Рішення

від 08.11.2024 по справі 580/8789/24

ЧЕРКАСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2024 року справа № 580/8789/24

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Гайдаш В.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження за правилами загального позовного провадження у приміщенні суду адміністративну справу за позовом Черкаської загальноосвітньої школи №4 Черкаської міської ради Черкаської області до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача фізична особа-підприємця ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування висновку,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду надійшов позов Черкаської загальноосвітньої школи №4 Черкаської міської ради Черкаської області (далі - позивач) до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області (далі відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача фізична особа-підприємця ОСОБА_1 (далі третя особа ), в якому позивач просить:

- визнати протиправним та скасувати висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області про результати моніторингу процедури закупівлі від 23.08.2024 UA-2024-01-26-009852-а.

Позовні вимоги позивачем обґрунтовані тим, що оскаржуваний висновок відповідача про результати моніторингу процедури закупівлі від 23.08.2024 UA-2024-01-26-009852-а та застосування щодо здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень є протиправним та підлягає до скасування, оскільки умовами Додатку №1 до тендерної документації була передбачена вимога щодо подання у складі тендерної пропозиції калькуляції вартості харчування за один день будь-якого тижня та документи, що засвідчують якість і безпеку продуктів харчування до наданої калькуляції харчування. Учасником торгів ФОП ОСОБА_1 було надано два варіанти калькуляції вартості сніданку (зимовий період) четвертого тижня та документи, що засвідчують якість та безпеку всіх продуктів харчування згідно цього меню. Стосовно посилання відповідача на те, що у тендерній пропозиції ФОП ОСОБА_1 відсутні документи, які засвідчують якість горошку зеленого та коріандру меленого, то позивачем вказано, що на підтвердження якість горошку зеленого третьою особою надано експертний висновок від 14.02.2023 №000549, однак, що стосується коріандру меленого, то позивачем зазначено, що у запропонованому меню він не використовується, тому відсутня необхідність подання документів, які засвідчують його якість. Також позивачем вказано, що наслідки розірвання договору, як того вимагає відповідач в оскаржуваному висновку, є неспівмірними з виявленими порушеннями.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 09.09.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито позовне провадження у справі, справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.

Відповідач позов не визнав, надав до суду письмовий відзив, в якому зазначив, що за результатами моніторингу закупівель позивача встановлено, що у тендерній пропозиції ФОП ОСОБА_1 не було надано документи, які засвідчують якість горошку зеленого та коріандру меленого. На підставі вищевикладених обставин відповідач вважає, що позов є необґрунтованим та задоволенню не підлягає.

Третя особа пояснень щодо позовну заяву не подала.

Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.

Із наявних у матеріалах справи доказів судом встановлено, що Північним офісом Держаудитслужби в особі управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області проведено моніторинг процедури закупівлі «Полуги з організації шкіьного харчування, 4 848 934 UAN, 55320000-9, ДК021, 73675, одиниця», замовником якої є Черкаська загальноосвітня школа №4 Черкаської міської ради Черкаської області.

За наслідками проведеного моніторингу закупівлі Північним офісом Держаудитслужби в особі управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області складено висновок про результати моніторингу закупівлі від 23.08.2024 UA-2024-01-26-009852-а, в якому зазначено про невідповідність тендерної пропозиції ФОП ОСОБА_1 вимога Додатку 1 до тендерної документації, чим встановлено порушення позивачем п. 43 та пп. 2 п. 44 Особливостей, оскільки ФОП ОСОБА_1 не було надано документи, які засвідчують якість горошку зеленого та коріандру меленого.

Враховуючи встановлені порушення вимог законодавства у сфері закупівель, у пункті 3 вищезазначеного Висновку зобов`язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законом порядку, зокрема, шляхом припинення зобов`язань за договором з дотриманням вимог Господарського та Цивільного кодексів України, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Позивач вважаючи висновок про результати моніторингу процедури закупівлі протиправним звернувся до суду із цим позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, судом враховано, що відповідно до ст. 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі» тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення відкритих торгів в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав. У тендерній документації зазначаються такі відомості:

1) інструкція з підготовки тендерних пропозицій;

2) один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації», та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним. Для об`єднання учасників замовником зазначаються умови щодо надання інформації та способу підтвердження відповідності таких учасників установленим кваліфікаційним критеріям та підставам, встановленим статтею 17 цього Закону;

3) інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону;

4) інформація про маркування, протоколи випробувань або сертифікати, що підтверджують відповідність предмета закупівлі встановленим замовником вимогам (у разі потреби);

5) кількість товару та місце його поставки;

6) місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги;

7) строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг;

8) проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов;

9) опис окремої частини або частин предмета закупівлі (лота), щодо яких можуть бути подані тендерні пропозиції, у разі якщо учасникам дозволяється подати тендерні пропозиції стосовно частини предмета закупівлі (лота). Замовник може передбачити можливість укладення одного договору про закупівлю з одним і тим самим учасником у разі визначення його переможцем за кількома лотами;

10) перелік критеріїв оцінки та методика оцінки тендерних пропозицій із зазначенням питомої ваги кожного критерію. У разі застосування критерію оцінки вартість життєвого циклу, методика оцінки тендерних пропозицій повинна містити опис усіх складових вартісних елементів та перелік документів і інформації, які повинні надати учасники для підтвердження вартості складових елементів життєвого циклу. Замовник у разі необхідності дисконтування витрат життєвого циклу майбутніх періодів може використовувати поточну облікову ставку Національного банку України. Вартість життєвого циклу може рахуватися як сума всіх витрат життєвого циклу або сума всіх витрат життєвого циклу, поділена на розрахункову одиницю експлуатації предмета закупівлі;

11) строк дії тендерної пропозиції, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій;

12) валюта, у якій повинна бути зазначена ціна тендерної пропозиції;

13) мова (мови), якою (якими) повинні бути складені тендерні пропозиції;

14) кінцевий строк подання тендерних пропозицій;

15) розмір та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати);

16) розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає таке забезпечення надати);

17) прізвище, ім`я та по батькові, посада та електронна адреса однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв`язок з учасниками;

18) вимога про зазначення учасником у тендерній пропозиції інформації (повне найменування та місцезнаходження) щодо кожного суб`єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання робіт чи послуг як субпідрядника/співвиконавця в обсязі не менше 20 відсотків від вартості договору про закупівлю - у разі закупівлі робіт або послуг;

19) опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.

Матеріалами справи підтверджено, що 26.01.2024 Черкаською загальноосвітньою школоюи №4 Черкаської міської ради Черкаської області через електронну систему публічних закупівель «ProZorro» було оголошено процедуру закупівлі «Полуги з організації шкіьного харчування, 4 848 934 UAN, 55320000-9, ДК021, 73675, одиниця».

Згідно із вимогою Додатку №1 «Технічні та інші вимоги до предмету закупівлі» до тендерної документації учасники повинні надати:

- калькуляцію вартості харчування за один день будь-якого тижня (подається разом з тендерною (ціновою) пропозицією та розкривається після проведення аукціону);

- до калькуляції повинна включатись вартість продуктового набору для приготування харчування складеного відповідно до вікових норм харчування; вартість послуг приготування сніданків, розмір торговельної надбавки, та інші затрати (подається разом з тендерною (ціновою) пропозицією та розкривається після проведення аукціону);

- калькуляція вартості харчування має бути підтверджена калькуляційними картками (подається разом з тендерною (ціновою) пропозицією та розкривається після проведення аукціону);

- документи, що засвідчують якість та безпеку продуктів харчування наданої калькуляції харчування, наявність яких передбачена чинним законодавством (посвідчення про якість або декларація виробника або декларація про відповідність або інший документ).

Учасником відкритих торгів з особливостями ФОП ОСОБА_1 у складі тендерної пропозиції надано калькуляційні картки №1, №2, №3, №4, №5, №6, №7 від 01.02.2024 з інформацією про найменування страви, продуктів для приготування, ціну продуктового набору, вікову групу дітей.

Так, калькуляційні карти №2 та №4 вартості сніданку (зимовий період) четвертого тижня, які складені та затверджені технологом на страви «Вінегрет» та «Плов з курячим м`ясом».

Оскільки для приготування страви «Вінегрет» потрібне використання горошку зеленого свіжого, тому учасником відкритих торгів з особливостями ФОП ОСОБА_1 у складі тендерної пропозиції було надано експертний висновок від 14.02.2023 №000549 на овочі швидкозаморожені в асортименті, виданий на замовлення ПП «Здоровий продукт», який є виробником овочів швидкозаморожених.

Таким чином, суд дійшов висновку, що учасником відкритих торгів з особливостями ФОП ОСОБА_1 у складі тендерної пропозиції було надано документ, який засвідчує якість та безпеку продукту харчування наданої калькуляції харчування щодо горошку зеленого свіжого на страву «Вінегрет».

Відповідачем під час моніторингу процедури закупівлі також встановлено, що учасником відкритих торгів з особливостями ФОП ОСОБА_1 у складі тендерної пропозиції не було надано документи, які засвідчують якість коріандру меленого, який необхідний для приготування страви «Печеня по-домашньому з куркою», згідно калькуляційної картки №3.

Однак суд зазначає, що учасником торгів ФОП ОСОБА_1 було надано на вибір варіанти калькуляції вартості сніданку, зокрема, (зимовий період) четвертого тижня саме на страви «Вінегрет» та «Плов з курячим м`ясом», відповідно, у запропонованому меню коріандр мелений не використовується, тому відсутня необхідність подання документів, які засвідчують його якість та безпеку.

Отже висновок Північного офісу Держаудитслужби в особі управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області про результати моніторингу процедури закупівлі від 23.08.2024 UA-2024-01-26-009852-а щодо невідповідності тендерної пропозиції ФОП ОСОБА_1 вимога Додатку 1 до тендерної документації, чим встановлено порушення позивачем п. 43 та пп. 2 п. 44 Особливостей - спростовується вищезазначеними обставинами, тому суд вважає визнати його протиправним та таким, що підлягає до скасування.

Стосовно правомірності обраного відповідачем виду усунення порушення вимог закону, то суд зазначає наступне.

Пунктом 8 ч. 1 ст. 10 Закону №2939-ХІІ передбачено право органу державного фінансового контролю порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.

Обираючи такий спосіб усунення порушень відповідач має керуватись, по-перше, метою вказаного Закону, за змістом якої наведений нормативний акт спрямований на забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції та, по-друге, принципами закупівель, вказаними у ч. 1 ст. 5 Закону №922-VIII: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія, ефективність та пропорційність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників та рівне ставлення до них; об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; запобігання корупційним діям і зловживанням.

Відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону №922-VIII договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

У цивільному праві України існує поділ правочинів на дійсні та недійсні. Останні поділяються на нікчемні та оспорювані.

Частина друга ст. 215 ЦК України визначає, якщо недійсність правочину встановлена законом, він є недійсним (нікчемний правочин). У цьому разі визнання такого правочину недійсним судом не вимагається. У випадках, встановлених цим Кодексом, нікчемний правочин може бути визнаний судом дійсним. Якщо недійсність правочину прямо не встановлена законом, але одна із сторін або інша заінтересована особа заперечує його дійсність на підставах, встановлених законом, такий правочин згідно з ч.3 вказаної статті може бути визнаний судом недійсним (оспорюваний правочин).

Тобто, оспорити дійсність правочину можуть не лише його сторони, а й треті заінтересовані особи, посилаючись у підставах на вимоги закону.

Випадки нікчемності договору про закупівлю вказані в ч. 1 ст. 43 Закону №922-VIII: 1) якщо замовник уклав договір про закупівлю до/без проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі згідно з вимогами цього Закону; 2) укладення договору з порушенням вимог частини четвертої статті 41 цього Закону; 3) укладення договору в період оскарження процедури закупівлі відповідно до статті 18 цього Закону; 4) укладення договору з порушенням строків, передбачених частинами п`ятою і шостою статті 33 та частиною сьомою статті 40 цього Закону, крім випадків зупинення перебігу строків у зв`язку з розглядом скарги органом оскарження відповідно до статті 18 цього Закону.

Отже, в усіх інших випадках невідповідності вимогам закону договір може бути оспорений в суді.

Підстави для зміни або розірвання договору вказані у ст. 651 ЦК України, зокрема, зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.

Конституційний Суд України у рішенні від 25.01.2012 №3-рп/2012 (справа №1-11/2012) зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який серед іншого означає, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею. Додержання принципу пропорційності означає необхідність дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення.

На переконання суду, відповідач не виконав передбаченого підпунктом 3 п.3 Положення №43 основного свого завдання здійснення фінансового контролю саме спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового та результативного використання та збереження активів та досягнення економії коштів, адже у Висновку не проаналізував наслідків стверджуваних ним порушень в кореспонденції з результатами аналізу інших питань, щодо яких зазначив про відсутність порушень закону про закупівлі та без обґрунтування підстав для розірвання укладеного договору.

Критерій пропорційності передбачає, що втручання у право власності розглядатиметься як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». При цьому, з питань оцінки пропорційності ЄСПЛ, як і з питань наявності «суспільного», «публічного» інтересу, визнає за державою досить широку «сферу розсуду», за винятком випадків, коли такий розсуд не ґрунтується на розумних підставах.

Не відповідає критерію пропорційності вимога розірвати договір, який виконується сторонами, оскільки може призвести до безпідставного порушення майнових прав господарюючих суб`єктів - сторін договору.

Усунення виявлених під час проведення моніторингу закупівлі недоліків у запропонований у Висновку спосіб, а саме шляхом розірвання договору, призведе до порушення прав та інтересів третьої особи та матиме негативні наслідки для репутації третьої особи, що є непропорційним у співвідношенні з виявленими недоліками.

Зазначений підхід та висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладені у постанові від 21.01.2021 у справі №120/1297/20-а.

Відповідач не надав належних і допустимих доказів, які би свідчили про правомірність прийнятого ним рішення про зобов`язання позивача вжити заходів щодо припинення зобов`язання за договором (розірвання укладеного договору публічної закупівлі).

Враховуючи вищевикладені обставини, суд дійшов висновку про задоволення позову у повному обсязі.

Згідно ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 6, 14, 139, 242-245, 255, 295, 370 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ВИРІШИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати висновок управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області про результати моніторингу процедури закупівлі від 23.08.2024 UA-2024-01-26-009852-а.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Північного офісу Держаудитслужби на користь Черкаської загальноосвітньої школи №4 Черкаської міської ради Черкаської області сплачений судовий збір в сумі 3028 (три тисячі двадцять вісім) грн 00 коп.

Копію рішення направити особам, які беруть участь у справі.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду у строк, встановлений статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Віталіна ГАЙДАШ