Рішення

від 30.01.2025 по справі 640/20532/21

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 січня 2025 року №640/20532/21

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Щавінського В.Р., розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Інституту картоплярства Національної академії наук України до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновок,

в с т а н о в и в:

Інститут картоплярства Національної академії наук України (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач), в якому просить: визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України UA-2021-03-04-000766-b.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.08.2021 відкрито спрощене позовне провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання та виклику осіб, які беруть участь у справі.

Законом України від 13.12.2022 №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон №2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Відповідно до п. 2 Прикінцевих та перехідних Закону №2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

На виконання вимог зазначених приписів, Окружним адміністративним судом міста Києва адміністративну справу №640/20532/21 скеровано за належністю до Київського окружного адміністративного суду.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, головуючим суддею визначено Щавінського В.Р.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 06.12.2023 дану справу прийнято до провадження судді Щавінського В.Р. для розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач звертає увагу на протиправність висновків Державної аудиторської служби України, викладених у висновку про результати моніторингу закупівлі № UA-2021-03-04-000766-b. Зазначає, що не може погодитись із вказаним висновком щодо наявності підстав для відхилення тендерної пропозиції учасника ТОВ «Агронід плюс», оскільки викладені у ньому обставини не відповідають чинним нормам законодавства України.

Відповідач надав до суду відзив, в якому зазначив, що проведеним моніторингом встановлено, що на пропозицію учасника ТОВ «Агронід плюс» не накладено кваліфікованого електронного підпису учасника закупівлі, а накладено електронний цифровий підпис, який з врахуванням норм Закону України «Про електронні довірчі послуги» не є кваліфікованим електронним підписом.

Дослідивши подані сторонами документи, з`ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.

На підставі Закону України «Про публічні закупівлі» на офіційному сайті публічних закупівель, Інститутом картоплярства Національної академії наук України проведено закупівлю UA-2021-03-04-000766-b (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-03-04-000766-b) на придбання «агрохімічна продукція» (засоби захисту рослин).

Державною аудиторською службою України наказом заступника голови від 10.06.2021 №180 прийнято рішення про проведення моніторингу, зокрема й вказаної вище закупівлі.

Предметом аналізу були питання: отримання пояснення (інформації та документів), яким чином та на підставі яких документів позивачем здійснено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення та визначено його очікувану вартість, та надати посилання на сторінку власного веб-сайту або офіційного веб-сайту головного розпорядника бюджетних коштів, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі

За результатами моніторингу, відповідачем складено висновок (опублікований 08.07 2021), згідно з яким установлено порушення, а саме - не відхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню відповідно до закону.

Позивач, вважаючи висновок Держаудитслужби таким, що не відповідає положенням діючого законодавства України та підлягає скасуванню, звернувся до суду із вказаним позовом.

Надаючи правову оцінку відносинам, які виникли між сторонами спору, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

За змістом статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлені Законом України від 25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі Закон №922-VIII), пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Приписами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У частині десятій статті 8 Закону № 922-VIII закріплено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.

Абзацом першим частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII обумовлено, що тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.

При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.

Отже, з метою усунення виявленого під час моніторингу порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель у висновку міститься вимога зобов`язального характеру, яка є обов`язковою для виконання.

Як встановлено судовим розглядом, за результатами моніторингу процедури закупівлі відповідачем виявлено, що учасник ТОВ «Агронід плюс» подав свою тендерну пропозицію з накладенням електронного цифрового підпису. При цьому, під час перевірки зазначених електронних цифрових підписів на сайті Центрального засвідчувального органу (https://czo.gov.ua/verify) установлено, що тип носія особистих ключів «незахищений», що свідчить про накладення на тендерну пропозицію учасника ТОВ «Агронід плюс» електронного підпису, який не може вважатися кваліфікованим, що не відповідає вимогам пункту 1 розділу III «Інструкція з підготовки тендерних пропозицій» тендерної документації.

Отже, за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ТОВ «Агронід плюс» та визначення вказаного учасника переможцем встановлено порушення вимог пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі».

В оскаржуваному висновку контролюючий орган стверджує, що замовник всупереч приписам частини першої статті 31 Закону № 922-VIII, якою передбачені випадки відхилення тендерних пропозицій, не відхилив тендерну пропозицію учасника, а визначив його переможцем та уклав з ним договір.

Тобто орган державного фінансового контролю фактично вказує на неправомірність укладення між замовником та ТОВ «Агронід плюс» договору за результатами проведеної процедури закупівлі №UA-2021-03-04-000766-b.

Слід зазначити, що укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому невідхилення пропозиції учасника та, як наслідок, укладення договору є підставою для розірвання такого договору.

Укладений договір з переможцем процедури закупівлі у разі невідповідності його тендерної пропозиції тендерній документації підлягає розірванню, оскільки саме такий спосіб усунення порушення призводить до приведення відносин між сторонами у первісний стан.

У справі, що розглядається, учасник ТОВ «Агронід плюс» подав свою тендерну пропозицію з накладенням електронного цифрового підпису. При цьому, під час перевірки зазначених електронних цифрових підписів на сайті Центрального засвідчувального органу (https://czo.gov.ua/verify) установлено, що тип носія особистих ключів «незахищений/удосконалений», що свідчить про накладення на тендерну пропозицію учасника електронного підпису, який не може вважатися кваліфікованим, що, на думку контролюючого органу, не відповідає вимогам пункту 1 розділу III «Інструкція з підготовки тендерних пропозицій» тендерної документації.

У тендерній документації замовник передбачив для учасників тендеру вимогу під час використання електронної системи закупівель з метою подання тендерних пропозицій та їх оцінки всі документи та дані тендерної пропозиції створюються та подаються з урахуванням вимог законів України «Про електронні документи та електронний документообіг» та «Про електронні довірчі послуги» з накладенням КЕП. Натомість учасник процедури закупівлі учасник подав свою тендерну пропозицію з накладенням електронного цифрового підпису.

Варто зазначити, що електронний підпис - це унікальний набір криптографічно зашифрованих електронних даних, які ідентифікують особу. Він може бути удосконаленим (УЕП) та кваліфікованим (КЕП). Відрізняються ці види підпису рівнем захисту.

Відповідно до Закону України «Про електронні довірчі послуги» кваліфікований електронний підпис - удосконалений електронний підпис, який створюється з використанням засобу кваліфікованого електронного підпису і базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа. Удосконалений електронний підпис - електронний підпис, створений за результатом криптографічного перетворення електронних даних, з якими пов`язаний цей електронний підпис, з використанням засобу удосконаленого електронного підпису та особистого ключа, однозначно пов`язаного з підписувачем, і який дає змогу здійснити електронну ідентифікацію підписувача та виявити порушення цілісності електронних даних, з якими пов`язаний цей електронний підпис.

Таким чином, КЕП - більш захищений, оскільки базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа і зберігається на захищеному носії. УЕП - менш захищений, оскільки зберігається на незахищеному носії, водночас дає змогу здійснити ідентифікацію підписувача та виявити порушення цілісності електронних даних, з якими пов`язаний цей підпис.

У листі-роз`ясненні Міністерства цифрової трансформації України від 16 лютого 2021 року №1/06-3-1587 наголошується на можливості до 31 грудня 2021 року використовувати удосконалені електронні підписи та печатки, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, з дотриманням вимог, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 03 березня 2020 року № 193 «Про реалізацію експериментального проекту щодо забезпечення можливості використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів».

Як вбачається з матеріалів справи, чого не заперечує і в оскаржуваному висновку відповідач, удосконалений електронний підпис базується на кваліфікованому сертифікаті відкритих ключів.

Використання удосконалених електронних підписів передбачено Законом України «Про електронні довірчі послуги», а також постановою Кабінету Міністрів України від 03 березня 2020 року №193 «Про реалізацію експериментального проекту щодо забезпечення можливості використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів».

Враховуючи встановлені та перевірені обставини цієї адміністративної справи, у спірному висновку контролюючий орган не вказав інших порушень ТОВ «Агронід плюс» як учасником вимог тендерної документації та/або Закону № 922-VIII. 1, а встановлене контролюючим органом порушення, не завадило подати тендерну пропозицію учасником процедури закупівлі з накладенням електронно цифрового підпису, що спонукало контролюючий орган вказати на варіанти усунення такого порушення, на етапі виконання умов укладеного договору, є непропорційним та неспівмірним у співвідношенні з виявленим недоліком.

Таким чином, подання учасником процедури закупівлі ТОВ «Агронід плюс» тендерної пропозиції з накладеним електронно цифровим підписом, у спірних правовідносинах, де вже укладено договір, що є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, не може вплинути на виконання такого договору, передумовою до виконання якого було подання пакету документів та за результатами проведення моніторингу Держаудитслужби, не було виявлено інших порушень.

Враховуючи вищевикладене, судом за результатами розгляду поданих сторонами документів не встановлено обґрунтованих підстав для винесення Державною аудиторською службою України негативного висновку процедури закупівлі позивача.

Відповідно до частини 1 статті 139 КАС України підлягають відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань Держаудитслужби понесені позивачем судові витрати у виді судового збору в сумі 2270,00 грн.

Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

1. Адміністративний позов задовольнити.

2. Визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України UA-2021-03-04-000766-b.

3. Стягнути з Державної аудиторської служби України за рахунок бюджетних асигнувань на користь Інституту картоплярства Національної академії наук України судовий збір у розмірі 2270 (дві тисячі двісті сімдесят) грн 00 коп.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Щавінський В.Р.