Постанова

від 12.12.2024 по справі 420/13142/24

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 грудня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/13142/24Головуючий в 1 інстанції: Юхтенко Л.Р.

Дата і місце ухвалення 03.09.2024 р., м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

судді доповідача Шеметенко Л.П.

судді Градовського Ю.М.

судді Турецької І.О.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2024 року по справі за адміністративним позовом керівника Ізмаїльської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури, національностей, релігій та об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації до Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області, Виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Одеська обласна державна (військова) адміністрація, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2024 року керівник Ізмаїльської окружної прокуратури Одеської області звернувся до суду в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури, національностей, релігій та об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації із адміністративним позовом до Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області, Виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області, в якому позивач просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області та Виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Рені у складі генерального плану м. Рені.

- зобов`язати Ренійську міську раду Ізмаїльського району Одеської області та Виконавчий комітет Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області вчинити дії відповідно до вимог законодавства, спрямовані на розроблення та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Рені у складі генерального плану м. Рені.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2024 року позовну заяву керівника Ізмаїльської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури, національностей, релігій та об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації задоволено в повному обсязі.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Ренійська міська рада Ізмаїльського району Одеської області подала апеляційну скаргу, в якій посилається на те, що рішення суду було ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт зазначає, що закон не вимагає від Ренійської міської ради та Виконкому Ренійської міської ради розробити та затвердити історико-архітектурний опорний план історично населеного місця - м. Рені у складі генерального плану м. Рені в межах будь-якого строку. Враховуючи те, що існуючий генеральний план м. Рені був розроблений та затверджений до набрання чинності Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» апелянт вважає, що визначений законодавством обов`язок розроблення історико-архітектурного опорного плану історичних ареалів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України поширюється на той випадок, коли виникає потреба у розробленні нового генерального плану населеного пункту і такий генеральний план розробляється відповідно до вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Апелянт також стверджує про відсутність у діях відповідачів протиправної бездіяльності, посилаючись на затвердження Програм забезпечення розроблення містобудівної документації в місті Рені та населених пунктах Ренійської міської територіальної громади Одеської області та невизначеність в питанні включення територій колишньої Ренійської районної ради до території Ренійської територіальної громади. Крім того, апелянт посилається на неврахування судом висновків Верховного Суду, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.09.2022 у справі № 9901/276/19, а також на порушення судом норм процесуального права, яке апелянт вбачає у знятті головуючим в судовому засіданні 03.09.2024 року окремих питань, поставлених позивачу.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26.07.2001 року затверджено Список історичних населених місць України, до якого включено як історично населене місце м. Рені Одеської області. (т.1 а.с.27-36).

Матеріалами справи підтверджено, що листом від 21.09.2020 року № 11439/6.11.1 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило голову Ренійської міської ради про необхідність вжиття заходів щодо приведення у відповідність до вимог ст.17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» генерального плану історичного населеного міста Рені Одеської області та розробки і затвердження в установленому порядку ІАОП (а.с. 71-74,т.1).

Суд встановив, що Ізмаїльською окружною прокуратурою 18.01.2024 року за №59-284ВИХ-24 на адресу Ренійської міської ради скеровано запит про надання інформації щодо розробки Історико-архітектурного опорного плану м. Рені Одеської області (т.1а.с.55-59).

Відповідно до листа від 30.01.2024 року на запит прокуратури Ренійською міською радою надано відповідь, з якої вбачається, що Ренійською міською радою затверджена Програма забезпечення розроблення містобудівної документації населених пунктів Ренійської міської територіальної громади на 2020-2024 роки (в тому числі історико-архітектурного опорного плану м. Рені). Однак, відповідно до п. 19 Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.06.2021 № 590 із змінами, видатки на закупівлю послуг з розроблення містобудівної документації не належать до переліку першочергових видатків бюджету (т.1а.с.50-54).

Відповідно до інформації від Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини від 29.02.2024 року у Департаменту відсутня інформація щодо розробки визначеної документації. Водночас, за інформацією Ізмаїльської районної державної адміністрації Ренійською міською радою затверджена Програма забезпечення розроблення містобудівної документації населених пунктів Ренійської міської територіальної громади на 2020-2024 роки. 17 березня 2023 року Ренійською міською радою було прийнято рішення щодо внесення змін до рішення Ренійської міської ради від 12 грудня 2022 року №667-VIII «Про бюджет Ренійської міської територіальної громади на 2023 рік», згідно з яким передбачено видатки на виготовлення картографічної основи у цифровій формі в державній системі координат, у масштабі 1:10000 на територію Ренійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області площею 861,24 кв. км. На підставі договору від 27 квітня 2023 року №14 ТОВ «АНАЛІТИКА» виконує роботи зі створення (оновлення) картографічної основи у цифровій формі масштабу 1:10000 та 1:2000 для розроблення комплексного плану просторового розвитку Ренійської міської територіальної громади Одеської області та генеральних планів населених пунктів.(т.1а.с.60)

Також, судом встановлено, що відповідно до листа Управління дозвільно-погоджувальної документації Міністерства культури та інформаційної політики України від 11.03.2024 року повідомлено, що МКІП зверталось до голови Ренійської міської ради листом від 21.09.2020 року в якому наголошувало на необхідності неухильного дотримання вимог чинного пам`ятко охоронного законодавства та обов`язковості розроблення ІАОП. Проте, відповіді не надходило та відповідних документів також не надходило (т.1а.с.66-67, 71-74).

Станом на дату розгляду справи історико-архітектурний опорний план м. Рені Одеської області відсутній.

Прокурор вважає протиправною бездіяльність Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області та Виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Рені у складі генерального плану м. Рені, у зв`язку з чим, звернувся до суду в інтересах держави з даним позовом.

Суд першої інстанції, розглядаючи справу та приймаючи рішення, виходив з того, що, не вживши дій щодо скерування у встановленому порядку для затвердження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Мінкультури) історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця міста Рені Одеської області, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, вчинив протиправну бездіяльність.

Переглядаючи справу в апеляційному порядку та надаючи оцінку рішенню суду першої інстанції в межах вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У Законі України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у не кримінальних провадженнях.

Відповідно до ч.3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Відповідно до ч. 3, ч. 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У справі, що розглядається, прокурор у позовній заяві зазначив, що порушення інтересів держави у спірному випадку полягає в тому, що у зв`язку з не затвердженням історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця, об`єкти, що знаходяться на його території, фактично позбавлені належного правового захисту й перебувають під загрозою руйнування або спотворення.

Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що наведені прокурором у позовній заяві обґрунтування є сумісними з поняттям «інтереси держави», а твердження про те, що ці інтереси уповноважені захищати Міністерство культури та інформаційної політики України, та відповідний орган охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації, яким у спірних правовідносинах виступає Департамент культури, національностей, релігій та об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, визнає слушними і такими, що ґрунтуються на законі. Аналогічна правова позиція була викладена Верховним Судом у постанові від 19 вересня 2024 року (справа №460/10903/22)

Оскільки органи, уповноважені державою на захист інтересів держави, не здійснюють надані їм повноваження, до цього часу до суду з відповідним позовом не звернулися, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що прокурор має право на звернення до суду із даним позовом в інтересах держави в особі вищезазначених органів.

Відповідно до ст. 54 Конституції України, культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі Закон № 1805-ІІІ).

Згідно з визначеннями, які наведені у статті 1 Закону № 1805-ІІІ:

- охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно частини 2 статті 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади; ) виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини 4 статті 32 Закону № 1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.

У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно з частиною 1 статті 17 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Частинами 4, 5 статті 17 Закону № 3038-VI передбачено, що для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Відповідно до частини 7 статті 17 Закону № 3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Підпунктом 6 пункту «а» частини 1 статті 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Відповідно до статті 32 Закону № 3038-VI, Кабінет Міністрів України постановою від 13 березня 2002 року №318 затвердив Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок № 318).

Згідно з пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 12 Порядку № 318 історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови.

Режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об`єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам`яток).

Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.

Межі історичних ареалів слід проводити вздовж розпланувальних і природних рубежів, що відокремлюють історичний ареал від решти міських територій, і визначати історико-архітектурним опорним планом населеного місця. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.

У разі не затвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

У межах населеного місця може бути визначено один або кілька історичних ареалів.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі - Порядок № 926).

Згідно з пунктом 1.1 Порядку № 926 цей нормативно-правовий акт визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

Відповідно до підпункту 12 пункту 2 Порядку № 926 історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.

Відповідно до підпункту 4 пункту 43 Порядку № 926 під час розроблення генеральних планів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, здійснюється розроблення історико-архітектурного опорного плану відповідно до завдання, цього Порядку, державних будівельних норм та інших норм законодавства.

Зазначені в історико-архітектурному опорному плані відомості є підставою для встановлення обмежень у використанні земель та враховуються під час розроблення планувальних рішень.

Згідно з пунктами 34, 35 Порядку № 926 рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

Відповідно до пунктів 54 - 56 Порядку № 926 рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту.

Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення.

У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови.

Пунктами 57, 58 Порядку № 926 передбачено, що одночасно з історико-архітектурним опорним планом населеного пункту до генерального плану населеного пункту під час затвердження в межах території територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі та режими використання зон охорони пам`яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією.

Науково-проектну документацію щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам`яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.

Відповідно до пункту 60 Порядку № 926 історико-архітектурні опорні плани та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

Аналіз наведених норм права дає підстави дійти висновку, що історико-архітектурний опорний план - це науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України та містить, зокрема відомості про межі використання історичних ареалів населених місць. Тобто, межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури. Таким чином, межі і режими використання зон охорони пам`яток історичних ареалів можуть застосовуватись лише у випадку їх затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, яким у цьому випадку є Мінкультури.

Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту. Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення. У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови. Згідно п. 57 Порядку одночасно з історико-архітектурним опорним планом населеного пункту до генерального плану населеного пункту під час затвердження в межах території територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі та режими використання зон охорони пам`яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією. Науково-проектну документацію щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам`яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.

Згідно п. 60 Порядку розроблення історико-архітектурні опорні плани та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

Відповідно до п.п. 62-63 Порядку в історико-архітектурному опорному плані зазначаються відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та за наявності буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та за наявності зони охорони пам`ятки; пов`язану з об`єктами культурної спадщини історичну забудову (значні і рядові історичні будівлі); землі історико-культурного призначення; місця втрачених будинків, споруд, оборонних укріплень, що мали важливе історичне або містобудівне значення; дисгармонійні будівлі та споруди; природоохоронні території та об`єкти, охоронювані археологічні території; за наявності режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та за наявності їх зони охорони. Вибір організації-розробника (суб`єкта господарювання, який має право здійснювати розроблення) історико-архітектурного опорного плану, що здійснюється із залученням бюджетних коштів, кредитів, наданих під державні гарантії, проводиться відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі».

Відповідно до п. 76 Порядку розроблення історико-архітектурний опорний план - розробляється у складі генерального плану населеного пункту, що входить до Списку історичних населених місць України; розробляється відповідно до пунктів 52- 68, 90 цього Порядку, вимог державних будівельних норм та інших норм законодавства.

Судом встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26.07.2001 року затверджено Список історичних населених місць України, до якого включено як історично населене місце місто Рені Одеської області.

В силу вимог частини 4 статті 17 Закону № 3038-VI для вказаного населеного пункту у складі генерального плану повинен бути розроблений історико-архітектурний опорний план, обов`язок розроблення, погодження та подання якого на розгляд відповідної місцевої ради відповідно до пункту 55 Порядку № 926 покладений на виконавчий орган Ренійську міську раду Ізмаїльського району Одеської області.

Судом встановлено, що Управління дозвільно-погоджувальної документації Міністерства культури та інформаційної політики України від 11.03.2024 року повідомлено, що МКІП зверталось до голови Ренійської міської ради листом від 21.09.2020 року, в якому наголошувало на необхідності неухильного дотримання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення ІАОП. Проте, відповіді на вказаний лист не надходило та відповідних документів також не надходило.

Наведені докази підтверджують відсутність історико-архітектурного плану міста Рені Одеської області.

Суд звертає увагу на те, що відповідно до вимог пункту 60 Порядку № 926 обов`язок затвердження історико-архітектурного опорного плану покладений на відповідну місцеву раду, натомість на Мінкультури згідно з вимогами пункту 12 Порядку № 318 покладений обов`язок щодо затвердження визначених науково-проектною документацією меж історичних ареалів.

Судом встановлено, що у встановленому порядку для затвердження до центрального органу виконавчої влади (Міністерства культури України) через Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації історико-архітектурний опорний план міста Рені Одеської області не скеровувався.

Стосовно посилань апелянта на те, що на теперішній час Ренійська міська рада не може прийняти рішення про розроблення комплексного плану, так як комплексний план розробляється на територію територіальної громади, а існує відкрите питання щодо встановлення меж Ренійської ТГ, судом першої інстанцій вірно зазначено, що відповідачу потрібно вжити заходи щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця міста Рені, при цьому чинний генеральний план міста Рені існує.

Колегія суддів критично оцінює посилання апелянта на те, що вказаний генеральний план був розроблений та затверджений до набрання чинності Законом №3038-VI та є безстроковим, оскільки чинність зазначеного генерального плану жодним чином не спростовує можливості розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Рені, та, у разі необхідності, вести зміни до відповідного генерального плану.

При цьому, апеляційний суд наголошує, що обов`язок розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, існував ще до його закріплення у статті 17 Закону № 3038-VI.

Так, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 03.07.2006 року № 909 «Про затвердження порядку визнання населеного місця історичним», Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, органи місцевого самоврядування повинні були забезпечити протягом 2006-2008 років розробку науково-проектної документації для визначення, використання і збереження історичного ареалу міст, селищ та сіл, занесених до Списку історичних населених місць.

Відповідно до пункту 5 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2002 № 318, межі історичних ареалів визначаються спеціально науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

При цьому, відповідно до пункту 2 Постанови, Міністерство культури і мистецтв, Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, органи місцевого самоврядування повинні були протягом 2002-2004 років забезпечити визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць.

Крім того, Законом України «Про затвердження Загальнодержавної програми збереження та використання об`єктів культурної спадщини на 2004-2010 роки» від 20.04.2004 № 1692-ІV встановлено термін забезпечення виконання науково-дослідних і проектних робіт із розроблення історико-архітектурних опорних планів та проектів зон охорони пам`яток, визначення меж і режимів використання територій історичних ареалів населених місць, проведення інвентаризації забудови для подальшого розроблення генеральних планів історичних населених, місць протягом 2004-2010 років.

В подальшому, як було зазначено, обов`язковість розробки і затвердження історико-архітектурного опорного плану в історичних населених місцях була регламентована статтею 17 Закону № 3038-VI.

Крім того, колегія суддів враховує, що відповідач неодноразово був проінформований про необхідність виконання законодавства в частині забезпечення виконання науково-дослідних і проектних робіт із розроблення історико-архітектурних опорних планів, зокрема, листом Міністерством культури та інформаційної політики України листом від 21.09.2020 №11439/6.11.1.

Апеляційний суд також бере до уваги, що відповідно до пунктів 8-9 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 (далі - Порядок №318), проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану. У разі не затвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону. При цьому, встановлено, що вимоги, зазначені в поточному абзаці, застосовуються до 01.01.2019.

Таким чином, з урахуванням внесених законодавчих змін з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі у тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливим.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що, не вживши дій щодо скерування у встановленому порядку для затвердження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Мінкультури) історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця міста Рені Одеської області, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, вчинив протиправну бездіяльність, наслідком якої, із урахуванням п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України, є необхідність зобов`язання відповідача вчинити певні дії.

Колегія суддів критично оцінює посилання апелянта на висновки Верховного Суду, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.09.2022 у справі № 9901/276/19, оскільки вказані висновки не є релевантними фактичним обставинам цієї справи, сформовані за відмінного суб`єктного складу спірних правовідносин, а тому не можуть бути враховані при вирішенні даної справи.

Щодо посилань апелянта на порушення судом першої інстанції вимог норм процесуального права, яке він вбачає у знятті головуючим в судовому засіданні 03.09.2024 року окремих питань, поставлених позивачу, колегія суддів зазначає, що порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи, чого у межах даної справи не вбачається.

З урахуванням вищевикладеного, також проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням вимог норм матеріального та процесуального права.

Крім того, колегія суддів зазначає, що у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього.

Зокрема, у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58) зазначено, що національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін. Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99, п. 30, від 27 вересня 2001 року).

Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2024 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду.

Судове рішення складено у повному обсязі 12.12.2024 р.

Суддя доповідач: Л.П. Шеметенко

Суддя: Ю.М. Градовський

Суддя: І.О. Турецька