Постанова

від 11.02.2025 по справі 240/29548/23

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/29548/23 Головуючий у 1-й інстанції: Токарева М.С.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

11 лютого 2025 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Моніча Б.С.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Житомирської окружної прокуратури Житомирської області на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2024 року у справі за адміністративним позовом Керівника Житомирської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради та Житомирської міської ради до Товариства з обмеженою відповідальністю "КОМФОРТ ТА ЖИТТЯ", ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , треті особи: ОСОБА_11 , ОСОБА_12 про зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Керівник Житомирської окружної прокуратури Житомирської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради, Житомирської міської ради, в якому просив зобов`язати Товариство з обмеженою відповідальністю "КОМФОРТ ТА ЖИТТЯ", ОСОБА_9 , ОСОБА_1 ; ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_10 ; ОСОБА_7 ; ОСОБА_8 привести у відповідність до вимог містобудівної документації та техніко-економічних показників будівлі визначених проектно-кошторисною документацією розробленою ПП «Домобуд-ВС», згідно договору №4/2021 від 14.06.2021, збудований об`єкт нерухомого майна по АДРЕСА_1 , шляхом перебудови 4 поверху будівлі та встановленого відсотку забудови земельної ділянки з кадастровим номером 1810136300:11:009:0044.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року було відкрито загальне позовне провадження у даній справі.

В подальшому, ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2024 року позовну заяву Керівника Житомирської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради, Житомирської міської ради до Товариства з обмеженою відповідальністю "КОМФОРТ ТА ЖИТТЯ", ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , треті особи: ОСОБА_11 , ОСОБА_12 про зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду.

Не погоджуючись з вищезазначеною ухвалою суду, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати ухвалу суду від 10 жовтня 2024 року як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року відкрито апеляційне провадження у даній справі та призначено останню до розгляду у відкритому судовому засіданні за участі представників сторін.

В судовому засіданні представник позивача вимоги апеляційної скарги підтримав в повному обсязі та за обставин викладених в ній просив задовольнити.

Представник відповідача - ТОВ "КОМФОРТ ТА ЖИТТЯ", заперечив проти доводів апелянта та просив відмовити в задоволенні апеляційної скарги.

Інші учасники справи в судове засідання не з`явились, хоча були належним чином повідомлені про дату, час та місце судового розгляду справи, що в призмі приписів ст. 313 КАС України не перешкоджає апеляційному розгляду справи.

Вислухавши пояснення представників позивача та відповідача, судова колегія, враховуючи відсутність заперечень останніх, ухвалила розгляд справи продовжити в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Так, залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором всупереч вимогам частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не надано доказів бездіяльності, зокрема, Житомирської міської ради щодо реагування на порушення інтересів держави, шляхом подання позову, чи неспроможності такого органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів.

Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їхнього захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Так, згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Окремими абзацами частини четвертої статті 23 цього Закону встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

За висновками Великої Палати Верховного Суду в справі №912/2385/18 прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Як встановлено з матеріалів справи, звертаючись із даною позовною заявою в інтересах держави прокурор вказав, що окружною прокуратурою до Управління ДАБК Житомирської міської ради як до уповноваженого органу направлено повідомлення в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 20.07.2023 з описом відповідних встановлених порушень вимог закону та обґрунтуванням необхідності вжиття заходів реагування шляхом пред`явлення відповідного позову.

У відповідь на дане повідомлення, Управлінням ДАБК Житомирської міської ради листом №3-5/238/23 від 31.08.2023 повідомлено прокуратуру, що відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02,2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».

Згідно відповіді Управління на даний час відсутня інформація щодо погодження Міністерством позапланового заходу державного нагляду (контролю) в частині дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за адресою: м.Житомир, провулок Оздоровчій, 5-а, а тому відсутня можливість проведення позапланової перевірки.

У зв`язку з цим, окружною прокуратурою направлено до Житомирської міської ради повідомлення в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 20.07.2023 року з детальним описом відповідних встановлених порушень вимог закону та обґрунтуванням необхідності вжиття заходів реагування шляхом пред`явлення відповідного позову.

Листом №36/2994 від 09.08.2023 року Житомирська міська рада повідомила про відсутність заперечень щодо самостійного звернення прокурора з відповідним позовом до суду.

На переконання судової колегії, судом першої інстанції не було надано належної оцінки вказаним обставинам.

Наразі, матеріалами справи засвідчується факт повідомлення скаржником, на виконання вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» як Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради, так і Житомирську міську раду про необхідність вжиття заходів на захист порушених інтересів територіальної громади та звернення до суду відповідним позовом.

Однак, ні Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради, ні Житомирська міська рада не здійснили захист інтересів держави та територіальної громади, оскільки з відповідним позовом до суду не звернулися. Такі дії були оцінені прокурором як бездіяльність.

Враховуючи викладене, судова колегія вважає передчасними висновки суду першої інстанції про те, що у Житомирської окружної прокуратури відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради і Житомирської міської ради, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності цих органів протягом розумного строку після отримання звернень прокурора, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цих органів.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 02.09.2021 у справі №280/3319/20, від 28.04.2021 у справі №160/13338/20, від 29.11.2021 у справі №280/1426/20 та від 20.01.2025 року у справі №120/10793/22.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, та Верховного Суду від 01.06.2021 у справі № 910/11956/20.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції допущено порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення не відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і підлягає скасуванню, а матеріали адміністративного позову направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Частиною 3 ст. 312 КАС України вказано, що у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Згідно ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Керівника Житомирської окружної прокуратури Житомирської області задовольнити.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2024 року у справі за адміністративним позовом Керівника Житомирської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради до Товариства з обмеженою відповідальністю "КОМФОРТ ТА ЖИТТЯ", ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , треті особи: ОСОБА_11 , ОСОБА_12 про зобов`язання вчинити дії скасувати.

Справу направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Біла Л.М. Судді Гонтарук В. М. Моніч Б.С.