Рішення

від 15.01.2025 по справі 260/8082/24

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

15 січня 2025 року м. Ужгород№ 260/8082/24 Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Іванчулинця Д.В.,

при секретарі судового засідання - Куля Т.Т.,

за участі сторін та осіб, які беруть участь у розгляді справи:

прокурора - Андрейчик А.М.,

представника Міністерства культури та стратегічних комунікацій України - Тимкович І.О.,

представник Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації - не з`явився,

представник відповідач - не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовною заявою Керівника Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області (вул. Незалежності, буд. 27, м. Тячів, Закарпатська область, 90500, код ЄДРПОУ 02909967) в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (вул. Івана Франка, буд. 19, м. Київ, Київська області, 01601, код ЄДРПОУ 43220275) та Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації (пл. Народна, буд. 4, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ 02227943) до Виконавчого комітету Тересвянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області (вул. Народна, буд. 83, смт. Тересва, Тячівський район, Закарпатська область, 90564, код ЄДРПОУ 26465972) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

У відповідності до ч.3 ст.243 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 15 січня 2025 року проголошено вступну та резолютивну частини Рішення. Рішення в повному обсязі складено 20 січня 2025 року.

05 грудня 2024 року Керівник Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України та Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - позивачі) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Виконавчого комітету Тересвянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області (далі - відповідач), якою просить:

1) прийняти позовну заяву до розгляду та відкрити провадження у справі;

2) визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Тересвянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області (вул. Народна, 83, смт. Тересва, Тячівський район, Закарпатська область, 90564 код ЄДРПОУ 26465972), яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану смт. Тересва;

3) зобов`язати виконавчий комітет Тересвянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області (вул. Народна, 83, смт. Тересва, Тячівський район, Закарпатська область, 90564 код ЄДРПОУ 26465972) вчинити дії, спрямовані на розроблення та затвердження відповідно до вимог законодавства історико-архітектурного опорного плану смт. Тересва;

4) про дату та час розгляду справи повідомити сторони, Тячівську окружну прокуратуру та Закарпатську обласну прокуратуру.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Тячівською окружною прокуратурою вивчено стан дотримання законодавства про охорону культурної спадщини на території Тячівського району Закарпатської області в частині виготовлення та затвердження історико- архітектурних опорних планів історично населених місць. Так, прокуратурою встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26.07.2001 до Списку історичних населених місць України по Закарпатській області включено, зокрема, і смт. Тересва.

На запит прокуратури Департаментом культури Закарпатської обласної державної адміністрації повідомлено, що науково-проектна документація з визначення меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу смт. Тересва Тячівського району Закарпатської області на розгляд органу охорони культурної спадщини Закарпатської ОДА не подавалася. Інформація про стан її розробки у Департаменті відсутня. Разом з цим, Закарпатська обласна державна адміністрація листом № 06-17/142 від 15.03.2023 інформувала голів виконавчих комітетів місцевих рад, занесених до Списку історичних населених місць України, в тому числі і смт. Тересва, про необхідність розробки і подання їх на розгляд засідання Науково-методичної ради Міністерства культури та стратегічних комунікацій України.

За інформацією Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, викладеної у листі № 06/13/8468-24 від 19.09.2024, науково-проектна документація «Історико-архітектурний опорний план смт. Тересва Тячівського району Закарпатської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу» була розроблена у 2020 році ТОВ «Закарпатреконструкція», подана на розгляд Міністерства культури та стратегічних комунікацій України листом Тересвянської селищної ради від 17.09.2020 №329/02-35 та включена до плану роботи профільного консультативно- дорадчого органу Міністерства - Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини.

У процесі попереднього опрацювання згаданого проекту ІАОП смт. Тересва, було виявлено, що вказана науково-проектна документація виконана на вкрай низькому методичному рівні: жодні наукові дослідження та належне вивчення архівних джерел не проводилися, а змістовне наповнення не відповідає вимогам ДБН та містить застарілі норми пам`яткоохоронного законодавства. При цьому переліки об`єктів культурної спадщини містять недостовірні відомості (вказані помилкові категорії об`єктів тощо), а визначені в НГТД режими використання території історичного ареалу та зон охорони пам`яток не містять чітких висотних обмежень та граничних параметрів нового будівництва та реконструкції, а натомість передбачають розроблення історико-містобудівних обґрунтувань в кожному конкретному випадку, що чинним законодавством не передбачено. Зважаючи на викладене, було прийняте рішення про необхідність переопрацювання поданої науково-проектної документації у робочому порядку та доцільність відтермінування її розгляду на засіданні Науково-методичної ради. Перелік зауважень та рекомендацій було надано розробнику. Скоригований варіант науково-проектна документація «Історико-архітектурний опорний план смт. Тересва Тячівського району Закарпатської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу» на розгляд центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини не надходив.

В свою чергу, за інформацією Тересвянської селищної ради №05-22/806 від 24.07.2024 рішенням №1017 Двадцять п`ятої сесії VIII скликання Тересвянської селищної ради від 12.08.2022 було прийнято рішення про розроблення Комплексного плану просторового розвитку території Тересвянської селищної територіальної громади.

На другому пленарному засіданні цієї ж сесії прийнято рішення №1023 від 23.08.2022 про розробку Історико-архітектурного опорного плану з визначенням меж історичного ареалу та охоронних зон пам`яток, режимів використання зон охорони культурної спадщини смт. Тересва. Було знайдено розробника Комплексного плану, також надіслано листи до різних міністерств і організацій, щодо врахування пропозицій у розробці документації. Працівниками селищної ради було проведено зустрічі робочої групи з громадськістю Тересвянської громади. 21.10.2022 проведено Стратегічну сесію із формування завдання на розроблення Комплексного плану просторового розвитку.

27.12.2022 рішенням Тридцятої сесії VIII скликання на другому пленарному засіданні було затверджено завдання на розроблення Комплексного плану просторового розвитку території Тересвянської селищної територіальної громади. В пункті 20 цього Завдання вказано інформацію щодо необхідності розроблення Історико-архітектурного опорного плану смт. Тересва згідно постанови №926 від 01.09.2021 «Про затвердження Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації». Проте на даний момент, у зв`язку із відсутністю коштів, розробка призупинена.

Таким чином, історико-архітектурний опорний план смт. Тересва Тячівського району Закарпатської області станом на день звернення позивача до суду не розроблений і не затверджений.

Вищезазначені обставини слугували підставою для звернення до суду.

10 грудня 2024 року ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду було відкрито провадження в даній адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.

07 січня 2025 року ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду постановлено провести судове засідання призначене на 15 січня 2025 року в режимі відеоконференції.

У судовому засіданні прокурор підтримала заявлені позовні вимоги у повному обсязі з мотивів наведених у позові та просила суд задовольнити позов повністю.

Представник Міністерства культури та стратегічних комунікацій України у судовому засіданні підтримав заявлені позовні вимоги з мотивів наведених у позові та додаткових поясненнях з приводу позову.

Представник Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації у судове засідання не з`явився, хоча був судом належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду.

Представник відповідача - Виконавчого комітету Тересвянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області у судове засідання не з`явився, про причини неявки суд не повідомив, відзиву на позовну заяву станом на день розгляду справи по суті не надходило.

Заслухавши пояснення прокурора та представника Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, дослідивши матеріали справи, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок наявних у справі доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.

За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

В силу вимог ст. 5 Закону України «Про основи містобудування» однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів. Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-ІІІ) визначено:

- охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

- історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;

- історичне населене місце - це населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно статті 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

У відповідності до частини четвертої статті 32 Закону № 1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.

У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

За змістом положень статті 5 Закону № 1805-ІІІ органи охорони культурної спадщини здійснюють погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини. При цьому, відсутність затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим

Законом, без дозволів або з відхиленням від них може бути підставою для видачі відповідного припису про припинення робіт в історичних ареалах населених місць.

Згідно змісту частин третьої-п`ятої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини. Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до підпункту 6 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР (далі Закон - № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Окрім цього, серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту «б» вказаної статті Закону № 280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

В силу вимог підпункту 7 пункту «а» частини першої статті 32 Закону № 280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел.

Підпунктом 10 пункту «б» вказаної статті Закону № 280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 6, 7 «Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (далі - Порядок № 318) історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.

Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.

З метою реалізації вказаних законодавчих вимог наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 № 64 затверджено Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту (далі - Порядок № 64).

Вказаний порядок, втратив чинність 19.10.2021. З 08.09.2021 набрав чинності новий Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 926 від 01.09.2021 (далі - Порядок № 926).

Згідно пп. 12 п. 2 Порядку № 926 історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.

Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених пунктів України, у складі генерального плану населеного пункту.

Окрім цього, варто зауважити, що постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 внесено зміни до пунктів 8, 9 Порядку № 318 та визначено, що проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.

У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону. При цьому, установлено, що вимоги, зазначені в поточному абзаці застосовуються до 01.01.2019.

Таким чином, з урахуванням внесених законодавчих змін, з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливим.

Відповідно до п. 35 Порядку № 926 виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

З метою забезпечення виконання функцій, пов`язаних з організацією замовлення, розроблення, оновлення, внесення змін, погодження та затвердження містобудівної документації, у складі уповноваженого органу містобудування та архітектури може утворюватися окремий структурний підрозділ.

Пунктом 52 вказаного Порядку визначено, що обсяг робіт з розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначається завданням на розроблення (внесення змін), яке складається розробником і затверджується замовником.

Рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада (п. 54).

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради (п. 55).

Аналогічна норма була визначена і в попередньому Порядку № 64, відповідно до якого історико-архітектурний опорний план розроблявся на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування суб`єктами господарювання, спеціалізованими у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини, які мають у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат (далі - розробник).

З наведеного вбачається, що з метою збереження об`єктів культурної спадщини, розташованих в смт. Тересва уповноважений орган місцевого самоврядування - виконавчий комітет Тересвянської селищної ради повинен забезпечити розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану ще з 2011 року - дата затвердження Порядку № 64.

Оскільки, відповідачем, в межах своїх повноважень, не вжито належних та ефективних дій щодо розроблення такого плану, не укладеного договору (договорів) на його розробку, в діях відповідача наявна протиправна бездіяльність, в частині невиконання вимог чинного законодавства України щодо не розроблення історико-архітектурного опорного плану смт.Тересва.

Таким чином, всупереч вищевказаних вимог законодавства України виконавчим комітетом Тересвянської селищної ради не вжито достатніх та ефективних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного місця - смт. Тересва.

Як зауважив Верховний Суд у постанові від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17 триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

На дату звернення прокурора до суду з позовом у вказаному випадку не припинили існувати підстави для звернення до суду.

Враховуючи вищенаведене, виконавчим комітетом Тересвянської селищної ради допущено протиправну бездіяльність, оскільки в останнього існує обов`язок вчинити конкретні дії, але такий обов`язок не виконаний. За загальним правилом повноваження трактується як сукупність прав і обов`язків державних органів, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій.

В свою чергу у зв`язку із триваючою бездіяльністю органу місцевого самоврядування, не вжиттям заходів спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Вищезазначене являється виключним випадком та дає підстави для захисту Тячівською окружною прокуратурою інтересів держави в судовому порядку.

Щодо підтвердження підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Згідно статті 131-1 Конституції України на прокуратуру покладено функції представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 (далі - Рішення Конституційного Суду України) державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У вказаному випадку, інтерес держави полягає у необхідності неухильного дотримання вимог законодавства в сфері охорони культурної спадщини.

Подання прокуратурою даної позовної заяви обумовлено необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають у неухильному дотриманні режиму охорони об`єктів культурної спадщини.

У відповідності до статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до ст. 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ч. ч. 1, 3 ст. 140 Конституції України).

Таким чином, місцеве самоврядування є одним із проявів здійснення народом, у формі територіальної громади, влади, яка, в свою чергу, не належить до жодної із гілок державної влади, що характеризується самостійністю у вирішенні певного кола питань.

Водночас, предметом відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто ті, що пов`язані передусім із життєдіяльністю територіальних громад.

Виходячи з вказаних конституційних положень в їх системному зв`язку з положеннями статті 6 Конституції України, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 вказав на те, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Таким чином, для вирішення тих чи інших питань орган місцевого самоврядування повинен бути наділений відповідними повноваженнями Конституцією України та законами України.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Конституція України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно з ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до п. 35 Порядку № 926 виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації па місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

Таким чином, з огляду на зміст зазначених норм, на виконавчий комітет Тересвянської селищної ради покладається обов`язок із вчинення дій щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану смт. Тересва, а також здійснення контролю за його виготовленням.

З огляду на викладене, виконавчий комітет Тересвянської селищної ради є належним відповідачем уданій справі.

Разом з цим, прокурор у даному випадку звертається до суду для захисту прав держави в особі позивачів - Міністерства культури та стратегічних комунікацій України та Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації з огляду на наступне.

Згідно з пунктом 1 Положення «Міністерство культури та стратегічних комунікацій України», яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885 (далі - Положення № 885), Міністерство культури та стратегічних комунікацій України (МКСК) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 7 Постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», Міністерство культури, молоді та спорту є правонаступником майна, прав і обов`язків Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.

Згідно п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2020 № 238 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади», перейменовано Міністерство культури, молоді та спорту на Міністерство культури та інформаційної політики.

Постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2024 № 1028 Міністерство культури та інформаційної політики України перейменовано на Міністерство культури та стратегічних комунікацій України.

Міністерства культури та стратегічних комунікацій України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісним майновим комплексом Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин! релігії та захисту прав національних меншин в Україні, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

Згідно з підпунктом 94 пункту 4 Положення № 885 Міністерства культури та стратегічних комунікацій України встановлює режим використання пам`яток національного значення, їх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць. В силу пункту 103 Положення № 885 Міністерства культури та стратегічних комунікацій України затверджує: державні норми і правила з питань охорони культурної спадщини; методики і правила дослідження об`єктів культурної спадщини; порядок обліку об`єктів культурної спадщини; типове положення про консультативні ради для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, м. м. Києва та Севастополя, інших населених пунктів; форми дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території, на якій розташовані пам`ятки, та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою; зразок облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини; форму акта технічного стану пам`ятки; форму звітності (адміністративні дані) про пам`ятки і об`єкти культурної спадщини та інструкцію про її заповнення; порядок розроблення плану організації території історико-культурного заповідника та історико-культурної заповідної території; порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них.

Водночас, згідно з п. 2.1, 2.21 Положення про Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови облдержадміністрації від 09.01.2023 № 25 (далі - Положення), Департамент забезпечує реалізацію державної політики на території Закарпатської області та у межах повноважень реалізацію державної політики на території області та у межах своїх повноважень у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, дотримання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, інших центральних органів виконавчої влади та здійснює контроль за їх реалізацією, а також здійснює заходи щодо збереження культурної спадщини. Також відповідно до п. 3.1 Положення Департамент створює умови для збереження і відтворення традиційного характеру середовища історичних ареалів населених місць.

Таким чином, спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є Міністерства культури та стратегічних комунікацій України та Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації.

Водночас, зазначені органи державної влади, знаючи про порушення законодавства ще до звернення прокуратури, до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Тересвянської селищної ради, яка полягає у не вчинені дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - смт. Тересва, та зобов`язання вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану - смт. Тересва не зверталися. Вказане свідчить про бездіяльність Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації та Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, яка може призвести до негативних наслідків.

Так, листування Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації та Міністерства культури та стратегічних комунікацій України з органом місцевого самоврядування виявилось недієвим, оскільки виконавчим комітетом Тересвянської селищної ради по даний час не вжито ефективних та дієвих заходів спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - смт. Тересва.

В свою чергу, зі змісту листів Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації та Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, вбачається, що заходи щодо захисту інтересів держави в судовому порядку ними не здійснювались.

Слід зазначити, що згідно зі ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор доводить бездіяльність органу, в інтересах якого він звертається до суду, а не можливість чи неможливість такого органу самостійно звернутися із цим позовом до суду (п. 61 Постанови Верховного суду від 17.10.2018 у справі №910/11919/17).

Крім того, згідно правової позиції, що викладена в постанові Верховного суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 16.04.2019 справа № 910/3486/18, представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється і у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.

Оскільки органи, уповноважені державою на захист інтересів держави, не здійснюють надані йому повноваження, до цього часу до суду з таким позовом не звернулися, - вказаний позов вноситься прокурором у межах своєї компетенції, передбаченої ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, а також Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації.

Таким чином, звертаючись до суду із цим позовом, прокурор відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 КАС України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому саме полягає порушення інтересів держави та правильно визначив органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. При цьому, прокурором зазначено, що Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації та Міністерства культури та стратегічних комунікацій України самостійно заходи щодо усунення порушень інтересів держави у судовому порядку не вживалися.

Відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

Згідно ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

У зв`язку з цим, маючи усі необхідні підстави та повноваження керівник Тячівської окружної прокуратури звертається із даним позовом до суду в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, а також Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Тересвянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області для захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини та припинення порушень чинного законодавства.

Крім того, згідно правової позиції, що викладена в постанові Верховного суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 16.04.2019 справа № 910/3486/18, представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється і у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.

Таким чином, звертаючись до суду із цим позовом, прокурор відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 КАС України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому саме полягає порушення інтересів держави та правильно визначив органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. При цьому, прокурором зазначено, що Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації та Міністерством культури та інформаційної політики України самостійно заходи щодо усунення порушень інтересів держави у судовому порядку не вживалися.

Відтак, враховуючи наведені вище обставини, суд приходить висновку, що позов підлягає до задоволення у повній мірі.

Судові витрати не стягуються.

Керуючись ст. ст. 5, 9, 19, 77, 205, 241 - 246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов Керівника Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області (вул. Незалежності, буд. 27, м. Тячів, Закарпатська область, 90500, код ЄДРПОУ 02909967) в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (вул. Івана Франка, буд. 19, м. Київ, Київська області, 01601, код ЄДРПОУ 43220275) та Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації (пл. Народна, буд. 4, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ 02227943) до Виконавчого комітету Тересвянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області (вул. Народна, буд. 83, смт. Тересва, Тячівський район, Закарпатська область, 90564, код ЄДРПОУ 26465972) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - задовольнити повністю.

2. Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Тересвянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану смт. Тересва.

3. Зобов`язати Виконавчий комітет Тересвянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області вчинити дії, спрямовані на розроблення та затвердження відповідно до вимог законодавства історико-архітектурного опорного плану смт. Тересва.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції (з урахуванням особливостей, що встановлені пп. 15.5 п. 15 Розділу VII КАС України).

СуддяД.В. Іванчулинець