Рішення

від 25.11.2024 по справі 520/27084/24

ХАРКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710 РІШЕННЯ

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Харків

25.11.2024 р. справа №520/27084/24 Харківський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Сліденка А.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без призначення судового засідання та без повідомлення (виклику) сторін справу за позовом

ОСОБА_1 (далі за текстом - позивач, заявник)до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області (далі за текстом - відповідач, владний суб`єкт, орган публічної адміністрації)провизнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити певні дії,встановив:

Позивач у порядку адміністративного судочинства заявив вимоги про: 1) визнання протиправною відмови Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області у наданні ОСОБА_1 публічної інформації копій всіх наказів за всіма тарифними розрядами та посадами про встановлення відсоткового розміру премії за січень 2023 року, в тому числі накази про відсотковий розмір премії, які встановлені та виплачені в лютому 2023 року за січень 2023 року та накази про встановлення відсотку надбавки за особливості проходження служби за січень 2023 рік, без вказання персоніфікованих (персональних) даних; 2) зобов`язання Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області надати ОСОБА_1 публічну інформацію копій всіх наказів за всіма тарифними розрядами та посадами про встановлення відсоткового розміру премії за січень 2023 року, в тому числі накази про відсотковий розмір премії, які встановлені та виплачені в лютому 2023 року за січень 2023 року та накази про встановлення відсотку надбавки за особливості проходження служби за січень 2023 рік, без вказання персоніфікованих (персональних) даних (з приховуванням, ретушшю інформації, яка відображає персональні дані інших осіб та/або у вигляді витягів тощо).

Аргументуючи ці вимоги, зазначив, що суб`єкт владних повноважень протиправно ухилився від розгляду і вирішення по суті поданої заяви.

Відповідач із поданим позовом не погодився.

Аргументуючи заперечення проти позову зазначив, що під час триваючої активної фази збройного конфлікту першочергову увагу органів ДСНС зосереджено на уникненні небезпеки, на допомозі в екстремальних умовах, врятуванні життя, навчанні безпечній поведінці у ризикових ситуаціях. У зв`язку із чим, співробітники органів ДСНС у Кіровоградській області беруть безпосередню участь розборі завалів, врятуванні життя як військових, так і цивільних осіб. Тому надання таких наказів ставить під загрозу життя і здоров`я не тільки співробітників органів ДСНС у Кіровоградській області, а й їх сімей та рідних, навіть тоді, коли у цих наказах ПІБ їх заретушовані.

Суд, вивчивши доводи усіх наявних у справі документів учасників спору, повно виконавши процесуальний обов`язок із збору доказів, перевіривши доводи сторін добутими доказами, з`ясувавши обставини фактичної дійсності, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, виходить з таких підстав та мотивів.

Установлені судом обставини спору полягають у наступному.

За викладеними у позові твердженнями, позивач звернувся до відповідача із заявою про доступ до публічної інформації та з проханням надати копії всіх наказів за всіма тарифними розрядами та посадами про встановлення відсоткового розміру премії за січень 2023 року, у тому числі накази про відсотковий розмір премії, які встановлені та виплачені в лютому 2023 року за січень 2023 року та накази про встановлення відсотку надбавки за особливості проходження служби за січень 2023 року.

Між тим, тексту указаного звернення сторонами до суду не подано.

У відповідь на указане звернення суб"єктом владних повноважень було складено лист від 25.09.2024 за № 5501-5572/5518, яким фактично відмовлено у наданні запитуваної публічної інформації у зв`язку із тим, що під час повномасштабного вторгнення Російської Федерації на територію України запитувана інформація не може бути надана через відсутність конкретики стосовно категорії посад, а з метою захисту особового складу в складний період інформацію буде надано після закінчення дії воєнного стану в Україні.

Стверджуючи про невідповідність закону управлінського волевиявлення органу публічної адміністрації з приводу надання публічної інформації на запит зацікавленої особи заявою, позивач ініціював даний спір.

Вирішуючи спір по суті, суд вважає, що до відносин, які склались на підставі установлених обставин спору, підлягають застосуванню наступні норми права.

Статтями 1 і 8 Конституції України проголошено, що Україна є правовою державою, де діє верховенство права.

У ч.2 ст.19 Конституції України згадано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, у ч.1 ст.68 Конституції України також згадано, що кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Отже, усі без виключення суб`єкти права на території України зобов`язані дотримуватись існуючого у Державі правового порядку, а суб`єкти владних повноважень (органи публічної влади/адміністрації) додатково обтяжені ще й обов`язком виконувати доведені законом завдання виключно за наявності приводів та способом, чітко обумовленими законом.

Суд відмічає, що суспільні відносини з приводу практичної реалізації права особи на звернення унормовані, насамперед, приписами ст.40 Конституції України, згідно з якою усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк, а також додатково деталізовані приписами Закону України від 02.10.1996р. №393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі за текстом - Закон №393/96-ВР), Закону України "Про інформацію" від 02.10.1992р. №2657-ХІI (далі за текстом - Закон №2657-ХІІ), Закону України від 13.01.2011р. №2939-VІ "Про доступ до публічної інформації" (далі за текстом - Закон №2939-VI).

При цьому, приписи перелічених вище законів одночасно регламентують і суспільні відносини з обігу інформації.

Окрім того, відносини з обігу інформації унормовані також і приписами ст.32 Конституції України, де указано, що не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини та приписами низки інших актів законодавства, зокрема, Закону України від 01.06.2010р. №2297-VI "Про захист персональних даних" (далі за текстом - Закон №2297-VI), Закону України від 14.10.2014р. №1700-VII "Про запобігання корупції" (далі за текстом - Закон №1700-VIІ).

За відсутності у матеріалів справи копії звернення заявника суд вважає за необхідне проаналізувати застосовність до спірних правовідносин усіх приписів перелічених вище норм права.

Так, згідно з абз.1 ст.1 Закону України від 02.10.1996р. №393/96-ВР "Про звернення громадян" громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, медіа, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Продовжуючи розв`язання спору, суд зазначає, що за наведеними у ст.3 Закону України від 02.10.1996р. №393/96-ВР "Про звернення громадян" визначеннями під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо. Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.

За правилами ст.5 Закону України від 02.10.1996р. №393/96-ВР "Про звернення громадян" письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв`язку (електронне звернення). У зверненні має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається. Звернення, оформлене без дотримання зазначених вимог, повертається заявнику з відповідними роз`ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою статті 7 цього Закону.

Відповідно до ст.7 Закону України від 02.10.1996р. №393/96-ВР "Про звернення громадян" якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.

Згідно з ст.15 Закону України від 02.10.1996р. №393/96-ВР "Про звернення громадян" органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Заяви (клопотання) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, осіб з інвалідністю внаслідок війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій особисто. Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Відповідно до ст.16 Закону України від 02.10.1996р. №393/96-ВР "Про звернення громадян" скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, медіа, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду. Скарги Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, осіб з інвалідністю внаслідок війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто.

Частиною 1 ст.17 Закону України від 02.10.1996р. №393/96-ВР "Про звернення громадян" передбачено, що скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням. Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не розглядаються.

За змістом ст.19 Закону України від 02.10.1996р. №393/96-ВР "Про звернення громадян" органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, медіа, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

Положеннями ст.20 Закону України від 02.10.1996р. №393/96-ВР "Про звернення громадян" визначено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів. На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого цією статтею терміну. Звернення громадян, які мають встановлені законодавством пільги, розглядаються у першочерговому порядку.

Доказів того, що на подане у межах спірних правовідносин звернення заявника поширються норми Закону України від 02.10.1996р. №393/96-ВР "Про звернення громадян" судом у ході розгляду справи не виявлено.

Натомість суд вважає, що дійсною метою подання заявником указаного звернення є практична реалізація наміру отримання об"єктивних даних про показники відсоткового значення таких видів грошового забезпечення згідно з постановою КМУ від 30.08.2017р. як вид грошового забезпечення - надбавка за особливості проходження служби та вид грошового забезпечення - премія для подальшого використання у межах судових спорів про спонукання суб"єкта владних повноважень - тероргану системи ПФУ до примусового проведення перерахунку розміру раніше вже призначених пенсій у порядку ст.63 Закону України від 09.04.1992р. №2262-ХІІ "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб) станом на 01.02.2023р.

Тому продовжуючи розгляд справи, суд зазначає, що згідно з положеннями статті 5 Закону України від 02.10.1992р. №2657-XII "Про інформацію" (далі за текстом - Закон № 2657-XII), кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2657-XII, право на інформацію забезпечується: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та засоби масової інформації про свою діяльність і прийняті рішення; обов`язком суб`єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; здійсненням державного і громадського контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію.

Разом з цим положеннями статті 20 Закону №2657-XII, інформація за порядком доступу поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

Суд відмічає, що ст.3 Закону України від 13.01.2011р. №2939-VІ "Про доступ до публічної інформації" (далі за текстом - Закон №2939-VI) визначені гарантії забезпечення права на публічну інформацію, зокрема: обов`язок розпорядників інформації надавати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначення розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальне спрощення процедури подання запиту та отримання інформації.

Відповідно до статті 5 Закону №2939-VI одним із способів доступу до інформації є надання такої за запитами на інформацію.

У розумінні ч.1 ст.1 Закону №2657-ХІІ інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

Звідси слідує, що за суттю інформацією є відомості та дані, а формою існування - матеріальні носії або електронне відображення.

За визначенням ст.1 Закону №2939-VI, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Отже, публічною інформацією є вже існуюча річ матеріального світу - інформація, котра фізично знаходиться у володінні особи, у відання якої передано повноваження з приводу виконання функцій держави чи місцевого самоврядування.

Згідно абзаців 10, 11 ст. 2 Закону України "Про захист персональних даних" персональні дані - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована, розпорядник персональних даних - фізична чи юридична особа, якій володільцем персональних даних або законом надано право обробляти ці дані від імені володільця.

У рішенні Конституційного Суду України від 20.01.2012р. №2-рп/2012 указано, що до конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, а також адреса, дата і місце народження (ч.2 ст.11 Закону №2657-ХІІ).

У рішенні Конституційного Суду України від 30.10.1997р. №5-зп до конфіденційної інформації віднесено інформацію про фізичну особу в частині відомостей про майновий стан та інші персональні дані.

За правовими позиціями згаданих рішень Конституційного суду України у розумінні ч.1 ст.32 та ч.2 ст.32 Конституції України інформація про особисте та сімейне життя особи (персональні дані) - це будь-які відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована, а саме: національність, освіта, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, матеріальний стан, адреса, дата і місце народження, місце проживання та перебування тощо, дані про особисті майнові та немайнові відносини цієї особи з іншими особами, зокрема членами сім`ї, а також відомості про події та явища, що відбувалися або відбуваються у побутовому, інтимному, товариському, професійному, діловому та інших сферах життя особи, за винятком даних стосовно виконання повноважень особою, яка займає посаду, пов`язану зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування. Така інформація про фізичну особу та членів її сім`ї є конфіденційною і може бути поширена тільки за їх згодою, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Статтею 20 Закону № 2657-ХІІ за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

Статтею 21 Закону № 2657-ХІІ передбачено, що інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація (частина перша). Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом. Відносини, пов`язані з правовим режимом конфіденційної інформації, регулюються законом (частина друга).

Аналогічні за змістом положення містяться і у ч.1 ст.6 Закону №2939-VI.

Окремо суд зважає, що відмінність правової категорії "інформація" від правової категорії "документ" зумовлює необхідність виокремлення із загального обсягу інформації конкретного документа окремої частини стосовно інформації з обмеженим доступом та окремої частини стосовно інформації з іншим режимом обігу та надання для ознайомлення інформація, доступ до якої не обмежений (ч.8 ст.6 Закону № 2939-VI).

Окрім того, ст.101 Закону №2939-VI не виключає випадку правомірного надання інформації про персональні дані у знеособленій формі.

Частиною 2 ст.6 Закону №2939-VI передбачено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Звідси слідує, що юридично значимими факторами у процедурі обігу інформації (тобто критеріями запровадження обмежень) є: 1) публічний інтерес у забезпеченні недоторканності інформації (національна безпека, територіальна цілісність, громадський порядок, запобігання заворушенням, запобігання кримінальним правопорушенням, охорона здоров`я населення, захист репутації, збереження конфіденційності, авторитет правосуддя, неупередженість правосуддя); 2) рівень загрози реального настання ймовірної шкоди та межа істотності ймовірної шкоди; 3) баланс між наслідками ситуації/випадку нерозголошення інформації та наслідками ситуації/випадку поширення інформації в аспекті значення інформації для суспільства.

Тобто, запровадження обмеження доступу до конкретної інформації (у тому числі і за окресленою ч.5 ст.6 Закону №2939-VI категорією) повинно відбуватись за обов`язкового дотримання умов ч.2 ст.6 Закону №2939-VI та з урахуванням фізичної змоги надання інформації у знеособленій формі та у частині документа.

Згідно із пунктом 2 частини 1 статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Аналіз положень Закону України від 13.01.2011р. №2939-VІ "Про доступ до публічної інформації" (далі за текстом - Закон №2939-VI) засвідчує існування підстав для виокремлення таких ознак конфіденційної інформації: встановлювати конфіденційність публічної інформації та визначати порядок її поширення можуть лише фізичні та юридичні особи; суб`єкти владних повноважень не наділені правом відносити інформацію до конфіденційної; публічна інформація не може бути віднесена до конфіденційної у випадках, визначених Законом (ч.ч 1, 2 ст. 13 Закону № 2939-VI); у випадках, встановлених законодавством, може не бути обмежено доступ до визначеної інформації, в тому числі й конфіденційної (ч. 5 ст. 6 Закону № 2939-VI).

Отже, можливість віднесення публічної інформації до конфіденційної не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до такої публічної інформації.

Запровадження обмеження доступу до конкретної публічної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 ч.2 ст.6 Закону № 2939-VI - так званого "трискладового тесту".

Суд звертає увагу, що положення ч.2 ст.6 Закону № 2939-VI передбачають вимоги до обмеження доступу до публічної інформації, а не підстави для надання такого доступу, адже ст.1 Закону № 2939-VI запроваджена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі згаданого вище "трискладового тесту".

Відтак, тягар доведення легітимності обмеження доступу до публічної інформації покладається саме на розпорядника публічної інформації.

За таких умов, відмова у наданні інформації може бути кваліфікована у якості правомірної та обґрунтованої у разі, якщо розпорядником у листі-відповіді зазначено, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

У силу правових висновків постанов Верховного Суду від 18.07.2019р. у справі №554/11837/14-а, від 17.02.2020р. у справі №826/8891/16 та опосередковано постанови Великої Палати Верховного Суду від 10.12.2019р. у справі №9901/249/19 відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових так званого трискладового тесту означає, що відмова у доступі до публічної інформації набуває ознак необґрунтованої.

Окрім того, при вирішенні спору по суті суд враховує, що 01.12.2020 набрала чинність Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів (ратифіковано Україною із заявами Законом № 631-IX від 20.05.2020), у відповідності до частини 1 статті 2 якої кожна Сторона гарантує право кожному, без дискримінації за будь-якою ознакою, на доступ, за вимогою, до офіційних документів, що знаходяться в розпорядженні державних органів (далі - Конвенція Ради Європи).

Згідно із частиною 2 статті 2 Конвенції Ради Європи кожна Сторона вживає необхідних заходів у своєму національному законодавстві для впровадження положень щодо доступу до офіційних документів, передбачених цією Конвенцією.

Відповідно до частин 1, 2 статті 3 Конвенції Ради Європи кожна Сторона може обмежувати право доступу до офіційних документів. Обмеження повинні бути чітко встановлені у законі, бути необхідними у демократичному суспільстві і бути пропорційними цілям захисту: a. національної безпеки, оборони та міжнародних відносин; b. громадської безпеки; c. попередження, розслідування та судового переслідування кримінальної діяльності; d. дисциплінарного розслідування; e. перевірки, контролю та нагляду з боку державних органів; f. приватного життя та інших законних приватних інтересів; g. комерційних та інших економічних інтересів; h. економічної, монетарної політики і політики обмінного курсу держави; і. рівності сторін у судовому провадженні та ефективного здійснення правосуддя; j. навколишнього середовища, або k. обговорень всередині державного органу або між такими органами стосовно вивчення питання.

Держави, яких це стосується, під час підписання або депонування ратифікаційної грамоти, документа про прийняття, затвердження або приєднання, у заяві на ім`я Генерального секретаря Ради Європи можуть заявити, що листування з правлячою сім`єю та її двором або главою держави може також бути включено до можливих обмежень.

У доступі до інформації, що міститься в офіційному документі, може бути відмовлено у разі, якщо її розголошення завдасть або ймовірно може завдати шкоди хоча б одному з інтересів, перелічених у пункті 1, якщо тільки відсутній переважаючий суспільний інтерес в оприлюднені такої інформації.

Підсумовуючи викладені вище міркування, суд доходить до переконання про те, що управлінське волевиявлення розпорядника публічної інформації у формі відмови у доступі до публічної інформації має грунтуватись на наслідках застосування так званого "трискладового тесту" та повинно бути умотивовано критеріями обмеження публічної інформації за ст.6 Закону №2939-VI і за ч.ч.1, 2 ст.3 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів (ратифіковано Україною із заявами Законом України від 20.05.2020р. №631-IX).

При цьому, у відповідності до положень ч.4 ст.6 Закону №2939-VI, саме до повноважень розпорядника інформації належить встановлення наявності чи відсутності підстав для обмеження у доступі до інформації.

Крім того, суд ураховує, що обґрунтування обмеження доступу до публічної інформації є первинно дискреційними повноваженнями органу публічної адміністрації як розпорядника інформації і поглинається свободою адміністративного розсуду органу публічної адміністрації (яка між тим не може набувати ознак абсолютної безмежності та свавілля).

Суд зважає, що за правовим характером запитувана заявником публічна інформація стосується використання бюджетних коштів для оплати праці публічних службовців.

У силу спеціального застереження ч.5 ст.6 Закону №2939-VI не може бути обмежено, зокрема, доступ до інформації про здійснення розпорядження бюджетними коштами у будь-який спосіб (крім випадків, обумовлених Законом України "Про державну таємницю" ч.2 ст.23 Закону України "Про основи національного спротиву").

Існування таких випадків у межах спірних правовідносин судом не виявлено.

Стосовно правових наслідків дії правового режиму воєнного стану суд зазначає, що згідно з ст.64 Конституції України в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Суд зауважує, що положення ст.40 Конституції України стосуються права направлення письмових звернень та права особистих звернень до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк, а норми Закону №2939-VI фактично спрямовані на подальший розвиток положень ст.40 Конституції України.

Однак, положення Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24.02.2022р. №64/2022 не стосуються дії ст.40 Конституції України.

Окремо суд зауважує, що відповідач у листі-відмові від 25.09.2024р. взагалі не наводить обставин, за яких можна було б упевнитися, що надання (розголошення) запитуваної інформації може завдати істотної шкоди національним інтересам чи інтересам конкретного публічного службовця, а шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Крім того суд наголошує, що позивач просив надати знеособлену інформацію (тобто інформацію без указання персоніфікованих (персональних) даних), що не заперечується відповідачем у відзиві на позов.

Суд повторно нагадує, що згідно з ч.8 ст.6 Закону №2939-VI обмеженню у доступі підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Отже, у разі наявності у запитуваних документах конфіденційної інформації суб"єкт владних повноважень не позбавлений фізичної можливості надання копій запитуваних документів із застосуванням будь-якого прийнятно розумного технічного способу знеособлення інформації з документу.

Водночас із цим суд зазначає, що відповідно до ч.2 ст.21 Закону №2939-VI інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк в межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно.

Згідно з ч.4 ст.21 Закону №2939-VI при наданні особі інформації про неї та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується, крім випадків надання інформації у сфері реєстрації викидів та перенесення забруднювачів і відходів. Надання інформації у сфері реєстрації викидів та перенесення забруднювачів і відходів здійснюється в порядку, визначеному частинами першою - третьою цієї статті.

Суд відмічає, що матеріали справи не містять доказів поширення на спірні правовідносини приписів ч.4 ст.21 Закону №2939-VI.

Позов заявника такими доводами не умотивований, а тому застосовними слід визнати приписи ч.2 ст.21 Закону №2939-VI.

Кваліфікуючи реально вчинене у спірних правовідносинах управлінське волевиявлення суб`єкта владних повноважень, суд виходить із того, що за загальним правилом під рішенням суб`єкта владних повноважень слід розуміти письмовий акт, під дією суб`єкта владних повноважень слід розуміти вчинок посадової/службової особи, під бездіяльністю суб`єкта владних повноважень слід розуміти невиконання обов`язків, під відмовою суб`єкта владних повноважень слід розуміти письмово зафіксоване діяння з приводу незадоволення звернення приватної особи.

За змістом правових позицій постанови Верховного Суду від 03.06.2020р. у справі №464/5990/16-а та постанови Великої Палати Верховного Суду від 08.09.2022р. у справі №9901/276/19 протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень є зовнішня форма поведінки (діяння) органу/посадової особи у вигляді неприйняття рішення (нездійснення юридично значимих дій) у межах компетенції за наявності фізичної змоги реалізувати управлінську функцію.

У спірних правовідносинах за складеним запитом суб`єктом владних повноважень було вчинено відмову, оформлену письмовим листом.

Продовжуючи вирішення спору, суд зважає, що критерії законності управлінського волевиявлення (як у формі рішення, так і у формі діяння) владного суб`єкта викладені законодавцем у приписах ч.2 ст.2 КАС України, а у силу ч.2 ст.77 КАС України обов`язок доведення факту дотримання цих критеріїв покладений на владного суб`єкта шляхом подання до суду доказів та наведення у процесуальних документах доводів як відповідності закону вчиненого волевиявлення, так і помилковості аргументів іншого учасника справи.

Тому відповідність закону рішення чи діяння (управлінського волевиявлення) суб`єкта владних повноважень як у спорі про набуття приватною особою додаткового блага чи активу, так і у спорі про спростування новоствореного обов`язку, зокрема, за критеріями дотримання компетенції, меж повноважень, способу дій, приводу реалізації функції контролю, обґрунтованості, безсторонності (неупередженості), добросовісності, розсудливості, рівності перед законом, унеможливлення дискримінації, пропорційності, своєчасності, права особи на участь у процесі прийняття рішення, має доводитись, насамперед, відповідачем - суб`єктом владних повноважень.

При цьому, із положень частин 1 і 2 ст.77 КАС України у поєднанні з приписами ч.4 ст.9, абз.2 ч.2 ст.77, частин 3 і 4 ст.242 КАС України слідує, що владний суб`єкт повинен доводити обставини фактичної дійсності у спорі за стандартом доказування - "поза будь-яким розумним сумнівом" (тобто запропоноване сприйняття ситуації повинно виключати реальну ймовірність існування у дійсності будь-якого іншого варіанту), у той час як до приватної особи підлягає застосуванню стандарт доказування - "баланс вірогідностей" (тобто запропоноване сприйняття ситуації не повинно суперечити умовам реальної дійсності і бути можливим до настання).

Разом із тим, суд вважає, що саме лише неспростування владним суб`єктом задекларованого, але не доведеного документально твердження приватної особи про конкретну обставину фактичної дійсності, не спричиняє виникнення безумовних та беззаперечних підстав для висновку про реальне існування такої обставини у дійсності.

І хоча спір безумовно підлягає вирішенню у порядку ч.2 ст.77 КАС України, однак суд повторює, що реальність (справжність та правдивість) конкретної обставини фактичної дійсності не може бути сприйнята доведеною виключно через неспростування одним із учасників справи (навіть суб`єктом владних повноважень) декларативно проголошеного, але не доказаного твердження іншого учасника справи, позаяк протилежне явно та очевидно прямо суперечить меті правосуддя - з`ясування об`єктивної істини у справі.

Правильність саме такого тлумачення змісту ч.1 ст.77 та ч.2 ст.77 КАС України підтверджується правовим висновком постанови Великої Палати Верховного Суду від 25.06.2020р. по справі №520/2261/19, де указано, що визначений ст. 77 КАС України обов`язок відповідача - суб`єкта владних повноважень довести правомірність рішення, дії чи бездіяльності не виключає визначеного частиною першою цієї ж статті обов`язку позивача довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги.

Окрім того, саме таке тлумачення стандартів доказування є цілком релевантним правовому висновку постанови Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023р. у справі №916/3027/21.

У розумінні ч.1 ст.72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

При цьому, згідно з ч.1 ст.73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування, а у силу запроваджених частинами 1 і 2 ст.74 КАС України застережень суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням встановленого законом порядку або не підтверджені визначеними законом певними засобами доказування.

Відповідно до ч.1 ст.75 КАС України достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи, а за правилом ч.1 ст.76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тлумачення змісту цієї норми процесуального закону було викладено Верховним Судом у постанові від 07.11.2019р. по справі №826/1647/16 (адміністративне провадження № К/9901/16112/18), де указано, що обов`язковою умовою визнання протиправним волевиявлення суб`єкта владних повноважень є доведеність приватною особою факту порушення власних прав та інтересів та доведеність факту невідповідності закону оскарженого управлінського волевиявлення.

Перевіряючи наведені учасниками спору аргументи приєднаними до справи доказами, оцінивши добуті докази в їх сукупності за правилами ст.ст.72-77, 90, 211 КАС України, суд доходить до переконання про те, що реально вчинене у спірних правовідносинах за складеним заявником запитом управлінське волевиявлення суб`єкта владних повноважень у формі відмови у доступі до публічної інформації про використання бюджетних коштів на оплату праці публічних службовців за окремими видами грошового забезпечення згідно з постановою КМУ від 30.08.2017р. №704 за період 01.01.2023р.-28.02.2023р. вимогам ч.2 ст.19 Конституції України та вимогам ч.2 ст.2 КАС України не відповідає, оскільки не містить визначених національним законом України мотивів.

Тому реально вчинене у спірних правовідносинах управлінське волевиявлення суб"єкта владних повноважень підлягає визнанню протиправним.

При цьому, суд повторно нагадує, що оскільки обґрунтування обмеження доступу до публічної інформації є первинно дискреційними повноваженнями органу публічної адміністрації як розпорядника інформації і поглинається свободою адміністративного розсуду органу публічної адміністрації (яка між тим не може набувати ознак абсолютної безмежності та свавілля), але у даному конкретному випадку належні юридичні та фактичні мотиви не були покладені суб"єктом владних повноважень в основу вчиненого управлінського волевиявлення у формі відмови (позаяк не згадані у тексті письмового документа), то розумно прийнятний баланс між інтересом на збереження у таємниці конкретних відомостей та інтересом поширення/розголошення цих відомостей у спосіб надання відповіді на запит приватної особи, а також потреба у дотриманні запровадженого ст.6 Конституції України розподілу функцій гілок державної влади, обумовлює виникнення необхідності застосування положень ч.2 ст.5 та ч.2 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України, виходу за межі позову, обтяження відповідача обов`язком повторно розглянути по суті запит зацікавленої приватної особи з урахуванням висновків даного судового акту.

Обтяження суб"єкта владних повноважень у межах спірних правовідносин обов`язком надати будь-які письмові документи у вигляді наказів унеможливлено відсутністю в матеріалах справи будь-яких об"єктивних даних про існування означених наказів як реальних речей матеріального світу.

При розв`язанні спору, суд зважаючи на практику Європейського суду з прав людини щодо застосування ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі за текстом - Конвенція; рішення від 21.01.1999р. у справі "Гарсія Руїз проти Іспанії", від 22.02.2007р. у справі "Красуля проти Росії", від 05.05.2011р. у справі "Ільяді проти Росії", від 28.10.2010р. у справі "Трофимчук проти України", від 09.12.1994р. у справі "Хіро Балані проти Іспанії", від 01.07.2003р. у справі "Суомінен проти Фінляндії", від 07.06.2008р. у справі "Мелтекс ЛТД (MELTEX LTD) та Месроп Мовсесян (MESROP MOVSESYAN) проти Вірменії"), вичерпно реалізував усі діючі механізми з`ясування об`єктивної істини; надав оцінку усім юридично значимим факторам та нормам закону, котрі здатні вплинути на правильне вирішення спору; дослухався до усіх ясно і чітко сформульованих та здатних вплинути на результат вирішення спору аргументів сторін; повно та детально виклав власні висновки та міркування як з приводу тлумачення належних норм права, так і з приводу усіх слушних доводів поданих учасниками спору процесуальних документів.

Розгорнуті і детальні мотиви та висновки суду з приводу юридично значимих аргументів, доводів учасників справи та обставин справи викладені у тексті судового акту.

Решта доводів сторін окремій оцінці у тексті судового акту не підлягає, позаяк не впливає на правильність розв`язання спору по суті.

Розподіл судових витрат по справі слід здійснити відповідно до ст.139 КАС України та Закону України "Про судовий збір".

Керуючись ст.ст. 8, 19, 124, 129 Конституції України, ст.ст. 6-9, ст.ст. 72-77, 90, 211, 241-243, 255, 263, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

Позов - задовольнити частково.

Вийти за межі предмету та доводів позову.

Визнати протиправною оформлену листом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області від 25.09.2024р. №5501-5572/5518 відмову у доступі ОСОБА_1 до публічної інформації про використання протягом 01.01.2023р.-28.02.2023р. бюджетних коштів на оплату праці публічних службовців Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області в частині відсоткового значення розміру такого виду грошового забезпечення згідно з постановою КМУ від 30.08.2017р. №704 як надбавка за спеціальні умови проходження служби та в частині відсоткового значення розміру такого виду грошового забезпечення згідно з постановою КМУ від 30.08.2017р. №704 як як премія.

Зобов`язати Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області повторно розглянути і вирішити по суті запит ОСОБА_1 з урахуванням висновків суду у даній справі та з урахуванням приписів ч.2 ст.21 Закону України від 13.01.2011р. №2939-VІ "Про доступ до публічної інформації".

Позов в решті вимог - залишити без задоволення.

Роз`яснити, що рішення підлягає оскарженню згідно з ч.1 ст.295 КАС України (протягом 30 днів з дати складення повного судового рішення); набирає законної сили відповідно до ст.255 КАС України.

Суддя А.В. Сліденко