Рішення

від 24.01.2025 по справі 240/10853/23

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 січня 2025 року м. Житомир справа № 240/10853/23

категорія 108120000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Гуріна Д.М., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Комунального підприємства "Автотранспортне підприємство 0628" Житомирської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про визнання протиправною та скасування вимоги,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернулося Комунальне підприємство "Автотранспортне підприємство 0628" Житомирської міської ради із позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, в якому просить визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області №260606-14/900-2023 від 21.03.2023 в частині забезпечення відшкодування фінансової підтримки на виплату заробітної плати та сплати єдиного соціального внеску в загальній сумі 545,0 тис. грн, які КАТП 0628 отримано у завищеному обсязі без дотримання вимог п.5, 6 ч.1 ст.7 Бюджетного кодексу України, п.13, 34 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 №228, шляхом перерахування вказаних коштів до міського бюджету.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що у лютому 2023 року Держаудитслужбою проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КП "Автотранспортне підприємство 0628" Житомирської міської ради. За результатами цієї ревізії контролюючим органом виявлено ряд порушень фінансової дисципліни з боку позивача складено акт від 07.03.2023 №06-36/05. Так, цією перевіркою встановлено, що КП "Автотранспортне підприємство 0628" Житомирської міської ради, зокрема, порушено вимоги пунктів 5, 6 частини 1 статті 7 Бюджетного кодексу України, пункти 13, 34 "Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ", що полягало у витраті коштів на виплату заробітної плати та ЄСВ у завищеній сумі. У березні 2023 року позивачу направлено вимогу №260606-14/900-2023 про усунення виявлених контролюючим органом порушень. Посилаючись на те, що оскаржувана вимога є неправомірною та необґрунтованою, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 26.04.2023 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та повідомлення (виклику) учасників справи.

12.05.2023 до суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач просить відмовити у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування відзиву вказав, що в ході проведеної ревізії встановлено перевищення у 2019 році потреб підприємства у коштах на суму 545,0 тис. грн. Крім того, відповідачем, з посиланням на судову практику Великої Палати Верховного Суду, зазначено, що враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. У зв`язку з цим, звернення з позовом в частині визнання незаконною та скасування вимоги про усунення порушень Управління є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак позов не підлягає задоволенню. Крім того, позивачем не забезпечено перерахування до державного бюджету помилково виплачених коштів заробітної плати та ЄСВ, внаслідок чого державним бюджетом недоотримано доходів на суму 545,00 тис. грн.

Відповідно до положень частини 5 статті 262, частини 1 статті 263 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.

Дослідивши матеріали справи, з`ясувавши фактичні обставини справи, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області у період з 01.02.2023 по 28.02.2023 на виконання п.3.2.4.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на І квартал 2023 року, головним державним аудитором відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ Усач Л.А. проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності в Комунальному підприємстві «Автотранспортне підприємство 0628» Житомирської міської ради (далі - КАТП 0628) за період з 01.01.2018 по 30.09.2022, якою встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 07.03.2023 №06-36/05 (а.с.19-51).

Під час ревізії окремих питань встановлено такі порушення законодавства, які під час проведення ревізії не усунуто, а саме: порушення вимог п.5, 6 ч.1 ст.7 Бюджетного кодексу України, п.13, 34 «Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 №228, КАТП 0628 до Розрахунку до кошторису по КПКВК 1216090 «Інша діяльність у сфері житлово-комунального господарства» на 2018 рік, до Розрахунку про недостатність коштів на виплату основної заробітної плати з нарахуваннями за липень - грудень 2018 року та Звіту одержувача бюджетних коштів про виконання заходів міської комплексної цільової програми «Ефективне та надійне житлове господарство - мешканцям міста на 2018 - 2020 роки» у завищеному розмірі включено потребу у коштах фінансової підтримки для оплати праці та сплати єдиного соціального внеску, без врахування фактично понесених витрат, згідно даних бухгалтерського обліку підприємства, на загальну суму 545,0 тис. грн. Внаслідок зазначеного, при відсутності потреби КАТП 0628 (як одержувачем) було зайво отримано від Управління житлового господарства Житомирської міської ради (як головного розпорядника), у період з 01.07.2018 по 31.12.2018 коштів на виплату заробітної плати та сплати єдиного соціального внеску в зазначеній сумі, чим нанесено матеріальну шкоду міському бюджету на суму 545,0 тис. грн.

Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області на адресу позивача було скеровано вимогу про усунення порушень від 21.03.2023 за вихідним №260606-14/900-2023, яка надійшла на адресу підприємства 30.04.2023, в якій вимагалось забезпечити відшкодування фінансової підтримки на виплату заробітної плати та сплати єдиного соціального внеску в загальній сумі 545,0 тис. грн, які КАПТ 0628 отримано у завищеному обсязі без дотримання вимог п.5, 6 ч.1 ст.7 Бюджетного кодексу України, п.13, 34 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 №228, шляхом перерахування вказаних коштів до міського бюджету (а.с.16-18).

Вважаючи вимогу відповідача протиправною та такою, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26.01.1993 №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з частиною 2 статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Згідно з частиною 2 статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).

Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з пунктом 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550), акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Аналіз наведених норм чинного законодавства дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

У разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її відповідно до вимог законодавства, що у цій частині є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Законність і правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Зазначений підхід узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, від 07.10.2014 у справі №21-368а14, від 14.10.2014 у справі №21-453а14, від 18.11.2014 у справі №21-461а14, від 20.01.2015 у справі №21-601а14, від 27.01.2015 у справі №21-436а14, від 10.02.2015 у справі №21-632а14, від 15.04.2014 у справах №№21-40а14, 21-63а14), від 29.05.2017 у справі №826/6304/16, від 23.02.2016 у справі №818/1857/14.

Цю ж правову позицію підтримав Верховний Суд у постановах від 08.08.2019 у справі №804/9577/13-а, від 11.12.2019 №160/641/19, від 08.04.2020 у справі №809/504/17, від 07.04.2020 у справі №813/1984/18, від 31.03.2020 у справі №817/650/18, від 20.03.2020 у справі №814/380/17 та інші.

Стосовно вимог про оскарження вимоги про відшкодування збитків, суд зазначає наступне.

Відповідно до пункту 46 Порядку №550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повного усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надсилання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з п.50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Додатково про обов`язковий характер цієї вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Водночас ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача.

Так, пунктом 15 частини 1 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Також згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

Схожа правова позиція наведена Верховним Судом у постанові від 22.12.2022 у справі №826/13003/17.

Суд звертає увагу, що вимоги органу державного фінансового контролю не одноразово були предметом розгляду адміністративних справ у касаційному порядку у Верховному Суді, який за результатами розгляду аналогічних справ сформував правову позицію, яка наразі є сталою.

Водночас, згідно правової позиції Верховного Суду, яка викладена у постанові від 24.04.2020 №802/342/17-а (п.37 та 38), вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки; недотримання органом фінансового контролю рекомендацій Державної фінансової інспекції України, викладених у листі ДФІ України №25-18/205, не є окремою підставою для визнання вимоги органу ДФІ неправомірною, оскільки цей лист не має зобов`язального характеру, а питання правильності складання вимоги теж вирішується судом під час розгляду справи за позовом контролюючого органу, пред`явленого до об`єкта перевірки про стягнення з нього збитків.

Крім того, у п.35-37 постанови Верховного Суду від 24.04.2020 у справі №802/342/17-а викладено правові висновки згідно з якими проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.

Суд бере до уваги, що оскаржувана у цій справі вимога Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 21.03.2023 №260606-14/900-2023 «Про усунення виявлених порушень» указує на порушення вимог чинного законодавства, що призвели до заподіяння збитків в сумі 545,0 тис. грн, їхній розмір і необхідність усунення цих порушень шляхом стягнення збитків.

Ураховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а правильність їх обчислення має перевірятись судом, який розглядає відповідний позов, оскаржувана вимога не породжує обов`язки, що впливають на права позивача, а їхній захист не може бути здійснений шляхом визнання відповідної вимоги протиправною та її скасування.

За вказаних обставин суд не уповноважений у даній справі, предметом спору у якій є правомірність вимоги контролюючого органу, досліджувати правомірність визначення контролюючим органом сум збитків та їх обґрунтованість.

Враховуючи те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, тому правильність їх обчислення та обґрунтованість вимоги в цій частині перевіряє суд, який розглядає позов про стягнення з підконтрольної установи збитків.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги.

Тому позивач помилково вважає, що безпосередньо вказаною вимогою передбачено відшкодування.

Зокрема, збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

Крім того, оскаржувана вимога відповідача в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.

Разом із тим, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Схожий правовий висновок щодо застосування наведених норм права викладено у постановах Верховного Суду від 27.05.2021 у справі №160/8621/19, від 24.04.2020 у справі №802/342/17-а та від 30.07.2019 у справі №0740/1005/18.

За вказаних обставин суд відмовляє у задоволенні позовних вимог.

Судові витрати покладаються на позивача, оскільки у задоволенні позову відмовлено.

Керуючись статтями 9, 72, 77, 139, 143, 243-246, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

Відмовити у задоволенні адміністративного позову Комунального підприємства "Автотранспортне підприємство 0628" Житомирської міської ради (пров.3 Транзитний, 65, м.Житомир, 10007, код ЄДРПОУ 03328327) до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області (майдан С.П.Корольова, 12, м.Житомир, 10014, код ЄДРПОУ 40479560) про визнання протиправною та скасування вимоги.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Д.М. Гурін

24.01.25