Постанова

від 13.02.2025 по справі 240/24582/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 240/24582/23

адміністративне провадження № К/990/35811/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 21 березня 2024 року (головуючий суддя Гурін Д.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року (головуючий суддя Капустинський М.М., судді: Ватаманюк Р.В., Сапальова Т.В.) у справі № 240/24582/23 за позовом керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України, третя особа, на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю «Земля Інвест» про визнання протиправними та скасування протоколу та спеціального дозволу,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

21 серпня 2023 року керівник Коростенської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави (далі позивач, прокурор) звернувся із позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі також відповідач-1), Державної служби геології та надр України (далі також відповідач-2, Держгеонадра), в якому, з підстав протиправності, просив:

визнати протиправним та скасувати протокол від 16 травня 2019 року № 4785 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;

визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами № 6366, виданий 09 вересня 2019 року Державною службою геології та надр України Товариству з обмеженою відповідальністю «Земля Інвест».

Після усунення позивачем недоліків позову, ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року відкрито спрощене позовне провадження у справі без повідомлення (виклику) учасників справи.

Також зазначеною ухвалою суду задоволено клопотання позивача про поновлення строку звернення до суду з цим позовом; залучено до участі у справі як третю особу, на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ТОВ «Земля Інвест» (далі також третя особа).

16 жовтня 2023 року та 24 жовтня 2023 року на адресу Житомирського окружного адміністративного суду від відповідача - Державної комісії України по запасах корисних копалин надійшов відзив та клопотання про залишення позову без розгляду у зв`язку із пропуском позивачем строку звернення до суду з цим позовом.

27 жовтня 2023 року від третьої особи на адресу Житомирського окружного адміністративного суду надійшов відзив та клопотання про залишення позову без розгляду у зв`язку із пропуском позивачем строку звернення до суду з цим позовом.

03 листопада 2023 року на адресу Житомирського окружного адміністративного суду від представника позивача надійшли відповіді на відзиви та заперечення на клопотання про залишення позову без розгляду, що подані відповідачем та третьою особою.

22 грудня 2023 року на адресу суду від відповідача - Державної комісії України по запасах корисних копалин надійшло клопотання з додатковими поясненнями.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2024 року залишено позовну заяву Керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави без руху.

22 лютого 2024 року на адресу суду позивачем на виконання вимог вищевказаної ухвали суду надіслано заяву про поновлення пропущеного строку звернення до суду з цим позовом, яка зареєстрована за вх. №11273/24.

Позивач в обґрунтування поважності причин пропуску строку з цим позовом зазначає про неможливість повторного пред`явлення позовів вказаної категорії раніше, враховуючи невизначену зміну підходів до правозастосування в правовідносинах щодо повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

Також позивач покликається на відступ Верховним Судом від попередніх висновків щодо адміністративно-процесуальної дієздатності прокурора щодо спірних правовідносин у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19. Зауважує, що у подальшому вказана правова позиція підтримана Верховним Судом у справі № 240/3379/19 (постанова від 21.01.2023) та у справі № 806/2202/18 (постанова від 22.03.2023).

Водночас стверджує, що до формування сталої судової практики у справах цієї категорії у прокурора була відсутня процесуальна можливість оскарження протоколу та спеціального дозволу на користування надрами.

Вважає, що зміна підходів унеможливлювала пред`явлення позовів вказаної категорії, зокрема у період з 22 березня 2023 року до часу звернення до суду.

Проте вже з 29 листопада 2022 року судовим рішенням Верховного Суду було підтверджено право прокурора на звернення до суду внаслідок спірних правовідносин у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, і саме з цього часу розпочався відлік строку на звернення до суду.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 21 березня 2024 року задоволено клопотання Державної комісії України по запасах корисних копалин та Товариства з обмеженою відповідальністю «Земля Інвест» про залишення позову без розгляду.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 21 березня 2024 року залишено без змін.

19 вересня 2024 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Житомирської обласної прокуратури, надіслана 10 вересня 2024 року, у якій скаржник просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 21 березня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року.

Ухвалою Верховного Суду від 09 жовтня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.

14 жовтня 2024 року від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.

18 жовтня 2024 року від відповідача-2 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 11 лютого 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що наведені прокурором обставини не можуть бути поважною причиною для поновлення строку звернення до суду з позовом, оскільки вказане матиме наслідком необґрунтоване втручання суду у принцип правової визначеності та порушення права інших учасників провадження на справедливий судовий розгляд в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Судом зауважено, що обставин, які об`єктивно унеможливлювали реалізацію прав щодо своєчасного звернення до суду позивачем не наведено.

За висновком судів попередніх інстанцій, покликання прокурора на зміну підходів до правозастосування в правовідносинах щодо повноважень на звернення до суду із цією категорією справ не змінює момент, з якого він повинен був дізнатись про порушення інтересів держави, а свідчить лише про час, коли він мав вчинити дії щодо захисту таких інтересів.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

Касаційна скарга прокурора обґрунтована, зокрема, тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність поважних причин пропуску строку на звернення до адміністративного суду, оскільки, як зазначає скаржник, пропуск строку звернення до суду з цим позовом відбувся з поважних причин - у зв`язку зі зміною підходів до правозастосування щодо повноважень прокурора на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави в правовідносинах, пов`язаних з дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

Зауважує, що упродовж 2019-2022 років суди не підтримували позиції прокурора щодо можливості пред`явлення ним, як самостійним позивачем, позовів вказаної категорії, а тому питання про пред`явлення вказаних позовів упродовж 2019 - 2022 років не ставилося. Від своїх попередніх висновків Верховний Суд відступив лише у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 та зазначив про наявність у прокурора повноважень на звернення до адміністративного суду з позовом для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

Водночас зазначає, що законом не врегульовано процедуру пред`явлення таких позовів, а також не визначено коли зміна судової практики визначається сталою.

Акцентує увагу на тому, що правова позиція у справі № 240/401/19 підтримана Верховним Судом у справі № 240/3379/19 та у справі № 806/2202/18.

Вважає, що після прийняття постанови від 22 березня 2023 року у справі № 806/2202/18 була сформована стала судова практика.

У відзивах на касаційну скаргу Держгеонадра та ТОВ «Земля Інвест» вказують на те, що суди попередніх інстанцій ухвалили законні й обґрунтовані судові рішення, у зв`язку з чим просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.

Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, частиною першою статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Частина перша статті 118 КАС України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

За загальним правилом, визначеним частиною другою статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Згідно із частиною третьою статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду регламентовані статтею 123 КАС України, відповідно до частини третьої якої якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Згідно із частиною четвертою вищезазначеної статті КАС України, якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Отже, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Своєю чергою перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Водночас для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом трьох місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.

За змістом частини другої статті 44 КАС України учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

Дотримання строку звернення з адміністративним позовом до суду є однією з умов для реалізації права на звернення з позовом у публічно-правових відносинах.

Встановлення строків звернення до суду має на меті дисциплінування учасників адміністративного судочинства з метою своєчасного вчинення ними, передбачених КАС України процесуальних дій щодо захисту своїх прав, свобод та інтересів.

Обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2011 №17-рп/2011). Такі обмеження спрямовані на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.

Верховний Суд у постанові від 20.04.2021 у справі № 640/17351/19 зазначав про те, що визначення строку звернення до адміністративного суду в системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Отже, оцінюючи обставини, що перешкоджали здійсненню процесуального права на оскарження, суд повинен виходити з оцінки та аналізу всіх наведених у клопотанні доводів, а також з того, чи мав заявник можливість своєчасно реалізувати своє право на оскарження.

Колегія суддів звертає увагу, що прокурор оскаржує протокол від 16 травня 2019 року № 4785 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин та спеціальний дозвіл на користування надрами № 6366, виданий 09 вересня 2019 року Державною службою геології та надр України Товариству з обмеженою відповідальністю «Земля Інвест», тоді як до суду із даним позовом прокурор звернувся лише в 18.08.2023 (відтиск поштового штемпеля на конверті про надіслання позовної заяви (а.с.53), тобто з пропуском шестимісячного строку звернення до суду, передбаченого нормами Кодексу адміністративного судочинства України.

Разом з тим, як вже зазначалося, прокурором в обґрунтування поважності пропуску строку звернення до суду із цим позовом зазначено про зміну підходів до правозастосування в правовідносинах щодо повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

В касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскільки відступ Верховним Судом від попередніх висновків щодо адміністративно процесуальної дієздатності прокурора щодо спірних правовідносин у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами висловлений у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, підтриманий Верховним Судом в постановах від 21 січня 2023 року у справі № 240/3379/19 та від 22 березня 2023 року у справі № 806/2202/18, то саме після ухвалення постанови у справі № 806/2202/18 можна стверджувати про сталість практики та відповідно слід обраховувати перебіг строк звернення.

Колегія суддів не погоджується з такими доводами прокурора та вважає, що зміна підходів до правозастосування в правовідносинах щодо повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами не є поважною причиною, за наявності якої суд зобов`язаний поновити пропущений строк звернення до суду.

Водночас судом першої інстанції слушно зауважено, що прокурор подав цей позов у строк, що перевищує три місяці з моменту ухвалення Верховним Судом постанови від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, на яку позивач покликався в підтвердження доводів про зміну правозастосовчої практики.

З огляду на приписи статей 346,347 КАС України, суд вважає недоречними доводи скаржника, що саме після ухвалення постанови від 22 березня 2023 року у справі № 806/2202/18 можна стверджувати про сталість практики, оскільки такий механізм, як передача справи на розгляд палати і має на меті забезпечити однакове та уніфіковане застосування закону, обумовлює загальну обов`язковість закону, рівність перед законом та правову визначеність та забезпечує сталість судової практики.

Колегія суддів зауважує, що посилання прокурора на зміну підходів до правозастосування в правовідносинах щодо повноважень на звернення до суду із даною категорією справ не змінює момент, з якого він повинен був дізнатись про порушення інтересів держави, а свідчить лише про час, коли він почав вчиняти дії щодо захисту таких інтересів.

Такі висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 12 грудня 2023 року у справі № 240/21810/23, від 20 травня 2024 року у справі № 240/21812/23, від 21 травня 2024 року у справі № 240/25181/23.

За змістом висновку, наведеного Європейським Судом з прав людини в ухвалі щодо прийнятності від 30.08.2006 (справа "Каменівська проти України"), згідно з якого право на звернення до суду, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним; воно може бути обмеженим. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані...".

Слід також звернути увагу, що практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа "Стаббігс та інші проти Великобританії", справа "Девеер проти Бельгії").

Враховуючи, що прокурор не довів наявності об`єктивних обставин, які унеможливлювали виконання ним процесуального обов`язку щодо своєчасного звернення до адміністративного суду, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли законного та обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення без розгляду позову у зв`язку з пропуском строку на звернення до суду, визначеного абзацом другим частини другої статті 122 КАС України.

За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для скасування ухвали Житомирського окружного адміністративного суду від 21 березня 2024 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року у справі № 240/24582/23 відсутні.

На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 21 березня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року у справі № 240/24582/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа