Рішення

від 26.11.2024 по справі 320/40597/23

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 листопада 2024 року 320/40597/23

Київський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуюча суддя - Колеснікова І.С., судді Головенко О.Д. та Перепелиця А.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та нечинним розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивач) з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі Уряд, КМУ, відповідач), в якому просить суд визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територіальних громад Івано-Франківської області» в частині включення Вовчинецької територіальної громади до складу Івано-Франківської територіальної громади з адміністративним центром м. Івано-Франківськ.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2023 відкрито провадження та вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про відсутність правових підстав для прийняття оскаржуваного акта.

Відповідачем надано відзив на позовну заяву, в якому він просить відмовити в задоволенні позовних вимог, оскільки у межах спірних правовідносин він діяв у чіткій відповідності до вимог закону.

Такі доводи були заперечені позивачем у наданій суду відповіді на відзив.

Відповідачем надані суду заперечення на відповідь на відзив, в яких він висловив незгоду з позицією позивача.

Заслухавши у судовому засіданні 29.05.2024 позиції присутніх представників учасників справи (позивача та відповідача), дослідивши наявні у справі докази, судом, за згодою учасників справи, вирішено здійснювати подальший розгляд справи у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

Як вбачається з матеріалів справи, 22.04.2020 Кабінетом Міністрів України було видано розпорядження № 483-р «Про затвердження перспективного плану формування територій Івано- Франківської міської ради», яким було включено Вовчинецьку сільську раду Івано- Франківської міської ради до переліку територіальних громад, що увійдуть до складу - спроможної Івано-Франківської територіальної громади.

Кабінетом Міністрів України видано розпорядження від 12.06.2020 № 714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територіальних громад Івано-Франківської області» згідно якого Вовчинецьку територіальну громаду включено до складу Івано-Франківської територіальної громади».

В подальшому рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.01.2021 по справі №640/11405/20 вирішено, зокрема, виключити Вовчинецьку сільську раду Івано-Франківської міської ради з переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної Івано-Франківської територіальної громади у Розпорядженні Кабінету Міністрів України № 483-р від 22.04.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області».

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2021 залишено без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.01.2021 по справі №640/11405/20. Ухвалами Верховного Суду від 09.08.2021 відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційними скаргами Міністерства юстиції України в інтересах Кабінету Міністрів України та Івано-Франківській міській раді на рішення суду першої та апеляційної інстанції.

Вважаючи відсутніми правові підстави для дії розпорядження КМУ від 12.06.2020 № 714-р, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з такого.

Порядок добровільного об`єднання територіальних громад визначений у Розділі II Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» № 562 від 16.04.2020 та складається з наступних етапів:

-ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад (стаття 5 Закону);

-підготовка проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (стаття 6 Закону);

-підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (стаття 7 Закону)

-утворення об`єднаної територіальної громади та реорганізація органів місцевого самоврядування (стаття 8 Закону)

Отже, затвердження перспективного плану формування територій громад не належить до жодного етапу порядку добровільного об`єднання територіальних громад, як на цьому наголошує позивач.

Розділом III «Державна підтримка добровільного об`єднання територіальних громад» Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», передбачені кроки та заходи, які здійснює Держава щодо підтримки добровільного об`єднання територіальних громад, що не складовою та етапом добровільного об`єднання територіальних громад.

Статтею 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» законодавцем надано право Уряду затверджувати Перспективні плани формування територій громад, АРК Крим та областей.

Таким чином, перспективний план формування територій громад це за своєю суттю бачення держави, як можуть формуватися територіальні громади у майбутньому у відповідній області, проте він не є складовою добровільного об`єднання територіальних громад.

Водночас, частинами 1, 2 статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад визначено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Разом з тим, саме Уряду та центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування доручено законодавцем розробити та затвердити Методику формування спроможних територіальних громад, відповідно до якої і розробляються в подальшому перспективний план формування територій громад.

Таким чином, процедура розроблення, схвалення та затвердження перспективних планів формування територій громад визначається лише нормами статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженою Урядом і жодні інші положення Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не несуть правового регулювання відносинам щодо затвердження перспективних планів формування територій громад.

Пунктами 12-14 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 (далі - Методика) передбачено, що з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час:

-визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади;

-визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів;

-визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

З огляду на положення пунктів 12-14 Методики такі консультації проводяться уповноваженими особами обласних державних адміністрацій на етапі розроблення проекту перспективного плану.

Таким чином, відповідач не є суб`єктом проведення відповідних консультацій.

Водночас, стадія схвалення перспективного плану формування територій громад (з яких виникли спірні правовідносини) консультацій не передбачає, всупереч переконанню позивача.

Позивач помилково розглядає прийняття Урядом оскаржуваного розпорядження № 714 як порушення права територіальної громади на добровільність об`єднання з іншими громадами відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

В той же час, при прийнятті розпорядження № 714 Урядом здійснена реалізація компетенції передбаченої пунктом 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в редакції Закону України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», яка не відноситься до процедури добровільного об`єднання територіальних громад, та відповідно не вимагає погодження з боку відповідних територіальних громад.

Так, 14.05.2020 набрав чинності Закон України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 7-1, відповідно до абзацу першого якого встановлено, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Крім того, абзацом 2 пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 16.04.2020 № 562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 483-р був затверджений перспективний план формування територій громад Івано-Франківської області.

У розпорядженні № 483, зокрема, зазначена Івано-Франківська спроможна територіальна громада з адміністративним центром в м. Івано-Франківськ (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 2610100000), до складу якої входять, зокрема, Вовчинецька територіальна громада.

В свою чергу, у розпорядженні № 714 в переліку територіальних громад Івано- Франківської області зазначена, зокрема, Івано-Франківська територіальна громада, до складу якою входять, зокрема, Вовчинецька територіальна громада.

Таким чином, Розпорядження № 714 видане Урядом в межах повноважень та в установленій законом формі.

Тобто, розпорядження № 714 не може бути визнано незаконним на підставі незаконності затвердженого Урядом перспективного плану формування територіальних громад Львівської області, адже таке вилучення Вовчинецької територіальної громади, що фактично було здійснене на підставі судового рішення по справі № 640/11405/20, не надає їй статусу спроможної самостійної громади.

Крім того, суд звертає увагу на те, що при реалізації Урядом компетенції при затверджені територій та адміністративних центрів, передбаченої положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не вимагається отримання згоди територіальних громад на визначення Урядом відповідної конфігурації територіальних громад. А від так, відсутні підстави про твердження про порушення принципу добровільності.

Постановою Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» у Івано-Франківської області утворений, зокрема, Івано-Франківський район (з адміністративним центром у місті Івано-Франківськ) у складі територій Більшівцівської селищної, Богородчанської селищної, Букачівської селищної, Бурштинської міської, Галицької міської, Дзвиняцької сільської, Дубовецької сільської, Єзупільської селищної, Загвіздянської сільської, Івано- Франківської міської, Лисецької селищної, Обертинської селищної, Олешанської сільської, Рогатинської міської, Солотвинської селищної, Старобогородчанської сільської, Тисменицької міської, Тлумацької міської, Угринівської сільської, Ямницької сільської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад.

В той же час, передбачена пунктом 7-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» норма про те, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей, є делегуванням Уряду повноважень саме в правовому регулюванні певних аспектів адміністративно-територіального устрою України, а не вирішенню питання щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Відтак, затверджена розпорядженням № 714 конфігурація Івано-Франківської спроможної територіальної громади у складі, зокрема, Вовчинецької територіальної громади, саме внаслідок реалізації Урядом передбачених пунктом 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноважень щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад є законною.

На думку суду, саме Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Більше того, пунктом 1 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», визначено, що положення цього Закону є основою для розробки та прийняття інших законодавчих актів про місцеве самоврядування в Україні, а також законів про міста Київ і Севастополь.

Неузгодженість між чинними нормативно-правовими актами, їхнє протиріччя з одного й того самого предмета регулювання, а також суперечність між двома або більше формально чинними нормами права, прийнятими з одного і того ж питання, в теорії права відомі як колізія норм права. Колізія норм права вирішується шляхом вибору того нормативного акта, який має бути застосований до конкретного випадку (юридичного факту).

Так, зокрема, у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності. Така неузгодженість може виникнути внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням «застарілих» норм з одного й того ж питання; у разі існування суперечності між актами, прийнятими різними за місцем в ієрархічній структурі органами - вищестоящим та нижчестоящим, застосовується акт, прийнятий вищестоящим органом, як такий, що має більшу юридичну силу.

Конституційний Суд України у пункті 3 мотивувальної частини Рішення від 03.10.1997 № 4-зп зазначив: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована одно предметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується одно предметний акт, який діяв у часі раніше».

Тому, враховуючи вище зазначене, у межах спірних правовідносин, норма передбачена пунктом 7-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є такою що прийнята в часі пізніше, є спеціальною нормою, а відтак саме положення вищезазначеного законодавчого акту мають бути застосовані під час розгляду вказаної справи, а не норми Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Крім того, при вирішенні даної справи суд враховує, що відповідно до позовних вимог, позивач фактично просить визнати протиправним та нечинним додаток до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад Івано-Франківської області» в частині включення Вовчинецької територіальної громади до складу Івано-Франківської територіальної громади.

Тобто, з переліку всіх територіальних громад Івано-Франківської області вилучаються частина спроможної територіальної громади.

В свою чергу, вказане вилучення призведе до правової невизначеності щодо статусу Вовчинецької територіальної громади Івано-Франківської області, і, як насідок, Івано-Франківська міська рада, як представницький орган місцевого самоврядування, сформований в тому числі і виборцями Вовчинецької територіальної громади, не зможе виконувати свої функції органу місцевого самоврядування відносно Вовчинецької територіальної громади, яка увійшла до його складу, у тому числі і функції фінансування з місцевого бюджету видатків, які стосуються Вовчинецької громади.

Вилучення Вовчинецької територіальної громади зі складу Івано-Франківської територіальної громади не надасть Вовчинецькій громаді статусу спроможної самостійної громади, що приведе до правової невизначеності щодо території Івано-Франківського району, можливості належного виконання функцій місцевого самоврядування органами районного рівня відносно території Вовчинецької громади, яка не передбачена в складі Івано-Франківського району чи іншого району Івано- Франківської області.

Така правова невизначеність, як наслідок судового рішення, на думку суду, є показником неналежного способу захисту порушеного права.

Також слід зазначити, що рішенням Івано-Франківської міської ради від 11.12.2020 № 312-2 «Про реорганізацію сільських рад шляхом приєднання до Івано-Франківської міської ради» вирішено реорганізувати Вовчинецьку сільську раду Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області (ЄДРПОУ 04356194), шляхом приєднання до Івано-Франківської міської ради (ЄДРПОУ 33644700).

Юридична особа Вовчинецька сільська рада Івано-Франківської міської ради припинена, про що 01.02.2021 внесений відповідний запис до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Отже, юридична особа Вовчинецька сільська рада згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань припинена.

Крім того, суд враховує, що рішенням виконавчого комітету Івано-Франківської обласної ради народних депутатів від 16.03.1982 № 96 «Про зміни в адміністративно- територіальному устрою міста Івано-Франківська та Тисменицького району» вирішено?підпорядкувати Вовчинецьку, Крихівецьку, Угорницьку. Хриплинську сільські ради народних депутатів Тисменицького району Івано-Франківській міській раді народних депутатів.

Таким чином, територіальна громада с. Вовчинець Івано-Франківської міської рад (представницький орган Вовчинецька сільська рада Івано-Франківської міської ради), ще до прийняття Кабінетом Міністрів України оскаржуваних розпоряджень перебувала у складі територіальної громади Івано-Франківська та відповідно у підпорядкуванні Івано-Франківської міської ради.

Беручи до уваги наведене у сукупності, суд не вбачає правових підстав для задоволення позовних вимог.

Суд зазначає, що у викладі підстав для прийняття рішення суду необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів учасників справи та їх відображення у судовому рішенні, суд першої інстанції спирається на висновки, що зробив Європейський суд з прав людини від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», в якому Європейський суд з прав людини зазначив, що п. 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень.

У рішенні Європейського суду з прав людини «Серявін та інші проти України» вказано, що усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пунктом 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) від 09 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п. 29).

З огляду на встановлені фактичні обставини справи, суд зазначає, що решта доводів та тверджень учасників справи, у контексті наведених правових вимог, не впливають на висновки суду за наслідком розгляду даної справи.

Відповідно до статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1)чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2)чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 ( АДРЕСА_1 ) до Кабінету Міністрів України (01008, місто Київ, вулиця Грушевського, будинок 12/2) про визнання протиправним та нечинним розпорядження відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Головуючий - суддя Колеснікова І.С.

Судді: Головенко О.Д.

Перепелиця А.М.