Постанова

від 30.10.2024 по справі 120/2426/23

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/2426/23 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Маслоід Олена Степанівна Суддя-доповідач - Граб Л.С.

30 жовтня 2024 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Граб Л.С.

суддів: Смілянця Е. С. Сторчака В. Ю. ,

за участю: секретаря судового засідання: Литвина Д.С.

представника позивача: Клименка Д.С.

представника третьої особи: Сувалова В.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Мурована Вежа" на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом Керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача-товариства з обмеженою відповідальністю "Мурована Вежа" про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

Керівник Вінницької окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Вінницької міської ради (далі відповідач 1) та Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради (далі відповідач 2) за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю "Мурована Вежа" (далі третя особа), в якому просив:

-визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Вінницької міської ради від 18.04.2019 року № 1041 «Про надання ТОВ «Мурована вежа» вихідних даних містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Винниці»;

-визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради 2 від 19.04.2019 року № 90 « Про затвердження містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Винниці», яким затверджено містобудівні умови та обмеження № 50 від 19.04.2019 року для проектування об`єкта будівництва-реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Винниці;

-визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 19.04.2019 року № 50, назва об`єкта будівництва-реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Винниці, відомості про які внесені до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:3851-5466-1770-9875, видані замовнику - ТОВ "Мурована Вежа" м. Вінниця, вул. Зодчих, 34/16.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року позов задоволено:

-визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Вінницької міської ради від 18.04.2019 року №1041 «Про надання ТОВ «Мурована вежа» вихідних даних-містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці»;

-визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради від 19.04.2019 року № 90 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці», яким затверджено містобудівні умови і обмеження № 50 від 19.04.2019 року для проектування об`єкта будівництва-реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці;

-визнано протиправними та скасовано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 19.04.2019 року № 50 щодо реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці, на земельній ділянці із кадастровим номером 0510100000:02:062:0023, відомості про які внесено до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:3851-5466-1770-9875, видані замовнику TOB «Мурована Вежа» (код ЄДРПОУ 41031171).

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням третя особа-TOB «Мурована Вежа», посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а також на невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до невірного вирішення справи, подала апеляційну скаргу.

В обгрунтуванні доводів апеляційної скарги зокрема зазначено, що визначаючись щодо уповноважених державою органів здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор дійшов висновку про наявність порушень інтересів держави, як у сфері містобудівної діяльності, так у сфері охорони культурної спадщини. Однак, чомусь прокурором визначається орган, в чиїх інтересах заявляється позовна заява виключно у сфері містобудівної діяльності, а Міністерство культури та інформаційної політики України не визначено як уповноважений орган держави, хоча підставами позовної заяви зазначено порушення законодавства саме у сфері культурної спадщини.

Скаржник також звернув увагу на те, що Міністерство культури та інформаційної політики України, в межах повноважень, за наслідками розгляду листа Вінницької окружної прокуратури від 13.10.2022 року № 50/12300вих-22 щодо правомірності проведення робіт за адресами: м. Вінниця, вул. Мури, 5-А, вул. Мри, 7 та АДРЕСА_1 , ініціювало перевірку щодо правомірності проведення робіт за адресами: м. Вінниця, вул. Мури. 5-А, вул. Мри. 7 та вул. Монастирська. 17. Проте, прокурор, не дочекавшись завершення перевірки, самостійно встановив порушення у сфері охорони культурної спадщини (підмінивши контролюючий орган) та, як наслідок "самостійно" звернувся до суду з даним позовом. В подальшому, Міністерством культури та інформаційної політики України проведено перевірку щодо правомірності проведення робіт за адресами: м. Вінниця, вул. Мури, 5-А, вул. Мури, 7 та вул. Монастирська, 17 за наслідками якої встановлено низку порушень у сфері охорони культурної спадщини та винесено припис від 23.04.2023, який є предметом спору у справі №120/7096/23. При цьому, виявлені за результатами перевірки Міністерством культури та інформаційної політики України порушення у сфері охорони культурної спадщини різняться з тими порушеннями, які виявлені прокурором.

Крім того, апелянт вказав, що прокурор долучив до позовної заяви неповну копію висновку експерта Вінницького науково-дослідного експертно-криміналістичного центру від 28.09.2022 № СЕ-19/102-22/8060- БТ, не зазначивши де перебуває оригінал висновку, а відтак він не може бути належним доказом. Поряд з цим, зазначений висновок може впливати виключно на процедуру введення вже побудованого об`єкту в експлуатацію, але аж ніяк не на скасування дозвільної документації.

На переконання апелянта, прокурором невірно визначений суб`єктний склад учасників справи, зокрема не залучено у справі в якості третіх осіб, всіх осіб, чиї інтереси порушенні під час розгляду даної справи.

В судовому засіданні представник третьої особи підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити. В свою чергу, представник позивача заперечив стосовно задоволення апеляційної скарги і просив рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Решта учасників справи, будучи належним чином повідомленими про час та місце розгляду справи, в судове засідання не з`явилися.

Від Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради та Виконавчого комітету Вінницької міської ради надійшли заяви про розгляд справи без участі представників останніх.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 04.06.2018 ТОВ "Мурована Вежа" отримано в оренду земельну ділянку для використання за цільовим призначенням, яка розташована за адресою: м. Вінниця, вул. Мури, 7.

26.03.2019 року третя особа звернулася до міського голови із заявою про видачу містобудівних умов і обмежень на реконструкцію з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями.

За результатами розгляду вказаної заяви, Виконавчим комітетом Вінницької міської ради прийнято рішення від 18.04.2019 року за № 1041 «Про надання ТОВ «Мурована Вежа» вихідних даних містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Винниці». Вказаним рішенням третій особі були надані визначені вихідні дані - містобудівні умови та обмеження. Третю особу також було зобов`язано розробити проектну документацію; укласти договір про сплату пайової участі у розвитку інфраструктури міста; до виконання підготовчих та будівельних робіт приступити після отримання документу, що надає право на виконання таких робіт у відповідному департаменті та і в наступному прийняти об`єкт до експлуатації.

19.04.2019 року були розроблені та видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від № 50, замовник третя особа ТОВ "Мурована Вежа" м. Вінниця, вул. Зодчих, 34/16; назва об`єкта будівництва-реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_2 . Відомості про них внесені до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:3851-5466-1770-9875.

19.04.2019 року наказом відповідача 2 № 90 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_2 » були затверджені вказані містобудівні умови та обмеження № 50 від 19.04.2019 року для проектування об`єкта будівництва - реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_2 .

Відповідно до вказаних містобудівних умов земельна ділянка з кадастровим номером 0510100000:02:06260023 по АДРЕСА_2 розташована в Центральному історичному ареалі, в зоні охорони археологічного культурного шару, в зоні регулювання забудови пам`ятки домінанти національного значення « Костьол домініканського монастиря» (Свято-Преображенський собор Української православної церкви Московського патріархату по вул. Соборній, 23).

В подальшому, третьою особою розпочато будівельні роботи.

Позивач вважає, що відповідачами під час прийняття спірних рішень не були дотримані положення законів України, вони суперечать будівельним нормам. Крім цього, на момент звернення до суду фактично третьою особою здійснювалось нове будівництво, а не реконструкція багатоквартирного житлового будинку.

Вищезазначене слугувало підставою для звернення Керівником Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про обгрунтованість позовних вимог та наявність правових підстав для їх задоволення.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.

Перевіряючи наявність правових підстав у Керівника Вінницької окружної прокуратури на звернення до суду із вказаним позовом, із наявністю яких погодився і суд першої інстанції, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За змістом ст.46 КАС України, позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з ч.ч. 3-5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно яких інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

За висновками Верховного Суду, висловленими у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. У цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується також із правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Водночас, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до ч. 1 ст. 54-1 Земельного кодексу України з метою охорони культурної спадщини на використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, буферної зони, історичного ареалу населеного місця, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини встановлюються обмеження відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Згідно статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

Отже інтереси держави полягають у забезпеченні охорони об`єктів культурної спадщини та дотриманні обмежень щодо використання земельних ділянок у межах територій пам`яток культурної спадщини та охоронних зон, а подання прокуратурою позову обумовлене необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави які полягають у дотриманні режиму охорони об`єктів культурної спадщини.

Матеріалами справи підтверджується, що даний спір стосується захисту державних інтересів у сфері охорони культурної спадщини та цільового використання земель історико-культурного призначення шляхом дотримання вимог містобудівної документації на місцевому рівні під час забудови території.

Відповідно до частині 1-4 статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний наглядце сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.

За приписами Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340, Державна інспекція архітектури та містобудування України здійснює в межах повноважень, визначених законом, державний архітектурно-будівельний нагляд за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності.

Отже, повноваженнями щодо здійснення нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил уповноваженими органами містобудування та архітектури наділена ДІАМ, яка реалізовує таку компетенцією через головних інспекторів будівельного нагляду, який, у випадку встановлення порушень, вправі звертатися до суду із позовом про скасування рішення об`єкта нагляду.

Водночас, з матеріалів справи встановлено, що оскаржувані рішення, наказ, а також містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки прийняті ще в 2019 році, однак станом на момент подання цього позову Керівником Вінницької окружної прокуратури (більше ніж через чотири роки після прийняття вищезазначених рішень та містобудівних умов), Державна інспекція архітектури та містобудування України заходів щодо їх скасування не приймала.

При цьому, 14.10.2022 Вінницькою окружною прокуратурою направлено на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України лист за №50/12330вих-22 про вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду, внаслідок прийняття містобудівних умов та обмежень № 50 від 19.04.2019, із повідомленням прокуратури про вжиття ДІАМ заходів реагування (призначення перевірки, звернення до суду тощо). Даним листом окружною прокуратурою повідомлено ДІАМ України про виявлені порушення містобудівного законодавства.

18.11.2022 Окружною прокуратурою отримано лист за вх.№50-18637-22, від Державної інспекції архітектури та містобудування України за № 9972/21/13-22, в якому зокрема зазначено, що вжиття позапланових заходів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкті "Реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури,7 в м.Вінниця" належить до повноважень Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради.

Також в листі вказано, що ДІАМ в період з 15.09.2021 по 12.03.2022 включно, не здійснювались заходи державного архітектурно-будівельного нагляду щодо дотримання Департаментом архітектури та містобудування Вінницької міськради вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності при видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з кадастровим номером 0510100000:02:0062:0023, затверджених наказом Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради №90 від 19.04.2019.

Додатково зазначено, що на період воєнного стану, здійснення заходів державного архітектурно-будівельного нагляду, припинено.

Отже, зважаючи на те, що ДІАМ, з 21.10.2022 належним чином повідомлена прокурором про порушення державних інтересів, то по закінченню передбаченого ст. 122 КАС України тримісячного строку звернення до суду суб`єкта владних повноважень, у прокурора виникли підстави для звернення до суду із вказаним позовом в інтересах держави.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції по суті спору, колегія суддів, вважає за необхідне зазначити слідуюче.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011№ 3038-VI (далі Закон № 3038).

Відповідно до ч. ч. 1-4 ст. 29 вказаного Закону, у редакції, чинній на момент видачі містобудівних умови та обмежень, основними складовими вихідних даних є, зокрема, містобудівні умови та обмеження.

Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

4) витяг із Державного земельного кадастру.

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).

Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

За правилами ч. ч. 6, 8 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 3) за рішенням суду.

У разі скасування за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

Отже, містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані за рішенням суду.

В свою чергу, ч. 3 ст. 17 Закону № 3038 встановлено, що для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі Закон № 1805).

У ст. 5 Закону № 1805 закріплено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.

В силу ч. 4 ст. 32 Закону № 1805, у редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин, на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування. До повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини. У межах зон охорони історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 року № 495, таким органом є Міністерство культури України.

До його повноважень, зокрема, відноситься надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт у межах території, на якій розташовані архітектурні пам`ятки, та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць.

Так, м. Вінниця внесена до Списку історичних населених місць України згідно постанови КМУ від 26 липня 2001 року N 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України».

У п.8 оскаржуваних містобудівних умов та обмежень зазначено, що відповідно до постанови КМУ від 13.03.2002 року № 318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» (надалі - Постанова № 318) у разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.

Землевпорядна документація підлягає погодженню з органом охорони культурної спадщини (управлінням культури і мистецтв Вінницької обласної державної адміністрації).

Як обгрунтовано звернуто увагу судом першої інстанції, відповідно до п. 2 Постанови КМУ №92 від 21.02.2018 року зазначені вимоги підлягали застосуванню у період до 01.01.2019 року, тобто у наявності посилання на нечинний нормативно-правовий акт.

Поряд з цим, з 01.01.2019 року за умови відсутності історико архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт в історичних населених містах, у тому числі, і історичних ареалах, є неможливим.

З матеріалів справи з`ясовано, що історико-містобудівне обґрунтування, розроблене ТОВ «Квант», в подальшому затверджене не було ні Міністерством культури України, ні управлінням містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації.

На момент затвердження оскаржуваних містобудівних умов та обмежень історикоархітектурного опорного плану м. Вінниця не було. І лише наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 29.12.2021 року № 1031 «Про затвердження меж та режимів використання території історичного ареалу м. Вінниці» затверджено межі та режими використання території історичного ареалу м. Вінниці, визначені науково-проектною документацією «Розробка (коригування) історико архітектурного опорного плану м. Вінниці».

Історико-містобудівне обґрунтування «Реконстукція з добудовою і надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 у м. Вінниці» розглядалось Управлінням культури і мистецтв облдержадміністрації, однак не було погоджене, оскільки відповідно до п. 14,17 статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також надання дозволів на проведення робіт в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць відноситься до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини - Міністерства культури та інформаційної політики України (лист управління культури і мистецтв облдержадміністрації від 29.12.2018 №6330/02-25).

Також в ході розгляду справи з`ясовано, що Управління містобудування та архітектури облдержадміністрації листом від 30.12.2021 за вих. № 05-21-2614 повідомляло Міністерство культури та інформаційної політики України про те, що на території історичного ареалу міста Вінниці, у вказаній вище охоронній зоні проводяться земляні роботи, та просило повідомити щодо наявності дозвільних документів.

Відповідно до листа Міністерства культури та інформаційної політики України від 16.02.2022 за вих. №1658/6.11.1, за результатами перевірки електронної бази даних документообігу МКІП звернень стосовно погодження проектної документації чи отримання дозволів на проведення земляних робіт за адресами: м. Вінниця, вул. Мури, 5-А, вул. Мури, 7 та вул. Монастирська, 17 не зафіксовано, відповідних дозволів чи погоджень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини не надавалось. На засіданні консультативно-дорадчих органів Міністерства відповідні питання не розглядались.

Крім цього, у вказаних містобудівних умовах та обмеженнях відсутні відомості, визначені Законом № 3038, зокрема, про гранично допустиму висотність будинку у метрах. Цей розділ № 4 носить бланкетний характер, що суперечить вимогам вказаного закону. В ньому зазначено, що гранично допустима висотність будинку у метрах повинна бути у відповідності до історико-містобудівного обґрунтування, розробленого ТОВ «Квант». Але, як вже зазначалось, вказане історико-містобудівне обґрунтування затверджене не було.

Також судом першої інстанції встановлено, що в рамках кримінального провадження, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань № 42021022110000015 від 05.04.2021 року, були призначені судові будівельно-технічні експертизи.

Згідно висновку експерта Вінницького науково-дослідного експертно-криміналістичного центру № СЕ-19/102-22/8060-БТ від 28.09.2022 року проектна документація «Реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Винниці» відповідає виданим містобудівним умовам та обмеженням, але, при цьому, не відповідає вимогам нормативно-правових документів в галузі будівництва, а саме: п. 4.6.2 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» - за умови відсутності другої стадії проекту; п. 4 ст. 31 Закону № 3038 за умови відсутності експертного звіту проекту.

Також експертом встановлено, що фактичне будівництво, яке проводиться за вказаною адресою, відноситься до виду будівництва нове будівництво. Об`єкт будівництва не відповідає проектній документації на його реконструкцію та вимогам нормативно-правових актів в галузі будівництва.

В ході дослідження встановлено, що жодних будівельних робіт, які б підтверджували ознаки несучих та огороджуючих конструкцій (фундаментів, стін, перекриттів) існуючої забудови не спостерігається, а враховуючи, що реконструкція будівель передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджуючих конструкцій, приймаючи до уваги те, що проектом на «Реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_2 » передбачено знесення існуючих будівель та споруд, та не передбачено проведення робіт з урахуванням збереження окремих конструктивних елементів існуючої будівлі, яка підлягає реконструкції, тобто відсутні будь-які відомості в архітектурно-планувальних та графічних матеріалах про існуючу забудову, що є порушенням.

Також згідно висновку експерта Вінницького науково-дослідного експертно - криміналістичного центру № СЕ-19/102-22/16676-БТ від 26.01.2023 року спірні містобудівні умови та обмеження не відповідають нормативно-правовим актам у галузі будівництва, а саме, згідно «Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст» в р. 3.3. «загальні дані» відсутні зазначені пункти: в п. в) наміри забудови; в п. д) площа земельної ділянки; в п. з) основні технічко-економічні показники об`єкта будівництва. Також у п. 8 містобудівних умов та обмежень є посилання на нечинний документ, що є невідповідністю.

Колегія суддів вважає безпідставними посилання скаржника на те, що прокурором не зазначено де перебувають оригінали висновків експертизи, оскільки в переліку додатків до позову, а саме-12 та 13, вказано: копія висновку експерта Вінницького науково-дослідного експертно-криміналістичного центру від 28.09.2022 № СЕ- 19/102-22/8060-БТ на 56 арк. (оригінал знаходиться в матеріалах кримінального провадження №42021022110000015 в Слідчому відділі Вінницького районного управління поліції ГУНП у Вінницькій області); копія висновку експерта Вінницького науково-дослідного експертно- криміналістичного центру від 26.01.2023 № СЕ-19/102-22/16676-БТ на 23 арк. (оригіналзнаходиться в матеріалах кримінального провадження №42021022110000015 в Слідчому відділі Вінницького районного управління поліції ГУНП у Вінницькій області).

В той же час, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції підставно не прийнято до уваги, наданий третьою особою, висновок ДП «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» від 12.09.2022 року № 14-в/02-22, складений за результатами наукового археологічного дослідження, оскільки вказаний висновок складений за результатом дослідження - розкопки та нагляд за земляними роботами, а не за будівельними роботами. Третьою особою із вказаним підприємством 27.01.2022 року укладений договір саме на виконання археологічних досліджень (розкопки та нагляд за земляними роботами), а не стосовно дослідження будівельних робіт та правомірності містобудівних умов та обмежень. Згідно висновку відповідального виконавця подальше використання ділянки для вказаних цілей не суперечитиме вимогам пам`яткоохоронного законодавства.

Щодо посилання третьої особи на те, що останньою законно отримано земельну ділянку по вул. Мури, 7 в м. Винниці, то колегія суддів звертає увагу останньої, що предметом оскарження у цій справі є не правомірність набуття у власність земельної ділянки, а правомірність містобудівних умов та обмежень забудови вказаної земельної ділянки.

Також колегія суддів вважає безпідставними доводи скаржника про те, що під час перевірки Міністерством культури та інформаційної політики України правомірності проведення робіт за адресами: м. Вінниця, вул. Мури, 5-А, вул. Мри, 7 та вул. Монастирська, 17, останнім виявлено порушення у сфері охорони культурної спадщини, відмінні від тих порушень, які виявлені прокурором, оскільки виявлення під час перевірки одних порушень, не виключає вчинення інших.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення від 18.04.2019 року, наказ від 19.04.2029 року за № 90, а також містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 19.04.2019 року № 50, є протиправними та підлягають скасуванню.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Мурована Вежа" залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 18 листопада 2024 року.

Головуючий Граб Л.С. Судді Смілянець Е. С. Сторчак В. Ю.