Рішення

від 20.11.2024 по справі 320/12824/23

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 листопада 2024 року № 320/12824/23

Київський окружний адміністративний суд у складі судді Горобцової Я.В., розглянувши у порядку спрощеного провадження адміністративну справу за позовом комунального підприємства «КИЇВПАСТРАНС» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, -

в с т а н о в и в:

Комунальне підприємство «КИЇВПАСТРАНС» (далі також позивач) звернулось до суду з позовом до Державної аудиторської служби України (далі також Держаудитслужба, відповідач) про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі, оприлюдненого 09.03.2023 на веб-порталі Уповноваженого органу №UA-2023-01-11-007184-а.

Ухвалою суду від 01.05.2023 відкрито провадження в даній справі та вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

В обґрунтування позовних вимог позивач наголошує на порушенні вимог закону в частині змісту оскаржуваного висновку як акта індивідуальної дії та стверджує про безпідставність висновків відповідача про наявність порушень Закону України «Про публічні закупівлі» у діях позивача.

Заперечуючи проти заявлених позовних вимог відповідач, у наданому суду відзиві наголошує, що оскаржуваний висновок прийнятий ним відповідно до вимог чинного законодавства, посилаючись на обставини, викладені у наданому суду відзиві.

Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

Як вбачається з матеріалів справи, Держаудитслужба на підставі наказу Держаудитслужби від 14.02.2023 № 37 здійснила моніторинг процедури закупівлі № UA-2023-01-11- 007184-а (назва предмета закупівлі - Водний розчин карбаміду (сечовини) AdBlue, код 24960000-1 за ДК 021:2015 «Хімічна продукція різна») в частині дотримання позивачем законодавства у сфері публічних закупівель.

Порушення, виявлене під час моніторингу процедури закупівлі, зафіксовано у висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-01-11-007184-а від 09.03.2023, який оприлюднений в електронній системі закупівель 09.03.2023.

Держаудитслужба у своєму висновку прийняла рішення про зобов`язання позивача щодо усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, а саме зобов`язання здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення шляхом розірвання договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з такого.

Відповідно до статті 19 Конституції України (тут і далі нормативно-правові акти наведені у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

За змістом статті 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі також - Закон № 922) моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Згідно із пунктом 3-7 розділу X «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 922 на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз.

На виконання зазначеної норми Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 12.10.2022 № 1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» (далі - Постанова № 1178).

Відповідно до пункту 3 Постанови № 1178 замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону № 922, проводять закупівлі відповідно до Закону № 922 з урахуванням цих особливостей.

Тендерною документацією згідно із цим законом є документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель.

Згідно з пунктом 1, 2 частини 2 статті 22 Закону № 922 тендерна документація повинна містити: інструкцію з підготовки тендерних пропозицій, один або декілька кваліфікаційних критеріїв до учасників відповідно до статті 16.

Відповідно до частини 1 та пункту 3 частини 2 статті 16 Закону № 922 замовник вимагає від учасників подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям. Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв, зокрема наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів).

Згідно із частиною 3 статті 22 Закону № 922 тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Відповідно до статті 29 Закону № 922 замовник здійснює розгляд тендерних пропозицій на відповідність вимогам тендерної документації, зокрема і кваліфікаційним критеріям.

Відповідно до підпункту 1.1. пункту 1 розділу III. Інструкції з підготовки тендерної пропозиції тендерної документації, затвердженої рішенням уповноваженої особи позивача від 11.01.2023, протокол № 22 (далі - Тендерна документація) тендерна пропозиція подається в електронному вигляді через електронну систему закупівель шляхом заповнення електронних форм з окремими полями, де зазначається інформація про загальну вартість пропозиції, інші критерії оцінки (у разі їх встановлення замовником), шляхом завантаження необхідних документів через електронну систему закупівель, що підтверджують відповідність вимогам, визначеним замовником, зокрема інформації та документів, що підтверджують відповідність учасника кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям (таблиця 1 Додатку 2 до тендерної документації).

Відповідно до підпункту 1.1. пункту 1 Таблиці 1 Додатку 2 Тендерної документації учасники торгів для підтвердження кваліфікаційного критерію «Наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів)» в складі тендерної пропозиції повинні надати, зокрема скан-копію аналогічного договору (поставка Водний розчин карбаміду (сечовини) AdBlue) з додатками.

На виконання зазначених вимог учасник ТОВ «ЛІНКС ЛАБОРАТОРІЇ» надав аналогічний договір купівлі-продажу від 05.03.2019 №7/1-1-19/763. Проте додаток № 1 до вказаного договору, в якому зазначаються асортимент та ціна партії товару, що передається за договором та є невід`ємною його частиною, останній не надав.

Тобто відсутність додатків до договору, в яких зазначено зокрема асортимент товарів, унеможливлює встановити відповідність учасника процедури закупівлі кваліфікаційному критерію «Наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів)».

Статтею 31 Закону № 922 визначений перелік випадків, за наявності яких Замовник відхиляє тендерну пропозицію.

Відповідно до абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону № 922 визначено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього закону, та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.

Зазначена норма є імперативною нормою права, яка має для Замовника зобов`язальний характер та яка не підлягає суб`єктивному тлумаченню Замовником.

Проте, на порушення вимог абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону № 922, позивач не відхилив тендерної пропозиції учасника закупівлі ТОВ «ЛІНКС ЛАБОРАТОРІЇ» як таку, що не відповідає кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 цього закону, визначив його переможцем та уклав з ним договір.

Позивач у позовній заяві не заперечує факту відсутності у складі тендерної пропозиції учасника ТОВ «ЛІНКС ЛАБОРАТОРІЇ» додатків до наданого аналогічного договору від 05.03.2019 № 7/1-1-19/763, в якому зазначаються асортимент та ціна партії товару.

Натомість, позивач зазначає, що у нього не було підстав для відхилення тендерної пропозиції цього учасника через його невідповідність кваліфікаційному критерію, позаяк Постанова № 1178 не містить такої підстави для відхилення.

Суд вважає безпідставними такі доводи позивача з огляду на таке.

Як випливає із оскаржуваного висновку, Держаудитслужба встановила порушення саме абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону № 922, а не норм Постанови № 1178.

Постанова № 1178 є підзаконним нормативно-правовим актом. Водночас, закон має вищу юридичну силу, а всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм.

Окрім того, Постанова № 1178 закріплює лише особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом № 922, метою яких є забезпеченням захищеності замовників від воєнних загроз на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування.

Прийняття такої постанови не скасовує і не зупиняє дії Закону № 992, не звільняє замовників від його дотримання, а лише доповнює норми Закону № 992 з метою забезпечення захищеності замовників від воєнних загроз.

Більше того, згідно із абзацами 2 та 6 пункту 41 Постанови №1178 замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону № 922.

Невідповідність учасника кваліфікаційному критерію свідчить про його невідповідність також і умовам тендерної документації, позаяк вимоги щодо підтвердження учасниками своєї відповідності кваліфікаційним критеріям є відповідно до частини 2 статті 22 Закону № 922 складовою частиною вимог Тендерної документації.

Зазначене кореспондується із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 02.11.2022 у справі № 120/14951/21-а, у якій зазначено: «Варто також зазначити, що кваліфікаційні критерії є складовою тендерної документації відкритих торгів та викладені в Додатку № 1, тобто невідповідність кваліфікаційному критерію як складовій частині тендерної документації, є одночасно і невідповідністю тендерній документації замовника в цілому».

Відповідно до пункту 3 Особливостей Замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону, проводять закупівлі відповідно до Закону з урахуванням цих Особливостей.

Однак, на порушення вимог абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону позивач не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ «ЛІНКС ЛАБОРАТОРІЇ», як таку, що не відповідає кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 Закону та уклав з ним договір про закупівлю».

У зв`язку з наведеним, суд вважає обґрунтованими викладені в оскаржуваному рішенні відповідача висновки щодо допущення позивачем порушень вимог законодавства про публічні закупівлі.

Щодо питання визначеного відповідачем в оскаржуваному висновку порядку усунення позивачем виявлених порушень, суд зазначає таке.

Частиною 7 статті 8 Закону № 922 визначено, що у висновку обов`язкового зазначаються:

1)найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємці громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2)назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості мають зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3)унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або 4 унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4)опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5)зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Наказом Міністерства фінансів України від 08 вересня 2020 року № 552 затверджено форму висновку про результати моніторингу процедури закупівлі та порядок заповнення форми такого висновку.

Відповідно до пункту 3 розділу III Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Згідно з частиною 8 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Частиною 8 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено порядок дій замовника процедури закупівлі в разі виявлення за наслідками проведення моніторингу порушень чинного законодавства при здійсненні державної закупівлі. Законодавцем диспозитивно визначено варіанти правомірної поведінки замовника при усунені порушень, зазначених у висновку, зокрема, шляхом оприлюднення через електронну систему закупівель інформації та/або документів, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументованих заперечень до висновку, або інформації про причини неможливості усунем виявлених порушень.

Тобто, виходячи із структури та змісту частини 8 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», саме замовник публічної закупівлі вправі визначати, яким чином він має намір усунути виявлені правопорушення, обираючи один із визначених законом правомірних варіантів поведінки.

Варіант усунення порушення шляхом розірвання договору направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан. У разі недотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог, зазначених у тендерній документації замовника, останній на вимогу Закону № 922 повинен відхилити тендерну пропозицію учасника та відмінити закупівлю, що робить укладання договору неможливим.

Отже, у разі дотримання вимог Закону України «Про публічні закупівлі» відносини між переможцем закупівлі та замовником взагалі б не виникли та договір не було б укладено.

Відповідно до частини 1 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Статтею 203 Цивільного кодексу України передбачено, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності. Правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним.

Відповідно до частини 2 статті 16 Цивільного кодексу України одним із способів захисту цивільного права може бути, зокрема, визнання правочину недійсним.

Підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п`ятою статті 203 цього Кодексу (частина 1 статті 215 Цивільного кодексу України).

Таким чином, укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому невідхилення пропозиції учасника та, як наслідок, укладення договору, є підставою для розірвання такого договору.

Аналогічна позиція викладена у численних постановах Верховного Суду, які в силу вимог статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є обов`язковими для врахування, зокрема: від 09 лютого 2023 року у справі № 520/6848/21, від 31 січня 2023 року у справі № 260/2993/21, від 24 січня 2023 року у справі № 280/8475/20, від 23 березня 2023 року у справі № 400/4705/20.

У даному ж випадку відповідачем враховано висновки що застосування норм права, що викладені у наведених вище постановах Верховного Суду, а отже це свідчить про те, що відповідач конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач, визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що вказує на його чіткість та визначеність.

Таким чином, позивачем не доведено, що оскаржуваний ним висновок про результати моніторингу закупівлі складено з порушенням норм діючого законодавства, а отже підстави для задоволення позову відсутні.

Відповідно до статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1)чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2)чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7)з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8)пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За наслідком здійснення аналізу оскаржуваного рішення на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню, оскільки оскаржуване рішення відповідає наведеним у частині 2 статті 2 КАС України критеріям.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд, -

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову комунального підприємства «КИЇВПАСТРАНС» (04070, місто Київ, вулиця Набережне шосе, будинок 2; код ЄДРПОУ 31725604) до Державної аудиторської служби України (04070, місто Київ, вулиця Петра Сагайдачного, будинок 4; код ЄДРПОУ 40165856) про визнання протиправним та скасування висновку відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Я.В. Горобцова

Горобцова Я.В.