Ухвала

від 16.12.2024 по справі 120/16611/24

ВІННИЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

м. Вінниця

16 грудня 2024 р.Справа № 120/16611/24

Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Слободонюк Михайло Васильович, розглянувши матеріали позовної заяви за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілікад" до Ладижинської міської ради про визнання дій протиправними

ВСТАНОВИВ:

До Вінницького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілікад», яка подана його представником адвокатом Дмитрійчук Анжелікою Анатоліївною, до Ладижинської міської ради, за вимогами якої позивач просить суд визнати протиправними дії Ладижинської міської ради, в особі робочої групи з розгляду земельних питань, створеної розпорядженням секретаря Ладижинської міської ради від 06.08.2024 №205-р, стосовно обстеження земельних ділянок проведеного 08.08.2024 та встановлення порушень земельного законодавства ТОВ «Сілікад».

Обґрунтовуючи позовні вимоги представник позивача зазначила, що ТОВ «Сілікад» на умовах оренди використовує земельні ділянки на території Ладижинської міської територіальної громади площею 1,4460 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0353, площею 4,0 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0345, площею 4,0 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0348.

08.08.2024 року фінансового директора позивача ОСОБА_1 повідомлено в усній формі про те, що відповідачем буде проведено обстеження земельних ділянок комунальної власності, в тому числі і ті, які орендує Позивач.

В подальшому, на запит позивача відповідачем була надана копія Акту обстеження земельних ділянок на території Ладижинської міської територіальної громади Гайсинського району Вінницької області (за межами населеного пункту с. Лукашівка, територія піщаного кар`єру) від 08.08.2024.

У вказаному акті робочою групою з розгляду земельних питань після обстеження земельних ділянок встановлено наступне:

- встановлений факт самовільного використання ТОВ «Силікад» без відповідних правовстановлюючих документів земельних ділянок з кадастровими номерами: 0510600000:04:002:0346, 0510600000:04:002:0347, 0510600000:04:002:0354;

- встановлений факт засіяння сільгоспкультурою (соняшник) земельних ділянок з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0348, 0510600000:04:002:0353, які передані ТОВ «Силікад» в користування, з цільовим призначенням для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприємств, що пов`язані з користування надрами (код цільового призначення 11.01.);

- встановлений факт засадження сільгоспкультурою (соняшник) земельних ділянок з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0349, 0510600000:04:002:0350, 0510600000:04:002:0351, 0510600000:04:002:0352 невстановленими особами.

На думку позивача, як вказаний акт так і усі дії робочої групи з розгляду земельних питань Ладижинської міської ради щодо проведення перевірки та встановлення фактів порушень вимог земельного законодавства є протиправними, оскільки Ладижинська міська рада не наділена відповідними повноваженнями на здійснення державного контролю за використанням та охороною земель в порядку, визначеному Законами України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності), «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а тому не мала законних підстав проводити обстеження земельних ділянок, встановлювати порушення та оформляти їх відповідним актом.

Вважаючи наведене дії міської ради такими, що призвели до порушення прав позивача, останній через свого представника звернувся до суду з даним позовом.

Пунктом 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) визначено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Ознайомившись із позовною заявою та долученими до неї матеріалами, доходжу висновку, що поданий позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, зважаючи на таке.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

При цьому визначення публічно-правового спору наведено у пункті 2 частини 1 статті 4 КАС України, відповідно до якої під таким розуміється спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи; такою є діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Під суб`єктом владних повноважень у пункті 7 частини 1 статті 4 КАС України розуміється орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою класифікації спору як публічно-правового. Однак не кожен спір за участю суб`єкта владних повноважень є публічно-правовим. Для розгляду спору адміністративним судом необхідно встановити його публічно-правовий зміст (характер), що є визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції.

Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" зазначає, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "суд, встановлений законом" у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". Європейський суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".

Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Стосовно поняття "охоронюваний законом інтерес" в тому ж рішенні Конституційного Суду України вказано, що воно означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Так, звертаючись до суду з даним позовом позивач фактично висловлює свою незгоду з Актом обстеження земельних ділянок на території Ладижинської міської територіальної громади Гайсинського району Вінницької області від 08.08.2024, оскаржуючи при цьому відповідні дії відповідача, пов`язані з обстеженням таких земельних ділянок, з посиланням на відсутності в органу місцевого самоврядування відповідних повноважень.

Разом із тим в позовній заяві відсутні будь-які відомості чи обставини, які пов`язані з подальшою реалізацією відповідачем такого акту обстеження від 08.08.2024 та прийняття відносно позивача будь-якого рішення, спрямованого на реалізацію висновків такого акту.

З цього приводу суд зауважує, що відповідно до частини першої статі 3 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року (Хартію ратифіковано Законом N 452/97-ВР від 15 липня 1997 року, дата набрання чинності для України 1 січня 1998 року) місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

Згідно з частинами першою, третьою та четвертою статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону.

Публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тими чи іншими повноваженнями інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.

Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом.

Тобто публічний інтерес на муніципальному рівні - це визнаний державою, закріплений у законодавстві про місцеве самоврядування інтерес територіальної громади (їх об`єднання), задоволення якого служить умовою і гарантією її існування і розвитку.

Згідно із статтею 143 Конституції України на органи місцевого самоврядування покладено обов`язок щодо вирішення питань, віднесених законом до їх компетенції.

Частиною першою статті 18 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.

Відповідно до статті 189 ЗК України та статті 20 Закону України "Про охорону земель" самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Згідно з положеннями підпункту 1 пункту "б" частини першої статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.

Отже, із цього слідує, що Ладижинська міська рада, як орган місцевого самоврядування, наділена правом здійснювати самоврядний контроль за використанням та охороною земель комунальної власності та, як наслідок, складати відповідні документи (тобто акти) за результатами проведеного обстеження.

Разом із тим суд враховує, що сам по собі акт обстеження земельної ділянки (незалежно від того в якій формі та за наявності яких повноважень він складений) - це документ, в якому викладена інформація, що відображає ситуацію, що склалась під час використання фізичними та юридичними особами земельних ділянок із зазначенням в них, у разі наявності, порушень вимог чинного законодавства.

Верховний Суд у своїй постанові від 08.07.2021 у справі № 520/5778/2020 сформував правовий висновок, що акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору; такий акт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.

За таких обставин слід резюмувати, що дії Ладижинської міської ради, які пов`язані зі здійсненням заходу самоврядного контролю за використанням земель та проведення обстеження орендованих позивачем земельних ділянок самі по собі не порушують прав позивача та не зумовлюють виникнення для нього будь - яких негативних наслідків.

Аналогічні висновки під час вирішення спору у подібних правовідносинах зроблені й Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі N 820/3713/17 та Верховним Судом, зокрема, у постанові від 30 січня 2020 року у справі N 640/4550/19.

У цих справах було наголошено, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення/дія, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.

Суд вкотре звертає увагу, що частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

А відповідно до частини першої статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Тобто, обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Дії по складанню акта обстеження земельної ділянки та висновки, викладені в акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків для позивача та є висновками тільки відповідної робочої групи з розгляду земельних питань органу місцевого самоврядування. Така інформація акта може бути підтверджена або спростована судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Проте, як вже наголошувалось судом вище, в позовній заяві відсутні будь-які посилання на те, що на підставі акту обстеження земельних ділянок від 08.08.2024 Ладижинською міською радою було прийнято будь-яке рішення по відношенню до позивача, яке б стосувалось його прав чи інтересів та яке могло би бути оскаржене до суду.

Отже, враховуючи те, що акт обстеження земельної ділянки не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії в розумінні КАС України, тому й усі дії відповідача у цій справі Ладижинської міської ради щодо обстеження земельних ділянок, складання акту обстеження від 08.08.2024 та відображення у ньому певних висновків не породжують для позивача обов`язкових юридичних наслідків, а тому не можуть бути предметом окремого судового спору, позаяк оцінка таким діям та висновкам можлива лише при вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акту.

Даний висновок суду узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у спорі з подібними правовідносинами (постанова від 08.07.2021 у справі № 520/5778/2020), яка враховується судом відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У постанові від 13 березня 2019 року у справі N 820/3713/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" щодо позовних вимог слід тлумачити як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

На переконання суду, оскарження дій Ладижинської міської ради стосовно обстеження земельних ділянок проведеного 08.08.2024 та встановлення порушень земельного законодавства ТОВ «Сілікад» не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору. Відтак відсутність спору виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

З огляду на викладене слід дійти висновку, що заявлені у цій справі позовні вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

За таких обставин слід відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі.

Керуючись статтями 2, 4, 19, 170, 171, 248 КАС України,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілікад» до Ладижинської міської ради про визнання дій протиправними.

Ухвала суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 256 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її підписання. Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день його (її) проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження ухвали суду - якщо апеляційна скарга подана протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.

СуддяСлободонюк Михайло Васильович