Постанова

від 10.12.2024 по справі 240/5189/24

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/5189/24

Головуючий у 1-й інстанції: Чернова Ганна Валеріївна

Суддя-доповідач: Моніч Б.С.

10 грудня 2024 року м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Моніча Б.С.

суддів: Гонтарука В. М. Білої Л.М.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ, КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

В березні 2024 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області, у якому просила визнати протиправними та скасувати повністю рішення 34 сесії 8 скликання Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області №1953 та №1955 від 19.02. 2024.

В обґрунтування позову зазначила, що оскаржуваним рішенням №1953 від 19.02.2024 ліквідовано Комунальний заклад "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області (далі - КЗ "Іванопільський ліцей", а рішенням №1955 від 19.02.2024 - комунальне майно, що перебувало на балансі цієї установи, передано до Опорного комунального закладу освіти "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області (далі - ОКЗО "Іванопільський ліцей". Позивач вважає, що відповідач вирішив здійснити ліквідацію комунального закладу без вирішення питання про правонаступництво, а також без громадського обговорення, задля уникнення обов`язку виконання рішення суду, а саме постанови Житомирського апеляційного суду по справі №274/2930/21 від 07.11.2023, з метою перешкодити поновленню її на посаді директора Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області та виплати їй середнього заробітку. Зазначила, що питання про ліквідацію навчального закладу мало вирішуватися виключно після його громадського обговорення, будь-то громадські слухання чи консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення або електронних консультацій з громадськістю, проте оскаржувані рішення прийняті без громадського обговорення і всупереч інтересів жителів смт. Іванопіль Бердичівського району та без дотримання якнайкращого забезпечення інтересів дітей.

ІІ. ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року у задоволенні позову відмовлено.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 з 01.09.2009 працювала на посаді директора Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області та була звільнена із займаної посади розпорядженням сільського голови Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області від 09.04.2021 №92-к/06-04.

Не погоджуючись із звільненням, позивач звернулася з позовом до суду. Рішенням Романівського районного суду Житомирської області від 13.04.2023 у справі №274/2930/21 у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Житомирського апеляційного суду від 07.11.2023 по справі №274/2930/21 рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким визнано незаконним та скасовано розпорядження голови Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області від 09.04.2021 №92-к/06-04 про звільнення ОСОБА_1 з посади директора Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області; поновлено ОСОБА_1 на посаді директора Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області з 10.04.2021; стягнуто з Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 162 969 грн. 16 коп., 2000 грн. на відшкодування моральної шкоди та 275 грн. 60 коп. судового збору.

08.11.2023 позивач звернулася до сільської ради із заявою про поновлення на роботі на підставі рішення суду, в цей же день після 17 години вечора голова сільської ради ОСОБА_2 особисто привіз їй додому та вручив розпорядження від 08.11.2023 №110/06-04 про поновлення її на роботі з 10.04.2021. Позивач 09.11.2023 прибула до Краснопільської сільської ради та подала заяву, у якій просила дозволити їй приступити до виконання посадових обов`язків, починаючи з 10.11.2023. Проте їй було вручене розпорядження голови Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області від 09.11.2023 №112/06-04, яким її звільнено з посади директора Комунального закладу "Іванопільський ліцей" з 09.11.2023 на підставі п.4 ст. 40 КЗпП України за прогул без поважних причин 08.11.2023 та 09.11.2023.

З вказаним розпорядженням голови Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області позивач не погодилася та звернулася з позовом до Бердичівського міськрайонного суду Житомирської області (справа №274/8348/23).

Під час розгляду Бердичівським міськрайонним судом Житомирської області справи №274/8348/23, в судовому засіданні 29.02.2024 позивачці стало відомо про існування оскаржуваних рішень 34 сесії 8 скликання Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області №1953 та №1955 від 19.02.2024.

Рішенням 34 сесії 8 скликання Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області №1953 від 19 лютого 2024 року вирішено зокрема: ліквідувати Комунальний заклад "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області, код ЄДРПОУ 22067737; створити ліквідаційну комісію з ліквідації Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області.

Рішенням 34 сесії 8 скликання Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області №1955 від 19 лютого 2024 року вирішено зокрема: вилучити з оперативного управління Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області, код ЄДРПОУ 22067737 комунальне майно, що перебуває на балансі установи; передати "Опорному комунальному закладу освіти Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області в оперативне управління для забезпечення освітньої діяльності комунальне майно, що належало КЗ "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області; передачу комунального майна доручити створеній ліквідаційній комісії з ліквідації Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області.

Позивач, вважаючи, що ці рішення прийняті з метою уникнення обов`язку щодо виконання постанови Житомирського апеляційного суду по справі №274/2930/21 від 07.11.2023 про поновлення її на роботі та виплаті середнього заробітку, звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з даним позовом.

IV. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що сільська рада своїм рішенням №1951 від 19.02.2024 спочатку створила новий навчальний заклад Опорний комунальний заклад освіти "Іванопільський ліцей" (ОКЗО "Іванопільський ліцей"), а уже оскаржуваним рішенням №1953 від 19.02.2024 ліквідувала Комунальний заклад "Іванопільський ліцей" (КЗ "Іванопільський ліцей"). Тобто, навчальний заклад не ліквідовано повністю без жодної альтернативи, а створено новий навчальний заклад, та його створенню передувало обговорення цього питання серед педагогічного колективу, жителів громади, депутатського корпусу, прийняття сесією Краснопільської сільської ради відповідного Плану оптимізації та трансформації мережі закладів освіти Краснопільської сільської ради на 2022-2025 роки та його оприлюднення.

Суд першої інстанції дійшов висновку про недоведеність факту порушення прав та інтересів позивача оскаржуваними рішеннями 4 сесії 8 скликання Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області №1953 та №1955 від 19.02.2024.

V. ДОВОДИ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду скасувати, прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело, на її переконання, до невірного вирішення справи.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що суд при ухваленні оскаржуваного рішення неправильно визначив предмет доказування у справі, безпідставно не взявши до уваги відсутність у матеріалах справи оприлюдненого за рік до дати прийняття оскаржуваних рішень правової процедури, яка є складовою принципів законності та верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини, принципу належного урядування, принципу правової визначеності, а також про порушення оскаржуваними рішеннями відповідача прав позивача на мирне володіння майном всупереч статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ.

Всупереч норм процесуального права суд першої інстанції надав перевагу доводам відзиву та доданим до нього документам відповідача, які не повинні бути прийняті до розгляду і до уваги не відповідали вимогам щодо належності, допустимості, достовірності та достатності доказів, оскільки такий подано відповідачем з пропуском строку без наведення поважних причин його пропуску та без підтведження про надсилання його позивачу.

Відповідач подав до суду пояснення, в яких вказав, що позовні вимоги та доводи апеляційної скарги є необґрунтованими, тому в їх задоволенні слід відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

VI. ОЦІНКА АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

Перевіривши доводи апеляційної скарги, виходячи з меж апеляційного перегляду, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах, апеляційний суд виходить з такого.

Згідно з вимог ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.1 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно з вимогами ч.1 ст.6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Частиною 2 статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

Відповідно до положень частин першої, третьої та четвертої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

У статті 2 Європейської хартії місцевого самоврядування (European Charter of Local Self-Government) визначено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

При цьому органи місцевого самоврядування, їх посадові особи відповідно до частини другої статті 19 Конституції України зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналогічні положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування (European Charter of Local Self-Government) про те, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Особливості здійснення місцевого самоврядування громад сіл, селищ та міст (крім Києва та Севастополя) визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" вiд 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР).

У частинах першій та другій статті 59 зазначеного Закону визначено акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а саме, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Частиною третьою статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У справі, що розглядається, фізична особа оскаржує ненормативні акти органу місцевого самоврядування, які стосуються вирішення питань щодо ліквідації Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області та передачі комунального майна "ОКЗО Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області.

Щодо рішення Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області №1953 від 19 лютого 2024 року "Про ліквідацію Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області", колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частинами першою, четвертою статті 10 Закону України Закон №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до абзацу другого пункту 30 частини першої статті 26 Закону України № 280/97-ВР реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради, яке приймається на її пленарному засіданні.

Також, згідно з підпунктом 1 пункту "а" статті 32 Закону України № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

Відповідно до ч. 2 статті 4 Закону України "Про освіту" від 05.09.2017 № 2145-VIII (далі Закон № 2145-VIII) державна політика в галузі освіти визначається Верховною Радою України відповідно до Конституції Україні здійснюється органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 3 статті 66 Закону № 2145-VIII сільські, селищні ради: відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та початкової освіти; мають право засновувати заклади освіти, реорганізовувати і ліквідовувати їх, забезпечують їх діяльність та розвиток; оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти; здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.

Також частиною 3 статті 37 Закону України "Про загальну середню освіту" від 13.05.1999 № 651-XIV (далі Закон № 651-XIV) органи місцевого самоврядування у галузі загальної середньої освіти в межах їх компетенції: забезпечують реалізацію державної політики у сфері загальної середньої освіти на відповідній території; виконують функції засновника закладів загальної середньої освіти на відповідній території; створюють умови для здобуття громадянами повної загальної середньої освіти; створюють умови для розвитку закладів освіти усіх форм власності.

Статтею 25 Закону № 2145-VIII визначено, що права і обов`язки засновника щодо управління закладом освіти визначаються цим Законом та іншими законами України, установчими документами закладу освіти. Засновник закладу освіти або уповноважена ним особа, зокрема: приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти.

Засновник закладу освіти зобов`язаний: забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов; у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти; забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.

Також, згідно частини 1 статті 11 Закону України № 651-XIV рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).

Як визначено ч. 2 ст. 32 Закону України № 651-XIV у разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.

Реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Відповідно до пункту "б" частини першої статті 2 Закону України "Про адміністративну процедуру" публічний інтерес - інтерес держави, суспільства, територіальної громади, а також важливі для великої кількості осіб інтереси та потреби.

Частиною другою статті 11 цього ж Закону визначено, що адміністративний акт повинен прийматися з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт. Негативні наслідки для особи та публічних інтересів повинні бути найменшими.

Стаття 59 Закону України "Про адміністративну процедуру" визначає особливості адміністративного провадження з великою кількістю осіб.

Зокрема, частиною першою цієї статті передбачено, що для розгляду та вирішення справи, що стосується великої кількості осіб (як правило, більше десяти осіб), до участі в адміністративному провадженні можуть залучатися представники таких осіб, а також, у випадках, передбачених законом, представники громадських об`єднань.

У справі, що стосується великої кількості осіб з однаковими інтересами, адміністративний орган може звернутися до таких осіб з вимогою призначити спільного представника. Якщо протягом встановленого адміністративним органом строку така вимога не буде виконана, адміністративний орган має право призначити з кола таких осіб спільного представника на власний розсуд.

Крім того, згідно з частиною другою статті 75 Закону України "Про адміністративну процедуру" адміністративний акт, що стосується великої кількості осіб, доводиться до відома таких осіб через офіційний веб-сайт адміністративного органу та/або шляхом публікації у друкованих медіа із зазначенням суті рішення, порядку ознайомлення з актом та порядку його оскарження.

Як було зазначено, згідно з абзацом другим частини другої статті 32 Закону України "Про повну загальну середню освіту" реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Відповідно до частини першої статті 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Пунктом 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010 (надалі - Порядок № 996) передбачено, що консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

На підставі пункту 11 Порядку № 996 консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).

Згідно з пунктом 12 Порядку № 996 в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

Пунктом 13 Порядку № 996 визначено, що публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю; Інтернет-конференцій, відеоконференцій.

Зі змісту наведених норм права вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку, зокрема, якщо рішення впливає на таке важливе конституційне право, як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

Правова позиція щодо необхідності проведення консультацій з громадськістю у разі вирішення питання про ліквідацію, створення, реорганізацію навчальних закладів викладена Верховним Судом у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 6 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а, від 12 грудня 2019 року у справі № 200/13942/18-а, від 7 квітня 2020 року у справі № 2140/1730/18, від 13 травня 2020 року у справі № 324/1296/16-а та від 8 серпня 2023 року у справі 460/25721/22.

Також суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року; Recommendation №(87)16the Committee of ministers to member states on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

При цьому, як встановлено колегією суддів, відповідач в порушення вищезазначених норм, не оприлюднив проект оскаржуваного рішення №1953 від 19 лютого 2024 року "Про ліквідацію Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області" не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Таким чином, оскільки оприлюднення проекту зазначеного оскаржуваного рішення на офіційному веб сайті відповідача в установлений законом строк не відбулося, доказів зворотнього суду не надано, вказане свідчить про пряме порушенням ст. 32 Закону України "Про повну загальну середню освіту".

Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність порушень з боку відповідача при прийнятті спірного рішення, з огляду на те, що сільська рада своїм рішенням №1951 від 19.02.2024 спочатку створила новий навчальний заклад Опорний комунальний заклад освіти "Іванопільський ліцей" (ОКЗО "Іванопільський ліцей"), а уже оскаржуваним рішенням №1953 від 19.02.2024 ліквідувала Комунальний заклад "Іванопільський ліцей" (КЗ "Іванопільський ліцей"), а відтак навчальний заклад не ліквідовано повністю без жодної альтернативи, а створено новий навчальний заклад, та його створенню передувало обговорення цього питання серед педагогічного колективу, жителів громади, депутатського корпусу, прийняття сесією Краснопільської сільської ради відповідного Плану оптимізації та трансформації мережі закладів освіти Краснопільської сільської ради на 2022-2025 роки та його оприлюднення.

Проте колегія суддів вважає такий висновок необґрунтованим, адже попереднє створення нового освітнього закладу не звільняє сільську раду від обов`язку дотримання порядку та процедури прийняття рішення про ліквідацію іншого освітнього закладу.

Стосовно висновків суду, що прийняттю оскаржуваних рішень передувало обговорення Плану оптимізації та трансформації мережі закладів освіти Краснопільської сільської ради на 2022-2025 роки, про що свідчить копія Протоколу зборів від 16 серпня 2022 року (а.с. 86) та копія Рішення 19 сесії 8 скликання Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області від 31 серпня 2022 року №1648 "Про затвердження плану оптимізації та трансформації мережі закладів освіти Краснопільської сільської ради на 2022-2025 роки" (а.с. 87-91), обговорення серед педагоічного колективу та батьківського активу, про що свідчить копія витягу з протоколу від 29.08.2023 №01 педагогічної ради КЗ "Іванопільський ліцей" (а.с. 91), копія витягу з наради при директору від 06.09.2023 (а.с. 92), копія витягу з протоколу засідання батьківського активу від 06 травня 2024 №03 (а.с. 93-94), то колегія суддів зазначає, що такі обговорення не можна вважати громадськими обговореннями саме проекту рішення Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області №1953 від 19 лютого 2024 року "Про ліквідацію Комунального закладу "Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області", оскільки останній фактично не був оприлюднений на офіційному веб сайті Краснопільської сільської ради за один рік до його прийняття, а лише - 09.02.2024.

За викладених обставин, враховуючи виключно недотримання при прийнятті рішення 34 сесії 8 скликання Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області №1953 від 19 лютого 2024 року приписів частини 2 статті 32 Закону України "Про повну загальну середню освіту" та положень Порядку №996 в частині оприлюднення та обговорення не менше ніж за один рік до прийняття його проекту, на думку колегії суддів, зазначене рішення не можна вважати таким, що прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, тому наявні підстави для його скасування та задоволення позовних вимог у відповідній частині.

Разом з тим, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування рішення 34 сесії 8 скликання Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області №1955 від 19 лютого 2024 року " Про передачу комунального майна "ОКЗО Іванопільський ліцей" Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області".

Право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (абзац 15 статті 1 Закону № 280/97-ВР).

До такого майна належить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження (частина перша статті 60 Закону № 280/97-ВР).

Сільські, селищні, міські ради у силу пункту 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР мають виключну компетенцію на пленарних засіданнях приймати рішення щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо об`єктів комунальної власності, у тому числі на умовах концесії, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Відповідно до підпункту 1 пункту "а" частини першої статті 29 зазначеного Закону виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (частина п`ята статті 60 Закону № 280/97-ВР).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27 березня 2019 року у справі № 688/3487/16-а сформулювала правову позицію про те, що повноваження органу місцевого самоврядування є дискреційними, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію такого органу і не може надавати оцінки мотивам ради, з яких вона виходила при прийнятті рішення. У такому разі рішення сільської, селищної, міської ради може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

В свою чергу, відповідно до п.9 ч.5 ст.160 КАС України у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю прав, свобод або інтересів позивача.

Таким чином, в адміністративному судочинстві захисту підлягають саме порушені права особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.

У рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011 р. №19-рп/2011 у справі №1-29/2011 зазначено, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, підставою для звернення особи до суду з адміністративним позовом є переконання позивача у порушенні своїх прав чи свобод, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушеного права чи законного інтересу. При цьому порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, однак заявлене порушення має бути обґрунтованим. При цьому обов`язковою умовою судового захисту є наявність порушених прав та охоронюваних законом інтересів безпосередньо позивача з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Натомість, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Колегія суддів зауважує, що з`ясування питання порушених прав, свобод чи інтересів позивачів передує розгляду питання щодо правомірності (законності) рішення, дії чи бездіяльності, що оскаржуються. Відсутність порушення прав, свобод чи інтересів позивачів є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності таких рішень, дій чи бездіяльності.

У випадку недоведеності порушення прав, свобод чи інтересів позивача оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю відповідача, відсутніми є й підстави для задоволення позову.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 12.06.2018 р. у справі №826/4406/16 (провадження №К/9901/454/17), від 15.08.2019 р. у справі №1340/4630/18 (провадження №К/9901/16194/19; №К/9901/16864/19).

Самі по собі процедурні недоліки в роботі ради не можуть свідчити про наявність порушених прав та інтересів позивача як підстави для скасування прийнятого радою рішення, адже завданням адміністративного судочинства є саме захист порушених прав та свобод особи, а не відновлення правопорядку в державі.

При цьому позивачем не доведено факту порушення його прав та інтересів або порушення прав інших осіб при прийнятті цього рішення.

В свою чергу, за наслідком розгляду даної справи, судом не встановлено грубих порушень відповідачем вимог законодавства, які б вказували про протиправність прийняття оскаржуваного рішення, його невідповідність Конституції та Законом України, та як наслідок допущення порушень прав та інтересів громади, що мали б наслідком обов`язкове скасування рішення ради.

Стосовно доводів позивача про не забезпечення права громадськості на участь у вирішенні питання щодо передачі комунального майна суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 17 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування" сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до Закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Згідно п. 5 ч. 3 ст. 50 Закону України "Про місцеве самоврядування" секретар сільської, селищної, міської ради: забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавцем і населення, організує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідне до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності.

Відповідно до ч. 1 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Проекти актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Відповідно до ч. 4 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Як встановлено судом, проект рішення був висвітлений на офіційному веб-сайті відповідача 09.02.2024, тобто, опублікування проекту рішення відбулось у строки встановлені чинним законодавством.

В свою чергу ні позов, ні апеляційна скарга не містять аргументів стосовно того, в чому полягає незаконність рішення №1955 щодо передачі комунального майна від одного комунального закладу до іншого чи процедури його прийняття.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову у відповідній частині.

З приводу доводів позивача про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині не надання оцінки пропуску відповідачем строку на подання відзиву на позовну заяву, колегія суддів зауважує, що з оскаржуваного рішення Житомирського окружного адміністративного суду дійсно не вбачається надання судом першої інстанції оцінки пропуску відповідачем строку на подання відзиву. Разом з цим, відповідно до абзацу 1 частини 2 статті 175 КАС України, у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд має право вирішити спір за наявними матеріалами справи, тобто зазначеною нормою регламентовано саме право, а не обов`язок суду розглядати справу за наявними матеріалами справи без врахування відзиву, поданого з пропуском строку.

Стосовно інших посилань учасників справи, то суд зазначає, що згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги правову позицію Європейського суду з прав людини, яка викладена в справі "Пономарьов проти України" (пункт 40 мотивувальної частини рішення від 3 квітня 2008 року), в якому Суд наголосив, що "право на справедливий судовий розгляд", яке гарантовано п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду.

У справі "Сокуренко і Стригун проти України" Європейський суд з прав людини зазначив, що "стаття 6 Конвенції не зобов`язує держав - учасників Конвенції створювати апеляційні чи касаційні суди. Однак там, де такі суди існують, необхідно дотримуватись гарантій, визначених у статті 6" (пункт 22 мотивувальної частини рішення від 20 липня 2006 року).

Згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що інші доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.

Враховуючи викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги, скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Відповідно до частини 3 статті 139 КАС України, при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених вимог.

Враховуючи наведену норму, витрати понесені позивачем у даній справі в сумі 4844,80 грн. судового збору підлягають відшкодуванню частково у розмірі 2422,40 (1/2 задоволених вимог).

VII. ВИСНОВКИ СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно пункту 4 частини 1 статті 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За змістом пункту 3 частини третьої статті 317 КАС порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо справу розглянуто адміністративним судом за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою апеляційну скаргу такою підставою.

Отже, враховуючи те, що у справі неповно з`ясовано всі обставини, що мають значення для справи, колегія суддів дійшла висновку про скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення про часткове задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення 34 сесії 8 скликання Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області №1953 від 19.02. 2024.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір 2422,40 (дві тисячі чотириста двадцять дві гривні 40 копійок ) за рахунок бюджетних асигнувань Краснопільської сільської ради Бердичівського району Житомирської області

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст. 328, 329 КАС України.

Головуючий Моніч Б.С. Судді Гонтарук В. М. Біла Л.М.