держави до суду з відповідним позовом.

До цього часу, ні Державне агентство лісових ресурсів, ні Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства та Державна екологічна інспекція Поліського округу з відповідним позовом до суду не звернулися.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Слід вказати, що жодних обставин, які перешкоджають Державному агентству лісових ресурсів, Центральному міжрегіональному управлінню лісового та мисливського господарства звернутися до суду з позовом на захист порушеного права суду на наведено ні у обгрунтуванні прокурора ні у відповідях на повідомлення прокуратури, у яких констатовано виключно факт того, що вони не заперечують щодо звернення прокурора з даним позовом.

Крім того, з дати листів до дати звернення до суду з даним позовом минув лише місяць, що не може вважатися розумним строком протягом якого відповідний орган, який уповновноважений на звернення до суду з даним позовом допускає бездіяльність.

Прокурором не доведено неможливість або відсутність можливості позивача, зокрема Державного агентства лісових ресурсів та Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернутися з відповідним позовом, оскільки позивач, в особі якого в інтересах держави з позовом до суду звернулась прокуратура, має підстави і можливість самостійно захищати свої права і прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самим позивачем або відсутності у нього процесуальної дієздатності.

Частиною 7 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви до розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі № 922/901/17, від 31.10.2018 у справі № 910/6814/17 та від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Відповідно до статті 44 КАС України учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі Менчинська проти Росії, пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі Мартіні проти Франції).

Таким чином, участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді спору. Така практика не є намаганням обмежити функції прокуратури сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, а є лише наслідком системного тлумачення положень законодавства, якими встановлена необхідність підтвердження судом підстав для представництва прокуратурою інтересів держави, оскільки право прокуратури на звернення до суду в інтересах уповноваженого суб`єкта, не може презюмуватися, як безспірне.

Встановлено, що прокурор всупереч вимогам частини 4 статті 23 Закону України Про прокуратуру не надав доказів бездіяльності зокрема Державного агентства лісових ресурсів, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства щодо реагування на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову, чи неспроможності такого органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів.

В даному випадку належного нормативно-правового обґрунтування наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову, прокурором не наведено.

В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Керуючись статтями 169, 243, 248, 256, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ухвалив:

Позовну заяву Керівника Звягельської окружної прокуратури в інтересах держави до Барашівської сільської ради Звягельського району Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії повернути позивачу.

Копію ухвали про повернення позовної заяви надіслати особі, яка її подала, не пізніше наступного дня після її постановлення, разом із позовною заявою й усіма доданими до неї матеріалами.

Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її підписання суддею.

Ухвала суду може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Суддя М.С. Токарева