Постанова

від 19.11.2024 по справі 160/2124/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 160/2124/22

адміністративне провадження № К/990/22795/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7» на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.04.2023 (у складі колегії суддів: Чумака С.Ю., Чабаненко С.В., Юрко І.В.) у справі № 160/2124/22 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілл», Товариства з обмеженою відповідальністю «Голос Дніпра», Товариства з обмеженою відповідальністю «Алесан», Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7» до виконавчого комітету Дніпровської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Сілл» (далі - ТОВ «Сілл»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Голос Дніпра» (далі - ТОВ «Голос Дніпра»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Алесан» (далі - ТОВ «Алесан»), Товариство з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7» (далі - ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7») звернулись до суду з позовами до виконавчого комітету Дніпровської міської ради (далі - виконком Дніпровської міськради, відповідач), в яких просили визнати протиправним і нечинним рішення відповідача від 25.01.2022 № 90 «Про впорядкування організаційно-господарських питань».

2. Ухвалами Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.02.2022, 15.02.2022 і 21.03.2022 об`єднано в одне провадження адміністративну справу № 160/2124/22 за позовами ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7», ТОВ «Голос Дніпра», ТОВ «Алесан», ТОВ «Сілл» до виконкому Дніпровської міськради про визнання протиправним та нечинним рішення від 25.01.2022 № 90.

3. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначали, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, має всі ознаки регуляторного акту, однак прийняте без додержання процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та з порушенням Закону України «Про доступ до публічної інформації».

4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.10.2022 позови задоволено.

5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06.04.2023 скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.10.2022.

Ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позовів.

6. Не погоджуючись з постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06.04.2023, ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7» подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

7. Ухвалою Верховного Cуду від 04.07.2023 поновлено ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7» строк на касаційне оскарження постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 06.04.2023 та відкрито касаційне провадження.

8. Учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористались.

9. Враховуючи відсутність клопотань про участь у судовому засіданні від усіх учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження.

10. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Судами встановлено, що основними видам економічної діяльності ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7», ТОВ «Сілл», ТОВ «Голос Дніпра» та ТОВ «Алесан» за КВЕД є 73.11 Рекламні агентства. Також до видів діяльності підприємств за КВЕД відноситься 73.12 Посередництво в розміщенні реклами в засобах масової інформації.

12. 01.06.2021 між Комунальним підприємством «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради та ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7», ТОВ «Сілл», ТОВ «Голос Дніпра», ТОВ «Алесан» (з кожним окремо) укладено договори про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів.

13. Відповідно до положень вказаних договорів підприємство на підставі дозволів на розміщення зовнішньої реклами, наданих розповсюджувачу зовнішньої реклами відповідно до рішень виконавчого комітету міської ради, надає розповсюджувачу зовнішньої реклами в тимчасове користування місця для розташування рекламних засобів, які перебувають у комунальній власності, а розповсюджувач зовнішньої реклами розповсюджує рекламні засоби згідно з виданими дозволами та здійснює оплату за тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів.

14. Також цими договорами визначено, що місця розташування рекламних засобів зазначаються в додатку, що є невід`ємною частиною цих договорів. Всі необхідні відомості щодо місця розташування рекламного засобу та його конструкції наводяться в дозволі на розміщення зовнішньої реклами.

Строк тимчасового користування місцем розташування рекламного засобу відповідає строку дії дозволу.

15. Рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради (назва органу на час прийняття рішення) № 1148 від 31.08.2011 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16.02.2004 № 325 «Про порядок розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську» внесено зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 16.02.2004 № 325 «Про порядок розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську», викладено Порядок розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську в новій редакції, та затверджено Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпропетровську.

16. Додатком 1 до рішення № 1148 від 31.08.2011 є Порядок розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську в новій редакції.

17. Додатком 2 до рішення № 1148 від 31.08.2011 є Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпропетровську.

18. 25.01.2022 виконком Дніпровської міськради прийняв рішення № 90 «Про впорядкування організаційно-господарських питань», яким установлено, що для реалізації цілей, визначених Положенням про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі, затвердженим рішенням виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 (зі змінами), відповідальним органом є комунальне підприємство з відповідними статутними повноваженнями, наданими Дніпровською міською радою. Усі інші рішення виконавчого комітету міської ради діють у тій частині, що не суперечить цьому рішенню. Контроль за виконанням цього рішення покладено на секретаря Дніпровської міської ради.

19. Не погоджуючись з процедурою прийняття рішення відповідача від 25.01.2022 № 90 «Про впорядкування організаційно-господарських питань», вважаючи його нормативно-правовим і регуляторним актом, позивачі звернулись до суду з вказаними позовами.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення виконкому Дніпровської міськради має всі притаманні нормативно-правовому акту ознаки, за своїм змістом спірне рішення впливає на права та інтереси позивачів, як суб`єктів господарювання в рекламній сфері (розповсюджувачів зовнішньої реклами). Водночас матеріали справи не містять доказів того, що оскаржуване рішення винесене з належним аналізом регуляторного впливу, а проект регуляторного акту оприлюднено у встановленому порядку.

21. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення відповідача від 25.01.2022 № 90 не є регуляторним актом, оскільки не містить одночасно сукупності ознак, встановлених статтею 1 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV), а отже його прийняття не потребує застосування процедури, передбаченої Законом № 1160-IV.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

22. Касаційна скарга обґрунтована зокрема тим, що суд апеляційної інстанції не врахував, що оскаржуване рішення відповідача встановлює, який із суб`єктів господарювання, підпорядкований міськраді, буде здійснювати дії, визначені Положенням № 1148, а тому є регуляторним актом. З огляду на порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення як регуляторного акта, воно підлягає скасуванню.

23. Скаржник посилається на те, що існування нечіткого, суперечливого нормативного регулювання зумовлює виникнення у нього стану правової невизначеності, оскільки відсутній висновок щодо віднесення оскаржуваного рішення до нормативно-правового регуляторного акта при сукупному його застосуванні з Положенням № 1148, чим порушується принцип верховенства права, закріплений у статті 8 Конституції України.

24. На думку скаржника, Верховний Суд має сформувати висновок щодо віднесення рішення виконавчого органу ради, яким встановлено порядок регулювання господарської діяльності між комунальним підприємством, яке наділяється міською радою певними повноваженнями, визначеними відповідним положенням, та іншими суб`єктами господарювання, які одержали дозвільні документи на розташування спеціальних конструкцій, до регуляторних актів.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Відповідно до частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

26. Спірним у цій справі є питання віднесення рішення відповідача від 25.01.2022 № 90 «Про впорядкування організаційно-господарських питань» до регуляторних актів, і як наслідок необхідність дотримання процедури його прийняття, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV).

27. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Згідно з частинами першою та шостою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

29. Частиною дванадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

30. Згідно з положеннями статті 1 Закону № 1160-IV:

регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

31. Зі змісту наведеної норми слід дійти висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу визначеним вище вимогам, він вважається регуляторним та до нього мають бути застосовані положення наведеного Закону.

32. Верховний Суд у постанові від 05.07.2023 у справі № 160/3064/22 сформулював висновок щодо застосування положень статті 1 Закону № 1160-IV у сукупності з положеннями статей 28 та 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»:

« для віднесення акта до регуляторного не достатньо, щоб він був прийнятий регуляторним органом; акт може бути віднесено до регуляторних лише за умови, що він відповідає усім ознакам, визначеним у статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у сукупності, а саме: 1) якщо стосується невизначеного кола осіб; 2) встановлює, змінює або скасовує норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органам або іншим органам державної влади та суб`єктами господарювання; 3) приймається на невизначений строк та застосовується неодноразово. Відсутність хоча б однієї з цих ознак унеможливлює віднесення відповідного акта суб`єкта владних повноважень до регуляторного.»

33. За вказаного законодавчого регулювання регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права; 3) застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

34. Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

35. Законом № 1160-IV чітко встановлено, на які відносини направлена дія регуляторних актів, також обов`язковою умовою цих актів є встановлення, зміна чи скасування норм права.

36. Норма права - це обов`язкове, формально-визначене правило поведінки загального характеру, що регулює відповідні суспільні відносини шляхом встановлення прав та обов`язків їх учасників.

37. Основні критерії регуляторного акта:

- нормативність - регуляторний акт є нормативно-правовим документом, який встановлює загальнообов`язкові правила для суб`єктів господарювання;

- вплив на господарську діяльність - регуляторний акт впливає на права та обов`язки суб`єктів господарювання, встановлюючи певні обмеження, заборони чи вимоги;

- цілі регуляторного впливу - такий акт ухвалюється з метою впорядкування діяльності у певній сфері, а саме - господарській діяльності, яка зачіпає інтереси широкого кола суб`єктів господарювання чи громадськості.

38. Як видно з матеріалів справи, правовідносини у сфері розміщення рекламних засобів у місті Дніпрі, порядок демонтажу, обліку, зберігання рекламних засобів, розташованих на місцях, що перебувають у комунальній власності, у державній або приватній власності, з порушенням встановленого порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі врегульовані Положенням про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі, затвердженим рішенням виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 (зі змінами) (далі - Положення № 1148). Зазначене Положення є регуляторним нормативно-правовим актом, що в межах цієї справи не оскаржується.

39. Як встановлено судами попередніх інстанцій та видно з матеріалів справи, рішенням відповідача, яке оскаржується у вказаній справі вирішено: «Установити, що для реалізації цілей, визначених Положенням про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі, затвердженим рішенням виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 (зі змінами), відповідальним органом є комунальне підприємство з відповідними статутними повноваженнями, наданими Дніпровською міською радою. Усі інші рішення виконавчого комітету міської ради діють у тій частині, що не суперечить цьому рішенню».

40. Виходячи з наведеного вище аналізу, можна зробити висновок, що оскаржуване рішення має ознаки регуляторного акта, оскільки в сукупності з Положенням № 1148, до якого воно фактично вносить зміни, впливає на невизначене коло осіб, зокрема на суб`єктів господарювання, що займаються розповсюдженням зовнішньої реклами; встановлює нові норми та правила, що стосуються демонтажу рекламних конструкцій, зберігання майна та умов повернення демонтованих конструкцій; регламентує фінансові питання - одержання плати за повернення демонтованих рекламних конструкцій; призначає відповідальний орган для виконання рішень, що також має нормативний характер.

Отже, оскаржуване рішення є регуляторним актом, оскільки воно відповідає ключовим ознакам: нормативність, вплив на суб`єктів господарювання, впорядкування діяльності у сфері демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі.

41. Крім того, колегія суддів зазначає, що внесення змін до нормативно-правового акта здійснюється самим суб`єктом нормотворення шляхом прийняття нормативно-правового акта того самого виду й однакової юридичної сили або в іншому порядку, передбаченому законом.

42. За встановлених обставин та вказаного правового регулювання, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення відповідача є регуляторним актом, оскільки фактично вносить зміни до Положення № 1148, та спрямоване на встановлення порядку регулювання господарської діяльності між комунальним підприємством, яке наділяється міською радою повноваженнями, визначеними Положенням, та іншими суб`єктами господарювання, які одержали дозвільні документи на розташування спеціальних конструкцій на території міста Дніпра, щодо визначеного Положенням підстав, порядку проведення, організації та документування демонтажу таких спеціальних конструкцій; при цьому, коло осіб стосовно яких застосовується це рішення не обмежено лише позивачами, а стосується усіх суб`єктів господарювання, що здійснюють або мають намір здійснювати свою господарську діяльність у сфері розміщення зовнішньої реклами на території міста Дніпра.

Оскаржуване рішення фактично визначає відповідальний орган місцевого самоврядування, який наділяється повноваженнями взаємодіяти з іншими суб`єктами господарювання, зокрема отримувати від них кошти за виконання своїх функцій.

43. Відповідно до частин першої та другої статті 8 Закону № 1160-IV стосовно кожного проєкта регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

44. За змістом статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

45. Частина 2 статті 13 Закону № 1160-IV регламентує, що повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

46. Згідно з частиною першою статті 21 Закону № 1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

47. Відповідно до статті 35 Закону № 1160-IV оприлюднення з метою одержання зауважень і пропозицій проектів регуляторних актів, прийняття яких належить до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, а також сільських, селищних та міських голів, проводиться до внесення цих проектів на розгляд засідання відповідного виконавчого органу ради або до внесення їх на затвердження відповідному сільському, селищному, міському голові.

За рішенням сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради або відповідальної постійної комісії відповідної ради: оприлюднюються проекти регуляторних актів, які не оприлюднювалися до внесення їх на розгляд сесії відповідної ради; можуть повторно оприлюднюватися проекти регуляторних актів, які оприлюднювалися до внесення їх на розгляд сесії відповідної ради.

У разі оприлюднення проектів регуляторних актів за рішенням відповідної ради або відповідальної постійної комісії цієї ради функцію розробника проекту виконує орган, особа чи група осіб, які внесли цей проект на розгляд сесії відповідної ради, якщо інше не встановлено у рішенні ради чи відповідальної постійної комісії.

Зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта, внесеного на розгляд сесії ради, та відповідного аналізу регуляторного впливу надаються фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями розробникові цього проекту та головній постійній комісії ради.

48. Відповідно до положень статті 36 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

49. Частиною першою статті 34 Закону № 1160-IV передбачено, що кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону.

50. Порядок підготовки пропозицій щодо удосконалення проектів регуляторних актів, які розробляються органами місцевого самоврядування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.2014 № 634 (далі - Порядок № 634), яким встановлено необхідність подання, разом з проектом регуляторного акта, експертного висновку відповідальної постійної комісії та аналізу регуляторного впливу.

51. Статтею 8 Закону № 1160-IV та Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308, якою затверджено Методику проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта, визначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

- визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

- обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

- обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

- визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

- визначити цілі державного регулювання;

- визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

- аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

- описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

- обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

- обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

- обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

- оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

- оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; - обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; - визначити показники результативності регуляторного акта;

- визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

52. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акту, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проєкту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

53. З наведеного слідує висновок про обов`язковість оприлюднення проєкту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, чим, по суті, гарантується забезпечення публічного обговорення проєкту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше за 1 місяць до прийняття такого проєкту.

54. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, яка викладена у постанові від 05.07.2023 у справі № 160/3064/22.

55. Також зі змісту статті 8 Закону № 1160-IV та Методики № 308 видно, що розробник регуляторного акта здійснює аналіз регуляторного впливу, яким визначено проблеми, які передбачається розв`язати шляхом регулювання, цілі регулювання, визначити механізм та заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми, обґрунтовано запропонувати строк дії регуляторного акта, а також визначити заходи, за допомогою яких здійснюватиметься відстеження результативності дії регуляторного акта.

56. Отже, враховуючи, що рішення виконкому Дніпровської міськради від 25.01.2022 № 90 «Про впорядкування організаційно-господарських питань» є регуляторним актом, оскільки містить одночасно сукупність ознак, встановлених статтею 1 Закону № 1160-IV, то його прийняття потребувало застосування процедури, передбаченої Законом № 1160-IV, а саме: здійснення аналізу регуляторного впливу, повідомлення про оприлюднення проєкту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу.

57. Як встановлено судом першої інстанції, оскаржуване рішення відповідача прийнято без належного аналізу регуляторного впливу та без оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу.

58. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для скасування спірного рішення відповідача, оскільки ВК Дніпровської міської ради порушив процедуру його прийняття як регуляторного акта.

59. Врахувавши зазначене, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції законно та обґрунтовано задовольнив позов, висновки суду першої інстанції зроблені на підставі повного та всебічного дослідження матеріалів справи, правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тоді як суд апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду справи неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до прийняття необґрунтованого судового рішення.

60. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що суд апеляційної інстанції скасував судове рішення, яке відповідає закону.

61. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

62. Оскільки Суд скасовує постанову суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судовий збір, сплачений ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7» за подання касаційної скарги в розмірі 4962,00 грн згідно з платіжною інструкцією № 131 від 15.05.2023 підлягає стягненню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись статтями 139, 341, 345, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7» задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.04.2023 скасувати.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.10.2022 залишити в силі.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Дніпровської міської ради (код ЄДРПОУ 04052092) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7» (ЄДРПОУ 41945510), сплачений ним судовий збір у розмірі 4962,00 грн (чотири тисячі дев`ятсот шістдесят дві гривні).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді: Н.В. Коваленко

А.І. Рибачук