Постанова

від 23.12.2024 по справі 440/4657/20

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2024 р.Справа № 440/4657/20Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Жигилія С.П.,

Суддів: Макаренко Я.М. , Перцової Т.С. ,

за участю: секретаря судового засідання Щурової К.А.

представника позивача Цибульської М.Л.

представника відповідачів Котенко О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29.05.2024 (суддя Сич С.С.; м. Полтава; повний текст складено 10.06.2024) по справі № 440/4657/20

за позовом Полтавської обласної прокуратури

до Пенсійного фонду України , Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області треті особи ОСОБА_1 , Державна установа Інститут травматології та ортопедії Національної академії медичних наук України

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Прокуратура Полтавської області (далі по тексту позивач) звернулась до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Пенсійного фонду України (далі по тексту відповідач-1, ПФУ), Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області (далі по тексту відповідач-2, ГУПФУ в Полтавській області), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача: ОСОБА_1 , Державна установа Інститут травматології та ортопедії Національної академії медичних наук України, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати рішення від 14.08.2020 № 244 про повернення коштів в сумі 178128,30 грн. та застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про загальнообов`язкове державне страхування у вигляді штрафу в сумі 89064,15 грн..

В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що спірне рішення є необґрунтованим та невмотивованим, оскільки перевіркою не встановлено посадових осіб комісії чи страхувальника, які допустили конкретні порушення законодавства, а також не вказані які діяння (дія чи бездіяльність) посадових осіб не відповідали вимогам законодавства. Зазначає, що комісія вжила всіх заходів щодо встановлення правомірності видачі лікарняних листків, що є свідченням відсутності вини як обов`язкового елемента будь-якого виду юридичної відповідальності. Вважає, що актом зафіксовані порушення, які страхувальником не допускалися, а в провину страхувальника поставлені порушення лікарів, які є наслідками неправомірності використання коштів в сумі 178123,30 грн..

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року у справі №440/4657/20 адміністративний позов Полтавської обласної прокуратури до Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_1 , Державна установа "Інститут травматології та ортопедії Національної академії медичних наук України" про визнання протиправним та скасування рішення - задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області № 244 від 14.08.2020 про повернення коштів Фонду та застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області на користь Полтавської обласної прокуратури судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 4007,89 грн. (чотири тисячі сім гривень вісімдесят дев`ять копійок).

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року у справі №440/4657/20 апеляційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області залишено без задоволення. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 03.12.2020 року по справі №440/4657/20 залишено без змін.

Постановою Верховного Суду від 10 січня 2024 року у справі №440/4657/20 касаційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області - задоволено частково. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року по справі №440/4657/20 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Полтавського окружного адміністративного суду.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 29 травня 2024 року по справі № 440/4657/20 у задоволенні адміністративного позову Полтавської обласної прокуратури до Пенсійного фонду України, Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: ОСОБА_1 , Державна установа Інститут травматології та ортопедії Національної академії медичних наук України про визнання протиправним та скасування рішення відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 травня 2024 року по справі № 440/4657/20 та ухвалите нове про задоволення позову.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги, з викладених підстав, зазначає, що комісією належним чином виконано вимоги ст. 30 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» щодо розгляду підстав і правильності видачі листків непрацездатності та інших документів, які стали підставою для надання матеріального забезпечення та соціальних послуг, у межах компетенції вжито вичерпних заходів щодо перевірки обґрунтованості видачі листків непрацездатності. Відтак, вважає спірне рішення про повернення неправомірно витраченої суми страхових коштів в сумі 178128, 30 грн. та застосування фінансових санкцій до позивача у вигляді штрафу у сумі 89064,15 грн. протиправним та таким, що не відповідає закону та критеріям, встановленим частиною 2 ст. 2 КАС України.

ГУПФУ в Полтавській області, у поданому до суду відзиві на апеляційну скаргу, посилаючись на законність та обґрунтованість висновків суду першої інстанції, просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги.

Представники третіх осіб в судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

У відповідності до ч.2 ст.313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 подано до Прокуратури Полтавської області листки непрацездатності серії АДЧ №336485, серії АДР №926126, серії АДШ №352265, серії АДШ №352610, копії яких наявні у матеріалах справи (том 1, а.с. 39-40, 57-58).

19.03.2020 комісією із соціального страхування Прокуратури Полтавської області прийнято рішення - протокол № 3/1, яким відмовлено в призначені допомоги по тимчасовій непрацездатності ОСОБА_1 , згідно з листками непрацездатності АДЧ №336485, АДР №926126, АДШ №352265, АДШ №352610, з причин повернення на дооформлення листків непрацездатності, відповідно до пункту 3.1 Інструкції про порядок заповнення листка непрацездатності (не вказана юридична адреса установи) (том 1, а.с. 51).

Одночасно з цим, головою комісії із соціального страхування Прокуратури Полтавської області направлено лист від 19.03.2020 №11-263вих-20 на ім`я в.о. начальника Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у м. Києві з проханням ініціювати проведення перевірки обґрунтованості видачі та продовження лікарями ДУ ІТО НАМН України листків непрацездатності прокурора Полтавської області ОСОБА_1 (том 1, а.с. 38).

Також, головою комісії із соціального страхування Прокуратури Полтавської області направлено лист від 19.03.2020 №11-266вих-20 на адресу ДУ "Інститут травматології та ортопедії Національної академії медичних наук України" з проханням провести перевірку порядку видачі та заповнення листків тимчасової непрацездатності: серії АДЧ №336485 від 06.11.2019, серії АДР №926126 від 22.11.2019, серії АДШ №352265 від 22.12.2019, серії АДШ №352610 від 10.03.2020, виданих ОСОБА_1 , у зв`язку з незазначенням юридичної адреси прокуратури та невідповідністю дня видачі листка тимчасової непрацездатності серії АДШ №352610 дню установлення непрацездатності, а також привести їх у відповідність до вимог законодавства (том 1, а.с. 36, 37).

01.04.2020 на адресу Прокуратури Полтавської області надійшов лист Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у м. Києві № 2244-6, яким позивача повідомлено, що перевірка обґрунтованості видачі та правильності оформлення листків непрацездатності буде здійснена після завершення карантинного періоду та відновлення роботи транспорту у м. Києві (том 1, а.с. 41).

07.04.2020 на адресу Прокуратури Полтавської області надійшов лист ДУ "Інститут травматології та ортопедії Національної академії медичних наук України" № 84, яким повідомлено, що, згідно з запитом, було проведено перевірку первинної медичної документації гр. ОСОБА_1 , зауваження враховані, відповідні зміни внесено до листків непрацездатності (том 1, а.с.42). До цього листа Інститутом додано оригінали чотирьох листків непрацездатності з внесеними до них виправленнями, копії яких наявні у матеріалах справи (том 2, а.с. 125-127).

21.04.2020 комісією із соціального страхування Прокуратури Полтавської області прийнято рішення - протокол № 4/1, яким призначено допомогу по тимчасовій непрацездатності ОСОБА_1 , згідно з листками непрацездатності АДЧ №336485, АДР №926126, АДШ №352265, АДШ №352610 (том 1, а.с. 52- 54).

22.06.2020 кошти в сумі 178128,30 грн. використані шляхом перерахування на депозитний рахунок Прокуратури Полтавської області (том 1, а.с. 29, 55).

07.07.2020 на адресу Прокуратури Полтавської надійшов лист Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України від 26.06.2020 № 3966-6, яким позивача повідомлено, що листки непрацездатності серії АДР №926126 з 22.11.2019 по 21.12.2019 (31 день), серії АДШ №352265 з 22.12.2019 по 30.01.2020 (40 днів), серії АДШ №352610 з 31.01.2020 по 10.03.2020 (40 днів) видані необґрунтовано з порушенням умов наказів МОЗ України: п. 2.2 Інструкції про порядок видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, затвердженої наказом МОЗ України від 13.11.2001 №455, п. 5.1.4, 5.1.5 наказу №189 від 09.04.2008 "Про затвердження Положення про експертизу тимчасової непрацездатності", наказу №487 від 17.08.2007 "Про затвердження клінічного протоколу надання медичної допомоги за спеціальністю "Неврологія", наказу №317 від 13.06.2008 №317 "Про затвердження клінічних протоколів надання медичної допомоги за спеціальністю "Нейрохірургія", наказу №369 від 29.12.2000 "Про затвердження форм первинних медичної облікової документації, що використовується в стаціонарах і поліклініках (амбулаторіях)", Інструкції щодо заповнення форми первинної облікової документації №025/о "Медична карта амбулаторного хворого", затвердженої наказом МОЗ України від 14.02.2012 №110 (том 1, а.с. 43).

28.07.2020 Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області проведено виїзну позапланову перевірку та складено акт перевірки дотримання страхувальником вимог законодавства у сфері загальнообов`язкового державного соціального страхування Прокуратури Полтавської області, в якому зафіксовано порушення останньою вимог пункту 1 частини 2 статті 15, абзацу 2 частини 3 статті 30, абзацу 1 частини 1 статті 31 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування", абзацу 3 пункту 2.2 Положення про комісію (уповноваженого) із страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, затвердженого Постановою правління Фонду соціального страхування України від 19.07.2018 № 13 (том 1, а.с. 18-28).

Розглянувши матеріали документальної позапланової перевірки Прокуратури Полтавської області з питань нарахування, обліку і використання коштів Фонду (акт від 28.07.2020), якою виявлено порушення пункту 1 частини 2 статті 15, абзацу 2 частини 3 статті 30, абзацу 1 частини 1 статті 31 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування", абзацу 3 пункту 2.2 Положення про комісію (уповноваженого) із страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, затвердженого Постановою правління Фонду соціального страхування України від 19.07.2018 № 13, Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області прийнято рішення №244 про повернення коштів Фонду та застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування від 14.08.2020, яким визначена сума неправомірних витрат в розмірі 178128,30 грн. та до Прокуратури Полтавської області застосовано штраф за порушення порядку використання страхових коштів в розмірі 89064,15 грн. (том 1, а.с. 8, 9).

Не погодившись з рішенням Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області №244 про повернення коштів Фонду та застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування від 14.08.2020, позивач звернувся до суду з позовом у цій справі.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення №244 про повернення коштів Фонду та застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування від 14.08.2020, прийнято Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області на підставі, у межах повноважень, у спосіб, що визначені Конституцією та законодавством України, та обґрунтовано.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, враховуючи межі перегляду, передбачені ст. 308 КАС України, апеляційний суд зазначає таке.

Згідно зі статтею 46 Конституції України, громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року №3-рп/2012, соціальний захист державою осіб, які мають право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, охоплює комплекс заходів, які здійснює держава в межах її соціально-економічних можливостей.

Правові, фінансові та організаційні засади загальнообов`язкового державного соціального страхування, гарантії працюючих громадян щодо їх соціального захисту у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, вагітністю та пологами, від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, охорони життя та здоров`я визначає Закон України Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування (далі по тексту Закон №1105).

Відповідно до пунктів 6, 7 частини першої статті 9 Закону №1105, основними завданнями Фонду та його робочих органів є: здійснення перевірки обґрунтованості видачі та продовження листків непрацездатності застрахованим особам, у тому числі на підставі інформації з електронного реєстру листків непрацездатності; здійснення контролю за використанням роботодавцями та застрахованими особами коштів Фонду.

Фонд та його робочі органи відповідно до покладених на них завдань здійснюють контроль за використанням коштів Фонду, веденням і достовірністю обліку та звітності щодо їх надходження та використання, застосовують в установленому законодавством порядку фінансові санкції та накладають адміністративні штрафи (пункт 6 частини другої статті 9 Закону №1105).

Пунктами 3, 5 частини першої статті 10 Закону №1105 визначено, що Фонд має право: перевіряти достовірність відомостей, поданих роботодавцем для отримання коштів Фонду, дотримання порядку використання роботодавцем виділених йому коштів Фонду та зупиняти виплати з Фонду в разі відмови або перешкоджання з боку роботодавця у проведенні перевірки, виявлення фактів подання ним Фонду недостовірних відомостей або порушення порядку використання роботодавцем коштів Фонду; накладати і стягувати фінансові санкції та адміністративні штрафи, передбачені законом за порушення вимог цього Закону.

Відповідно до частини п`ятої статті 15 Закону №1105, роботодавець несе відповідальність за: порушення порядку використання коштів Фонду, несвоєчасне або неповне їх повернення; несвоєчасне подання або неподання відомостей, встановлених цим Законом; подання недостовірних відомостей про використання коштів Фонду; шкоду, заподіяну застрахованим особам або Фонду внаслідок невиконання або неналежного виконання обов`язків, визначених цим Законом.

Згідно з частиною першою статті 19 Закону №1105-XIV, право на матеріальне забезпечення та соціальні послуги за страхуванням у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності мають застраховані особи - громадяни України, іноземці, особи без громадянства та члени їх сімей, які проживають в Україні, якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.

Це право виникає з настанням страхового випадку в період роботи (включаючи час випробування та день звільнення), зайняття підприємницькою та іншою діяльністю, якщо інше не передбачено законом.

Частинами першою, третьою статті 30 Закону №1105-XIV встановлено, що матеріальне забезпечення та соціальні послуги за страхуванням у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності застрахованим особам, які працюють на умовах трудового договору (контракту), цивільно-правового договору та на інших підставах, передбачених законом, призначаються та надаються за основним місцем роботи (діяльності).

Рішення про призначення матеріального забезпечення та надання соціальних послуг приймається комісією (уповноваженим) із соціального страхування, що створюється (обирається) на підприємстві, в установі, організації, до складу якої входять представники адміністрації підприємства, установи, організації та застрахованих осіб (виборних органів первинної профспілкової організації (профспілкового представника) або інших органів, які представляють інтереси застрахованих осіб), або фізичною особою - підприємцем, особою, яка провадить незалежну професійну діяльність.

Комісія (уповноважений) із соціального страхування здійснює контроль за правильним нарахуванням і своєчасною виплатою матеріального забезпечення, приймає рішення про відмову в його призначенні, про припинення виплати матеріального забезпечення (повністю або частково), розглядає підставу і правильність видачі листків непрацездатності та інших документів, які є підставою для надання матеріального забезпечення та соціальних послуг.

Комісія (уповноважений) із соціального страхування виконує свої функції відповідно до положення про комісію (уповноваженого) із страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, яке затверджується правлінням Фонду.

Отже, Законом №1105-XIV передбачено створення позивачем спеціального органу, уповноваженого оцінювати правильність видачі листів непрацездатності, та наділеного повноваженнями вирішувати питання, пов`язані із виплатою матеріального забезпечення.

Відповідно до пункту 2.2 Положення про комісію (уповноваженого) із страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, затвердженого Постановою правління Фонду соціального страхування України № 13 від 19 липня 2018 року (далі по тексту - Положення №13), комісія (уповноважений) із соціального страхування підприємства зобов`язана, зокрема, приймати рішення про призначення матеріального забезпечення; приймати рішення про відмову в призначенні матеріального забезпечення, про припинення його виплати (повністю або частково), розглядати підставу і правильність видачі та заповнення листків непрацездатності та інших документів, які є підставою для надання матеріального забезпечення.

Згідно з пунктом 3.1 Положення №13, комісія (уповноважений) із соціального страхування підприємства, зокрема: приймає рішення про призначення або відмову в призначенні матеріального забезпечення (допомоги по тимчасовій непрацездатності (включаючи догляд за хворою дитиною), вагітності та пологах, на поховання) і передає його роботодавцю для проведення виплат, здійснення розрахунків тощо; приймає рішення про припинення виплати матеріального забезпечення (повністю або частково); перевіряє правильність видачі та заповнення документів, які є підставою для надання матеріального забезпечення; здійснює контроль за правильним нарахуванням і своєчасною виплатою матеріального забезпечення застрахованим особам.

Частиною першою статті 31 Закону №1105 передбачено, що підставою для призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності, по вагітності та пологах є виданий у встановленому порядку листок непрацездатності, а в разі роботи за сумісництвом - копія листка непрацездатності, засвідчена підписом керівника і печаткою за основним місцем роботи. Порядок і умови видачі, продовження та обліку листків непрацездатності, здійснення контролю за правильністю їх видачі встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, за погодженням з Фондом.

Тобто, для призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності єдиною і необхідною умовою, що підтверджує юридичний факт наявності права на її отримання, є належним чином виданий та оформлений листок непрацездатності. Порядок і умови видачі, продовження та обліку здійснення контролю за правильністю його видачі встановлюються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері охорони здоров`я за погодженням з Фондом соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

Вказані висновки щодо застосування норм права викладені у постанові Верховного Суду від 10.01.2024 у цій справі.

Відповідно до пункту 1.1 Інструкції №455, тимчасова непрацездатність працівників засвідчується листком непрацездатності.

Так, судовим розглядом встановлено, що комісією із соціального страхування призначена допомога по тимчасовій непрацездатності:

- за листком непрацездатності серії АДР №926126, виданим ОСОБА_1 , на період непрацездатності з 22 листопада 2019 року по 21 грудня 2019 року (31 календарний день) (том 2, а.с. 125);

- за листком непрацездатності серії АДШ №352265, виданим ОСОБА_1 , на період непрацездатності з 22 грудня 2019 року по 30 січня 2020 року (40 календарних днів) (том 2, а.с. 126);

- за листком непрацездатності серії АДШ №352610, виданим ОСОБА_1 , на період непрацездатності з 31 січня 2020 року по 10 березня 2020 року (40 календарних днів) (том 2, а.с. 127).

За результатами проведеної відповідачем перевірки встановлено, що зазначені вище листки непрацездатності видані необґрунтовано з порушенням умов: пункту 2.2 Інструкції №455; підпунктів 5.1.4, 5.1.5 наказу МОЗ України від 09 квітня 2008 року №189 Про затвердження Положення про експертизу тимчасової непрацездатності; наказу МОЗ України від 17 серпня 2007 року №487 Про затвердження клінічного протоколу надання медичної допомоги за спеціальністю Неврологія; наказу від 13 червня 2008 року №317 Про затвердження клінічних протоколів надання медичної допомоги за спеціальністю Нейрохірургія; наказу від 29 грудня 2000 року №369 Про затвердження форм первинної медичної облікової документації, що використовується в стаціонарах і поліклініках (амбулаторіях); Інструкції щодо заповнення форми первинної облікової документації №025/о Медична карта амбулаторного хворого, затвердженої наказом МОЗ України від 14 лютого 2012 року №110, що не дозволяє проводити по ним оплату за рахунок коштів Фонду.

Інструкція про порядок видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, затверджена наказом Міністерства охорони здоров`я України від 13.11.2001 №455 та зареєстрована в Міністерстві юстиції України 04 грудня 2001 р. за № 1005/6196 (далі по тексту - Інструкція №455, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), розроблена відповідно до статті 51 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням" ( 2240-14 ) та визначає порядок і умови видачі, продовження та обліку документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, здійснення контролю за правильністю їх видачі.

Пунктом 1.7 Інструкції №455 передбачено, що видача та продовження документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність, здійснюються тільки після особистого огляду хворого лікуючим лікарем (фельдшером), про що робиться відповідний запис у медичній карті амбулаторного чи стаціонарного хворого з обґрунтуванням тимчасової непрацездатності.

Відповідно до пункту 2.2 Інструкції №455, при втраті працездатності внаслідок захворювання або травми лікуючий лікар в амбулаторно-поліклінічних закладах може видавати листок непрацездатності особисто терміном до 5 календарних днів з наступним продовженням його, залежно від тяжкості захворювання, до 10 календарних днів.

Якщо непрацездатність триває понад 10 календарних днів, продовження листка непрацездатності до 30 днів проводиться лікуючим лікарем спільно з завідувачем відділення, а надалі - ЛКК, яка призначається керівником лікувально-профілактичного закладу, після комісійного огляду хворого, з періодичністю не рідше 1 разу на 10 днів, але не більше терміну, встановленого для направлення до МСЕК.

В окремих випадках, коли захворювання вимагає тривалого лікування, наприклад у разі важких травм та туберкульозу періодичність оглядів ЛКК з продовженням листка непрацездатності може бути не рідше 1 разу на 20 днів залежно від тяжкості перебігу захворювання.

Наказом Міністерства охорони здоров`я від 14.02.2012 № 110 "Про затвердження форм первинної облікової документації та Інструкцій щодо їх заповнення, що використовуються у закладах охорони здоров`я незалежно від форми власності та підпорядкування" (далі по тексту - Наказ №110, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) затверджено, зокрема, Форму первинної облікової документації № 074/о Журнал реєстрації амбулаторних пацієнтів та Інструкцію щодо її заповнення, що додаються, а також форму первинної облікової документації № 025/о Медична карта амбулаторного хворого № ___ та Інструкцію щодо її заповнення, що додаються.

Пунктом 2 Інструкції щодо заповнення форми первинної облікової документації № 074/о Журнал реєстрації амбулаторних пацієнтів встановлено, що Форма № 074/о заповнюється медичним персоналом (лікарями, молодшими спеціалістами з медичною освітою) всіх спеціальностей, які ведуть самостійний амбулаторний прийом і відвідування пацієнтів удома, в амбулаторіях, кабінетах, поліклініках, поліклінічних відділеннях лікарень усіх профілів (у тому числі психіатричних і наркологічних), міських і сільських, які обслуговують населення (дорослих віком 18 років і старше та дітей віком 0 - 17 років включно), диспансерах усіх профілів, жіночих консультаціях пологових будинків та самостійних диспансерних і поліклінічних відділеннях науково-дослідних інститутів, у центрах первинної медико-санітарної допомоги, фельдшерсько-акушерських пунктах, лікарських і фельдшерських пунктах охорони здоров`я, травмпунктах та у приймальних відділеннях закладів охорони здоров`я, що надають стаціонарну допомогу, щодо амбулаторних пацієнтів, які звернулись за допомогою.

Згідно з пунктом 2 Інструкції щодо заповнення форми первинної облікової документації №025/о Медична карта амбулаторного хворого №___, Форма № 025/о є основним первинним медичним документом хворого, який лікується амбулаторно або вдома, і заповнюється на усіх хворих при зверненні у заклад охорони здоров`я, який надає амбулаторно - поліклінічну допомогу.

Наказом Міністерства охорони здоров`я України від 09.04.2008 №189 "Про затвердження Положення про експертизу тимчасової непрацездатності" відповідно до частини першої статті 69 Основ законодавства України про охорону здоров`я (2801-12) і з метою встановлення єдиного порядку організації та проведення експертизи тимчасової непрацездатності затверджено Положення про експертизу тимчасової непрацездатності (далі по тексту - Положення №189, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Згідно з пунктом 1.3 Положення №189, тимчасова непрацездатність - це непрацездатність особи внаслідок захворювання, травми або з інших причин, що не залежить від факту втрати працездатності (пологи, карантин, догляд за хворим тощо), яка має тимчасовий зворотний характер під впливом лікування та реабілітаційних заходів, триває до відновлення працездатності або встановлення групи інвалідності, а в разі інших причин - до закінчення причин відсторонення від роботи. Тимчасова непрацездатність застрахованих осіб засвідчується листком непрацездатності.

Страховий анамнез (експертний анамнез) - дані про випадки тимчасової непрацездатності, їх терміни та причини протягом останніх 12 місяців, дані щодо наявності групи інвалідності, перебування хворого у відпустці (черговій, без збереження заробітної плати, учбовій, у зв`язку з вагітністю і пологами, для догляду за дитиною тощо), зміни умов праці, переведення на повний чи неповний робочий день, наявності шкідливих або небезпечних умов праці, професійних захворювань, перебування у відрядженні.

За приписами п.п. 5.1.4, 5.1.5 п. 5.1 Положення №189, перший рівень: лікуючий лікар:

відображає в медичних картах амбулаторного (стаціонарного) хворого скарги, анамнез, у т.ч. страховий (за останні 12 місяців), дані об`єктивного огляду, додаткових методів обстеження та інше, які є підставою для визначення діагнозу та видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, перелік необхідних лікувальних та оздоровчих заходів, консультацій відповідно до стандартів медичних технологій лікувально-діагностичного процесу та протоколів надання медичної допомоги за спеціальностями, рекомендований режим; номер документа, що засвідчує тимчасову непрацездатність, термін, з якого до якого він виданий, дату наступної явки хворого на прийом, направлення на ЛКК.

При чергових оглядах хворого в медичній карті амбулаторного (стаціонарного) хворого відображає динаміку захворювання, обґрунтовує корекцію лікування та призначення додаткових обстежень з урахуванням стандартів медичних технологій лікувально-діагностичного процесу та протоколів надання медичної допомоги за спеціальностями, визначає термін тимчасової непрацездатності та його продовження із зазначенням номера документа, що засвідчує тимчасову непрацездатність, дати, з якої до якої він продовжується, та дати наступного огляду. При відновленні працездатності вносить дані клінічного огляду пацієнта, що є підставою для закриття документа, що засвідчує тимчасову непрацездатність, із зазначенням його номера та дати, з якої пацієнт має стати до роботи.

Наказом Міністерства охорони здоров`я № 369 від 29.12.2000 "Про затвердження форм медичної облікової документації, що використовується в стаціонарах і поліклініках (амбулаторіях)" затверджено форми медичної облікової документації, що використовується в стаціонарах та поліклініках (амбулаторіях), зокрема, форму № 029/о "Журнал обліку процедур".

Довідкою від 25.06.2020 про результати перевірки обґрунтованості видачі та правильності оформлення листків непрацездатності: 1) серії АДЧ №336485 з 06.11.2019 по 31.11.2019 (8 днів); 2) серії АДР №926126 з 22.11.2019 по 21.12.2019 (31 день); 3) серії АДШ №352265 з 22.12.2019 по 30.01.2020 (40 днів); 4) серії АДШ №352610 з 31.01.2020 по 10.03.2020 (40 днів), виданих ДУ Інститут травматології та ортопедії НАМН України на ім`я ОСОБА_1 , який працює в прокуратурі Полтавської області (том 2, а.с. 107-109), підтверджено:

- щодо записів в медичній карті пацієнта: щоденники шаблонні, без опису функціональних проб, малоінформативні та однотипні з першого (06.11.2019) до останнього (10.03.2020) дня: МТ*-порушення п.п. 5.1.4, 5.1.5 наказу МОЗ України №189 від 09.04.2008 "Про затвердження Положення про експертизу тимчасової непрацездатності" (далі - наказ №189) та наказу №110; невірно відображено страховий анамнез: "За останні 12 міс. на л/н з приводу даного захворювання не перебував, л/н не отримував з інших причин" - порушення пункту 1.3 наказу №189; відсутні записи щодо (необхідності та проведення) лабораторного та інструментального обстеження та призначеного лікарем лікування - порушення п.п. 5.1.5 наказу №189; не обґрунтовується тимчасова непрацездатність з урахуванням характеру виконуваної роботи пацієнтом (прокурор) та можливості її виконувати - порушення п.п. 1.3, 5.1.4, 5.1.5 наказу №189; при амбулаторному режимі лікування наявні етапні епікризи (з реєстрацією в обліковій формі - Журналі реєстрації висновків ЛКК), починаючи з 29 дня безперервної тимчасової непрацездатності (20.12.2019), та на кожні наступні 19-20 днів ТН (08.01.2020, 24.01.2020, 12.02.2020, 28.02.2020), в яких зазначено, що захворювання носить МТ*, тому огляд хворого на ЛКК потрібно проводити не рідше ніж у 20 днів, що є порушенням пункту 2.2 наказу №455; натомість спільні огляди пацієнта лікуючим лікарем (завідувачем Центром) ОСОБА_2 та головою ЛКК (Пшеничний Т.Є.) від: 02.12.2019, 11.12.2019, 21.12.2019, 30.12.2019, 10.01.2020, 20.01.2020, 30.01.2020, 07.02.2020, 10.02.2020, 19.02.2020, 10.03.2020 не зареєстровані в Журналі реєстрації амбулаторних пацієнтів, що є порушенням п. 2.2 наказу №189; проведене лікування: МТ* та 5 процедур МТ*, які підтверджені записами в облікових формах;

- не надано на перевірку журнал обліку процедур (форма 029/о), що не підтверджує виконання МТ* лікування та МТ* процедур, призначеного лікарем, що є порушенням наказу МОЗ України від 29.12.2000 №369 "Про затвердження форми первинної медичної облікової документації, що використовується в стаціонарах і поліклініках (амбулаторіях)" (далі - наказ №369);

- не надано на перевірку журнал реєстрації амбулаторних пацієнтів (форми №074/о), що не підтверджує огляду пацієнта лікарем Центру ОСОБА_2 : 06.11.2019, 10.11.2019, 13.11.2019, 22.11.2019, 26.11.2019, 02.12.2019, 11.12.2019, 21.12.2019, 31.12.2019, 10.01.2020, 20.01.2020, 30.01.2020, 10.02.2020, 19.02.2020, 29.02.2020, 10.03.2020 та є порушенням п. 1.7 наказу №455;

- не надано на перевірку локальні протоколи лікування МТ*;

- не проведено жодного виду обстеження (крім консультації МТ*) для проведення диференційної діагностики захворювання, встановлення діагнозу та призначення своєчасного, комплексного та ефективного лікування, що є порушенням умов наказів МОЗ України від 17 серпня 2007 року №487 Про затвердження клінічного протоколу надання медичної допомоги за спеціальністю Неврологія та від 13 червня 2008 року №317 Про затвердження клінічних протоколів надання медичної допомоги за спеціальністю Нейрохірургія;

- за період з 06.11.2019 по 10.03.2020 пацієнту не проведено жодного виду обстеження для діагностики захворювання та встановлення діагнозу, а з лікування - проведено лише 5 процедур МТ*, що не підтверджує довготривалу тимчасову непрацездатність протягом 119 днів.

Враховуючи викладене вище, за висновками перевірки обґрунтованості видачі та правильності оформлення листків непрацездатності, оформленої довідкою від 25.06.2020, на підставі аналізу первинної медичної документації, наданої Науково-практичним центром тканинної та клітинної терапії Інституту на ім`я ОСОБА_1 , встановлено необґрунтовану видачу, зокрема, листків непрацездатності серії АДР №926126 з 22.11.2019 по 21.12.2019 (31 день), серії АДШ №352265 з 22.12.2019 по 30.01.2020 (40 днів), серії АДШ №352610 з 31.01.2020 по 10.03.2020 (40 днів) (том 2, а.с. 107-109).

Зважаючи на викладене вище, відображений у первинній медичній документації стан здоров`я ОСОБА_1 за період з 22.11.2019 по 10.03.2020 не обґрунтовує його тимчасову непрацездатність за виконуваною роботою (прокурор), тобто не підтверджує неможливість її виконання, обумовлену виявленим захворюванням. У медичній карті амбулаторного хворого відображено дані про продовження тимчасової непрацездатності лікуючим лікарем на строк понад 10 днів, хоча у листку непрацездатності зазначено відомості про додержання цього строку, дати огляду хворого не співпадають із датами продовження листків непрацездатності. Під час перевірки лікувально-профілактичним закладом не надано форму первинної облікової документації №074/о "Журнал реєстрації амбулаторних пацієнтів", яка в обов`язковому порядку заповнюється медичним персоналом. В ході перевірки встановлено, що особисті огляди хворого лікуючим лікарем, лікарем спільно із завідувачем відділення та лікарсько-консультативною комісією з метою продовження його тимчасової непрацездатності не здійснювалися, а листки непрацездатності видані з порушенням вимог Інструкції про порядок видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, затвердженої Наказом Міністерства охорони здоров`я України від 13.11.2001 №455.

Колегія суддів зазначає, що під час судового розгляду справи позивачем не надано жодних доказів на спростування висновків перевірки обґрунтованості видачі та правильності оформлення листків непрацездатності, оформленої довідкою від 25.06.2020.

Щодо повноважень Прокуратури Полтавської області стосовно використання коштів до отримання результатів перевірки відповідача, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до п. 5.2. Розділу V 5.2 Інструкції про порядок проведення перевірок страхувальників по коштах Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, прийняття рішень за їх результатами та процедуру оскарження, затвердженої Постановою правління Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності 22 грудня 2010 року за № 29 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 25 березня 2011 року за № 393/1913, посадові особи органу Фонду мають право, між іншим, ініціювати проведення перевірки обґрунтованості видачі та продовження листків непрацездатності застрахованим особам.

Як вбачається з матеріалів справи, керуючись вказаною нормою, головою комісії із соціального страхування Прокуратури Полтавської області за власною ініціативою та за наявності певних сумнівів щодо обґрунтованості видачі та продовження листків непрацездатності ОСОБА_1 направлено до Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у м. Києві лист від 19.03.2020 №11-263вих-20 з проханням ініціювати проведення перевірки обґрунтованості видачі та продовження лікарями ДУ ІТО НАМН України листків непрацездатності прокурора Полтавської області Чібісова Д.О. (том 1, а.с. 38).

Частиною 1 статті 32 Закону №1105 визначено, що документи для призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності, по вагітності та пологах розглядаються не пізніше десяти днів з дня їх надходження.

Водночас, частиною 1 статті 31 Закону №1105 встановлено, що підставою для призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності, по вагітності та пологах є виданий у встановленому порядку листок непрацездатності.

В силу приписів частини 3 статті 30 Закону №1105, комісія (уповноважений) із соціального страхування розглядає підставу і правильність видачі листків непрацездатності та інших документів, які є підставою для надання матеріального забезпечення та соціальних послуг.

З огляду на те, що підставою для призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності є виданий саме у встановленому порядку листок непрацездатності (частина перша статті 31 Закону №1105-XIV), враховуючи повноваження комісії щодо перевірки правильності видачі та заповнення документів, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для прийняття позивачем таких листків непрацездатності серії АДР №926126, серії АДШ №352265, серії АДШ №352610 до виконання шляхом нарахування сум матеріального забезпечення, оскільки такі видані з порушенням вимог законодавства України, а, відтак, не можуть бути підтвердженням юридичного факту наявності права особи на отримання допомоги по тимчасовій непрацездатності та відповідно підставою для виплати такої допомоги.

У постанові Верховного Суду від 10.01.2024 у даній справі зазначено про помилковість висновків судів попередніх інстанцій, що невідповідність оформлення листка непрацездатності не значиться серед визначених статтею 23 Закону №1105 підстав, за яких допомога по тимчасовій непрацездатності не надається, оскільки цією нормою регламентований вичерпний перелік підстав, за наявності яких соціальне страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності взагалі не здійснюється, безвідносно до того, чи правильно оформлений листок непрацездатності.

Також, вказано на безпідставність висновків судів попередніх інстанцій про те, що відповідальність за порушення порядку видачі та заповнення документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, несуть лікарі, оскільки оскаржуваним рішенням до позивача застосовано штрафні санкції не за порушення порядку видачі та заповнення документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, а за порушення порядку використання страхових коштів.

Правову позицію аналогічного змісту викладено у постановах від 29 квітня 2020 року по справі №805/1376/16-а та від 07 червня 2023 рок по справі №160/3520/20".

Частиною 5 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

Отже, наведені вище висновки Верховного Суду є обов`язковими для врахуванням судом апеляційної інстанції.

Підсумовуючи викладене вище, зважаючи на встановлені обставини справи та наведені вище норми права, якими врегульовані спірні правовідносини, колегія суддів доходить висновку, що рішення №244 про повернення коштів Фонду та застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування від 14.08.2020 прийнято Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області обґрунтовано, на підставі, у межах повноважень, у спосіб, що визначені Конституцією та законодавством України, відтак, підстави для визнання останнього протиправним відсутні.

Отже, позовні вимоги Прокуратури Полтавської області є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Суд, у цій справі, також враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (п. 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів прийшла до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно ч. 1ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Полтавської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29.05.2024 по справі № 440/4657/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)С.П. ЖигилійСудді(підпис) (підпис) Я.М. Макаренко Т.С. Перцова Повний текст постанови складено 27.12.2024 року