Постанова

від 20.01.2025 по справі 120/10793/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2025 року

м. Київ

справа № 120/10793/22

адміністративне провадження № К/990/5436/24

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 120/10793/22

за позовом Керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації до ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2024 року (колегія суддів у складі головуючого судді Сушка О.О., суддів: Мацького Є.М. Залімського І.Г.) у справі № 120/10793/22

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2022 року керівник Вінницької окружної прокуратури в інтересах Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 , в якому просив: зобов`язати відповідача укласти з Управлінням містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації охоронний договір на об`єкт культурної спадщини (частину) - «Прибудинковий будинок» (охоронний номер 221-М, взятий на облік на підставі розпорядження представника Президента України у Вінницькій області Вінницької обласної державної адміністрації від 14 липня 1994 року №209), за адресою: вул. Соборна, буд. 44, м. Вінниця, на умовах і в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України №1768 від 28 грудня 2001 року.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач з моменту набуття права власності на об`єкт культурної спадщини по вул. Соборна, буд. 44, м. Вінниця - «Прибудинковий будинок» й дотепер не виконує свого обов`язку з укладення охоронного договору на вказану пам`ятку архітектури з органом охорони культурної спадщини.

У позові прокурор вказав, що уповноваженим органом з питань додержання вимог законодавства з охорони культурної спадщини є Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, але цей уповноважений орган не здійснював належних та достатніх дій щодо укладання охоронного договору.

На думку прокурора, пред`явлення позову зобов`язального характеру є ефективним способом захисту інтересів держави, що спрямований на реалізацію державою примусу з виконання вимог законодавства зі збереження об`єкта культурної спадщини.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 01 серпня 2023 року позов задоволено.

Зобов`язано ОСОБА_1 укласти з Управлінням містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації охоронний договір на належну йому частину приміщень у пам`ятці архітектури місцевого значення «Прибутковий будинок», що знаходиться за адресою: м. Вінниця, вул. Соборна, буд. 44 (охоронний № 221-М), на умовах, що визначені Порядком укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1768.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач, як власник пам`ятки архітектури місцевого значення, зобов`язаний був протягом місяця з моменту набуття права власності на таку пам`ятку укласти з Управлінням містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації охоронний договір.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2024 року, рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 01 серпня 2023 року скасовано. Ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що звертаючись із вказаним позовом прокурор не встановив, чи вживались Управлінням містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації заходи щодо укладення із відповідачем охоронного договору на об`єкт культурної спадщини.

Прокурор не довів, що у даному випадку саме відповідачем було допущено бездіяльність щодо не укладення відповідного охоронного договору на об`єкт культурної спадщини.

Апеляційний суд зазначив, що законодавством не передбачено права прокурора на звернення до суду із позовом про зобов`язання фізичної особи укласти договір із суб`єктом владних повноважень.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погодившись з судовим рішенням апеляційної інстанції Вінницька обласна прокуратура направила до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи підстави звернення з даною касаційною скаргою скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права. Суд застосував норму права без урахування висновку щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 13 грудня 2018 року у справі № 826/4605/16, від 23 грудня 2019 року у справі № 806/1536/18, від 24 квітня 2021 року у справі № 640/4482/20, від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18, постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, від 08 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц, тощо.

Скаржник вказує, що обов`язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам`ятки, а не на орган культурної спадщини.

Касаційна скарга мотивована також тим, що прокуратурою дотримано порядок, встановлений статтею 23 Закону України «Про прокуратуру». Належні заходи, які б у повній мірі забезпечили виконання вимог чинного законодавства щодо охорони пам`ятки архітектури місцевого значення, шляхом пред`явлення позову зобов`язального характеру, не вживалися Управлінням впродовж 8 років.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 лютого 2024 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Рибачука А.І., Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 29 лютого 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою.

Верховний суд ухвалою від 14 січня 2025 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в письмовому провадженні з 15 січня 2025 року.

Відповідач відзиву на касаційну скаргу до суду не надав.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Розпорядженням представника Президента України у Вінницькій області від 14 липня 1994 року № 209 затверджено перелік пам`яток архітектури місцевого значення з наданням їм відповідного охоронного статусу, до яких віднесено зокрема і «Прибутковий будинок», 1910-ті роки будівництва, що знаходиться у місті Вінниці по вулиці Леніна (нова назва - Соборна), будинок 44 (сучасне використання - житловий будинок, магазин).

Пунктом 2 цього розпорядження вказано користувачам пам`яток архітектури оформити відповідні охоронні документи з управлінням будівництва і архітектури облдержадміністрації в місячний термін.

Згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, 28 квітня 2015 року за ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу нерухомого майна № 684 від 28 квітня 2015 року, зареєстровано право приватної власності на об`єкт нерухомого майна, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 .

07 лютого 2022 року та 26 липня 2022 року Вінницькою окружною прокуратурою на адресу Вінницької обласної державної адміністрації скеровано листи, у яких заступник керівника Вінницької окружної прокуратури просив повідомити зокрема таку інформацію:

- чи зверталися до Вінницької обласної державної адміністрації або до Управління культури та мистецтва Вінницької обласної державної адміністрації для укладення охоронних договорів суб`єкти, які є власниками чи користувачами об`єктів культурної спадщини чи їх частин для укладання з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка? Чи укладались охоронні договори?

- повідомити про вжиті заходи щодо зобов`язання відповідних суб`єктів для укладання охоронних договорів з органами охорони культурної спадщини, в тому числі звернення до суду з позовом у разі невжиття відповідних заходів.

Листом Вінницької обласної військової адміністрації від 09 серпня 2022 року вих. № 01.01-54/5932 Вінницьку окружну прокуратуру повідомлено, що всі органи місцевого самоврядування неодноразово попереджались органом охорони культурної спадщини про необхідність укладання охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини.

Управлінням містобудування та архітектури обласної військової адміністрації головам територіальних громад надіслано листи з вимогою укладення власниками пам`яток культурної спадщини охоронних договорів. До листів долучено Перелік пам`яток архітектури та містобудування міста Вінниці та Вінницького району Вінницької області (далі - Перелік), щодо яких укладені охоронні договори. Проте у долученому до листа Переліку, щодо яких укладено охоронні договори, відсутня інформація про належний ОСОБА_1. об`єкт, що знаходиться у місті Вінниці по вулиці Соборній, будинок 44.

19 серпня 2022 року Вінницькою окружною прокуратурою на адресу Вінницької обласної військової адміністрації скеровано лист вих. № 50/9555вих22, у якому заступник керівника окружної прокуратури просив повідомити про вжиті заходи щодо зобов`язання власника об`єкта нерухомості ОСОБА_1 укласти охоронний договір щодо охорони об`єкта культурної спадщини (архітектури) «Прибутковий будинок» (охоронний номер 221-Вн) (адреса: м. Вінниця, вул. Соборна, буд. 44).

Управління містобудування та архітектури листом від 25 серпня 2022 року № 07-04-861 повідомило ОСОБА_1 про необхідність укладення охоронного договору на об`єкт культурної спадщини «Прибудинковий будинок», за адресою: вул. Соборна, буд. 44, м. Вінниця.

Про направлення вказаного листа, Управління повідомило Вінницьку окружну прокуратуру.

09 вересня 2022 року Вінницька окружна прокуратура надіслала лист на адресу Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації, у якому просила до 05 жовтня 2022 року повідомити, чи укладено із ОСОБА_1 охоронний договір; чи вживалися Управлінням містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації додаткові заходи, крім вказаних у листі від 26 серпня 2022 року № 07-03-867, щодо спонукання вказаних суб`єктів для укладання охоронних договорів; чи зверталося Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації до суду з позовними заявами до ОСОБА_1 щодо зобов`язання укласти з Управлінням містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації охоронний договір на об`єкт культурної спадщини.

Листом Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації від 20 вересня 2022 року вих. № 07-04-960 Вінницьку окружну прокуратуру повідомлено, що станом на 20 вересня 2022 року ОСОБА_1 не звертався до Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації з метою укладення охоронного договору на належний йому об`єкт, що знаходиться за адресою: м. Вінниця, вул. Соборна, будинок 44.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

У межах касаційного перегляду судових рішень у цій справі, перевірці підлягають висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності чи відсутності підстав для зобов`язання відповідача укласти охоронний договір на об`єкт культурної спадщини.

Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України визначено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Законом України від 20 вересня 2006 року № 165-V «Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи» ратифіковано Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року (далі - Конвенція), відповідно до статті 3 якої кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-ІІІ).

Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що «Прибутковий будинок», який знаходиться у місті Вінниці по вулиці Соборна, 44 має статус об`єкта культурної спадщини.

Згідно з частинами першою та другою статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

Використання пам`ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує як найменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.

Статтею 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Наведені правові норми безальтернативно та беззастережно встановлюють обов`язок для усіх власників пам`ятки чи її частини укласти охоронний договір з відповідним органом культурної спадщини, після переходу права власності на нього.

Охоронний договір, укладений на підставі статті 23 Закону № 1805-ІІІ є адміністративним договором. В силу приписів пункту 4 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

На виконання вимог Закону № 1805-ІІІ Кабінет Міністрів України 28 грудня 2001 року постановою № 1768 затвердив Порядок укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини (далі - Порядок №1768).

Відповідно до пунктів 1, 2 та 5 Порядку №1768, охоронний договір встановлює режим використання пам`ятки культурної спадщини (далі - пам`ятка) чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована.

Власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.

В охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.

Вищезгадані положення законодавства встановлюють строк у один місяць для укладення власником об`єкта культурної спадщини охоронного договору. Цей строк встановлюється або з моменту отримання такого об`єкту у власність, або, якщо статус щойно виявленого об`єкта культурної спадщини надано пізніше, - з дня отримання власником повідомлення уповноваженого органу про набуття правового статусу щойно виявленого об`єкта.

Колегія суддів КАС ВС наголошує, що саме юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об`єкти культурної спадщини чи їх частини, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка, до якого мають бути додані додаткові документи.

Судова колегія враховує, що Управління містобудування та архітектури зверталось до ОСОБА_1 з листом, в якому повідомило про необхідність укладання охоронного договору, та зазначило перелік необхідних документів. Однак відповідач жодним чином не відреагував на вказане звернення.

Таким чином, за наведеного правового регулювання та обставин справи, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що у цій справі, ОСОБА_1 , як власник об`єкта культурної спадщини, протягом одного місяця з моменту отримання у власність такого об`єкта, зобов`язаний був укласти охоронний договір з органом охорони культурної спадщини.

Колегія суддів вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції стосовно відсутності у прокурора права на звернення з даним позовом, з огляду на таке.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Предметом оскарження у цій справі є бездіяльність допущена відповідачем - ОСОБА_1 щодо неукладення охоронного договору з Управлінням містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації на об`єкт культурної спадщини - «Прибудинковий будинок», за адресою: вул. Соборна, буд. 44, м. Вінниця.

Фактично це спір що виник з приводу укладення охоронного договору, який є адміністративним договором, а отже Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації є належним позивачем, а суб`єкт приватного права - належним відповідачем.

Тобто, Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що обґрунтовуючи необхідність захисту порушених інтересів держави та звернення до суду з цим позовом, прокурор зазначив, що відповідач з моменту набуття права власності на об`єкт культурної спадщини й до тепер не виконує свого обов`язку з укладення охоронного договору на вказану пам`ятку архітектури з органом охорони культурної спадщини.

Вважаючи, що відповідний компетентний орган вчиняє недостатні та неефективні заходи, які не призвели до реального результату, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Колегія суддів КАС ВС зазначає, що Верховний Суд в постанові від 09.02.2023 у справі № 160/7640/20 дійшов висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Враховуючи викладене та обставини цієї справи, колегія суддів КАС ВС вважає необгрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про те, що у прокурора відсутні законні підстави на звернення з позовом до суду в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності цього органу протягом розумного строку після отримання звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.

З огляду на зазначене, суд касаційної інстанції вважає, що прокурор в повній мірі довів неналежне здійснення Управлінням захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, що надавало йому у спірних правовідносинах право на звернення до суду в інтересах держави з позовом.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 09 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21 та від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22.

Колегія суддів КАС ВС вважає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та прийняв помилкове рішення про відмову у задоволенні позову.

Таким чином, у ході перегляду рішення суду апеляційної інстанції підтвердились обставини, які слугували підставою відкриття касаційного провадження.

Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Враховуючи встановлені у справі обставини, колегія суддів КАС ВС приходить до висновку, що у зв`язку із неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального права постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2024 року підлягає скасуванню, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 01 серпня 2023 року - залишенню в силі.

Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Вінницької обласної прокуратури задовольнити.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2024 року в адміністративній справі № 120/10793/22 скасувати.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 01 серпня 2023 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Рибачук А.І.

Тацій Л.В.