Постанова

від 03.12.2024 по справі 620/8520/24

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 620/8520/24 Суддя (судді) першої інстанції: Наталія БАРГАМІНА

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Файдюка В.В.,

Суддів Карпушової О.В.,

Мєзєнцева Є.І.,

При секретарі Масловській К.І.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області, Щорського районного суду Чернігівської області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області(далі - відповідач 1), Щорського районного суду Чернігівської області (далі - відповідач 2), в якому просила про визнання протиправним та скасування наказу керівника апарату Щорського районного суду Чернігівської області від 29.03.2024 р. № 9-к «Про призначення ОСОБА_1 » в частині встановлення державному службовцю Щорського районного суду Чернігівської області з 02.04.2024 р. надбавки за вислугу років на державній службі на рівні 2 % посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу: головного спеціаліста, класифікаційний код посади - 23-VII-3, ОСОБА_1 - у розмірі 28 відсотків посадового окладу державного службовця, як такій, стаж державної служби якої становить 14 років 11 місяців 27 днів; визнання протиправним та скасування наказу керівника апарату Щорського районного суду Чернігівської області від 08.04.2024 р. № 12-к «Про встановлення надбавки за вислугу років ОСОБА_1 »; зобов`язання Територіальне управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 недонараховану надбавку за вислугу років з 02 квітня 2024 року із застосуванням положень частини 1 статті 52 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що в спірних правовідносинах до застосування підлягає норма спеціального нормативно-правового акту, а саме ч. 1 ст. 52 Закону України «Про державну службу», а не п. 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», яким звужується обсяг прав та гарантій державних службовців, визначених чинним законодавством.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2024 року в задоволенні даного позову відмовлено.

При цьому, суд першої інстанції виходив з того, що застосування відповідачами умов оплати праці, які визначені пунктом 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», збільшує рівень оплати праці позивача порівняно з тими умовами, які передбачені статтями 50 та 52 Закону України «Про державну службу». При цьому, суд врахував, що положення пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» на час розгляду цієї справи не були визнані такими, що не відповідають Конституції України.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» щодо встановлення розміру надбавки за вислугу років на державній службі не відповідає нормам Конституції України та нормам спеціального Закону України «Про державну службу» №889-VIII, а тому не може бути застосовано до визначення розміру надбавки за вислугу років.

Відповідачем 1 подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він наполягає на законності рішення суду першої інстанції та просить залишити апеляційну скаргу - без задоволення.

Відповідно до п.3 ч.1 статті 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Приймаючи до уваги, що в суді першої інстанції справа розглядалась в порядку спрощеного провадження, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді, розглянувши та перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Листом Державної судової адміністрації України від 06.02.2024 № 8-3621/24 повідомлено Територіальне управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області про погодження результатів класифікації посад державної служби, зокрема, Шорського районного суду Чернігівської області з 25.01.2024.

Наказом голови Шорського районного суду Чернігівської області від 08.02.2024 № 4 наказано ввести в дію з 25.01.2024 зміни до штатного розпису Шорського районного суду Чернігівської області, згідно якого, зокрема, головному спеціалісту встановлено посадовий оклад 14820,00 грн.

Наказом керівника апарату Шорського районного суду Чернігівської області від 29.03.2024 № 9-к було призначено позивача на посаду державної служби - головного спеціаліста Шорського районного суду Чернігівської області з 02.04.2024, встановлено з 02.04.2024 надбавку за вислугу років на рівні 2 % посадового окладу за кожний календарний рік стажу державної служби в розмірі 28%.

Наказом керівника апарату Шорського районного суду Чернігівської області від 08.04.2024 № 12-к було встановлено з 06.04.2024 надбавку за вислугу років позивачу в розмірі 30%.

Вважаючи оскаржувані накази протиправними, позивач звернулась до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку обставина справи, колегія суддів виходить з такого.

Правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, Законом України "Про державну службу" та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Положеннями ч.1 ст.50 Закону України "Про державну службу" визначено, що держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов`язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи.

Згідно зі ст.ст.46, 50 Закону України "Про державну службу" стаж державної служби дає право на встановлення державному службовцю надбавки за вислугу років та надання додаткової оплачуваної відпустки та передбачено, що заробітна плата державного службовця складається з: - посадового окладу; - надбавки за вислугу років; - надбавки за ранг державного службовця; - виплати за додаткове навантаження у зв`язку з виконанням обов`язків тимчасово відсутнього державного службовця у розмірі 50 відсотків посадового окладу тимчасово відсутнього державного службовця; - виплати за додаткове навантаження у зв`язку з виконанням обов`язків за вакантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою; - премії (у разі встановлення).

Відповідно до ч.1 ст.52 Закону "Про державну службу" надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

Верховною Радою України 09 листопада 2023 року прийнято Закон України "Про Державний бюджет на 2024 рік", пунктом 12 розділу "Прикінцеві положення" якого визначено, що у 2024 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, передбачених законами України.

Надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.

В абзаці четвертому пунку 12 розділу "Прикінцеві положення" зазначено, що норми Закону України "Про державну службу" щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

Таким чином, Законом України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" запроваджено норму, яка суперечить нормі ч.1 ст.52 Закону України "Про державну службу", а саме зменшує максимальну межу розміру надбавки а вислугу років на державній службі з 50 відсотків до 30 відсотків, та зменшує розмір самої надбавки із 3 до 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби.

Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України неодноразово висловлював позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів.

Так, надаючи тлумачення статті 58 Конституції України у Рішенні від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) Конституційний Суд України зазначив, що в регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма). За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце (абзаци перший і другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

У Рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп і від 05 квітня 2001 року № 3-рп/2001 зроблено аналогічні висновки про те, що закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Водночас Конституційний Суд України звернув увагу на те, що частина перша статті 58 Конституції України передбачає винятки із конституційного принципу неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом`якшують або скасовують юридичну відповідальність особи, що є загальновизнаним принципом права (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 09 лютого 1999 року №1-рп/99, абзац другий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 05 квітня 2001 року № 3-рп/2001).

Крім того, у своїх рішеннях Конституційний Суд України постійно наголошує на тому, що ключовим у питанні розуміння гарантованого статтею 8 Конституції України принципу верховенства права є принцип юридичної (правової) визначеності, який вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності норм права, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017).

Складовими принципу верховенства права є, зокрема, правова передбачуваність та правова визначеність, які необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005).

Отже, державні установи повинні бути послідовними щодо прийнятих ними нормативних актів, а також дотримуватися розумної рівноваги між передбачуваністю (довірою, законними очікуваннями, впевненістю) особи і тими інтересами, заради забезпечення яких у регулювання вносяться зміни. Повага до такої впевненості, як зазначав Європейський суд з прав людини, має бути мірою правового захисту у внутрішньому праві проти свавільного втручання державних органів у гарантовані права (пункт 156 Рішення у справі "Kopecky проти Словаччини" від 28 вересня 2004 року, заява № 44912/98).

Одним із механізмів запобігання свавільному втручанню держави та її органів у реалізацію прав і свобод людини є закріплений у частині третій статті 22 Конституції України принцип недопустимості звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних.

Таким чином, надання нормативно-правовому акту ретроактивної дії не порушуватиме принципи незворотності дії в часі та правової визначеності, якщо ці зміни не погіршують правове становище особи: не встановлюють чи не посилюють юридичну відповідальність, не скасовують і не обмежують чинні права і свободи.

Аналогічні висновки зроблено колегією суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду в рішенні від 06.04.2023 по справі № 260/3564/22.

Вирішуючи спір, колегія суддів вважає, що неузгодженість між чинними нормативно-правовими актами, їхнє протиріччя з одного й того самого предмета регулювання, а також суперечність між двома або більше формально чинними нормами права, прийнятими з одного і того ж питання, в теорії права відомі як колізія норм права.

Загальні підходи до вирішення колізій у законодавстві визначені у положеннях Конституції України, зокрема: 1) Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (ч.ч.1-3 ст.8); 2) чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (ВРУ), є частиною національного законодавства України; укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України (ст.9); 3) закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

У свою чергу Кодекс адміністративного судочинства України містить такі норми, які визначають підходи до вирішення колізій у законодавстві: 1) суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) (ч.ч.1-2 ст.6); 2) у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана ВРУ, або іншому правовому акту, суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України та ін.

У рішенні від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 Конституційний Суд України в вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині другій статті 19, статті 130 Конституції України.

Виходячи з того, що предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, що обумовлено положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України, Конституційний Суд України в Рішенні від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020 дійшов висновку, що Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію або скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України (абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 лютого 2020 року у справі № 520/15025/16-а сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.

У свою чергу, роз`яснення НАДС, інших міністерств та центральних органів виконавчої влади щодо розрахунку заробітної плати мають лише інформаційний характер і не встановлюють правових норм, а тому не можуть покладатися в основу видання наказів щодо встановлення складових заробітної плати державних службовців.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає обґрунтованою позицію позивача, що у спірних правовідносинах до застосування підлягає норма спеціального нормативно-правового акту, а саме ч.1 ст.52 Закону України "Про державну службу", а не п.12 розділу "Прикінцеві положення» Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік", яким звужується обсяг прав та гарантій державних службовців, визначених чинним законодавством.

Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції не вірно застосовано норми матеріального права, та як наслідок було прийняте необґрунтоване судове рішення, що є підставою для його скасування апеляційним судом та прийняття нового рішення у справі.

У зв`язку з цим колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу позивача слід задовольнити, а рішення суду - скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ч.1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 317, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2024 року- скасувати та прийняти нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області, Щорського районного суду Чернігівської області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати наказ керівника апарату Щорського районного суду Чернігівської області від 29.03.2024 р. № 9-к «Про призначення ОСОБА_1 » в частині встановлення державному службовцю Щорського районного суду Чернігівської області з 02.04.2024 р. надбавки за вислугу років на державній службі на рівні 2 % посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу: головного спеціаліста, класифікаційний код посади - 23-VII-3, ОСОБА_1 - у розмірі 28 відсотків посадового окладу державного службовця, як такій, стаж державної служби якої становить 14 років 11 місяців 27 днів.

Визнати протиправним та скасувати наказ керівника апарату Щорського районного суду Чернігівської області від 08.04.2024 р. № 12-к «Про встановлення надбавки за вислугу років ОСОБА_1 ».

Зобов`язати Територіальне управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 недонараховану надбавку за вислугу років з 02 квітня 2024 року із застосуванням положень частини 1 статті 52 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та подальшому оскарженню не підлягає, відповідно до п.2 ч.1 статті 263, п.2 ч.5 статті 328 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено 03 грудня 2024 року.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: О.В. Карпушова

Є.І. Мєзєнцев