Постанова від 20.02.2025 по справі 320/20092/23

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/20092/23 Суддя (судді) першої інстанції: Шевченко А.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 лютого 2025 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Кобаля М.І., Кучми А.Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12 червня 2023 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Політичної партії "Довіра", Полтавської обласної організації Політичної партії "Довіра" про визнання протиправними дій,-

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_1 звернувся через електронний кабінет до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Політичної партії «Довіра» та Полтавської обласної організації Політичної партії «Довіра», в якому позивач просив суд:

- визнати протиправними дії Полтавської обласної організації Політичної партії «Довіра» щодо проведення шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації Політичної партії «Довіра» з відкликання депутата Лохвицької міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, обраного від Полтавської обласної організації Політичної партії «Довіра»;

- визнати протиправним і скасувати протокольне рішення від 14.02.2023 шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації Політичної партії «Довіра» щодо встановлення невідповідності практичної діяльності депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 основним принципам і положенням «Довіра» на перших та чергових місцевих виборах 25.10.2020, затвердженої рішенням другої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації Політичної партії «Довіра» 19.09.2020;

- визнати протиправним і скасувати протокольне рішення від 14.02.2023 шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації Політичної партії «Довіра» щодо встановлення невиконання депутатом Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі без поважних причин;

- визнати протиправним і скасувати протокольне рішення від 14.02.2023 шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації Політичної партії «Довіра» щодо внесення на розгляд Політичної партії «Довіра» пропозицію щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 за народною ініціативою;

- визнати протиправним і скасувати рішення № 2 від 06.03.2023 четвертого (позачергового) з`їзду Політичної партії «Довіра» щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, обраного від Полтавської обласної організації Політичної партії «Довіра».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12 червня 2023 року відмовлено у відкритті провадження.

Не погоджуючись з такою ухвалою суду, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апелянт зазначає, що суд першої інстанції безпідставно послався на п. 4 ч. 2 ст. 19 КАС України, згідно з яким юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті, оскільки плітична партія не може бути віднесена ні до громадського об`єднання, ні до саморегулівної організації.

На переконання апелянта, цей спір може розглядатися адміністративним судом на підставі п. 10 ч. 1 ст. 19 КАС України, який передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження мотивував своє рішення тим, що при прийнятті рішення про відкликання депутата місцевої ради збори місцевої організації політичної партії не здійснюють будь-які публічно-владні управлінські функції в розумінні положень КАС України, а тому, в цьому випадку, не є суб`єктом владних повноважень. У зв`язку з цим, не можна розглядати рішення зборів в якості індивідуального акта суб`єкта владних повноважень в розумінні п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України.

Також суд першої інстанції зазначив, що вирішення питань, які є предметом цього спору, належить до внутрішньоорганізаційної діяльності партії та є виключною компетенцією відповідного статутного органу, законність рішень якого не може бути перевірена в судовому порядку взагалі.

Отже, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що спори щодо дій та рішень місцевої організації політичної партії стосовно вирішення питання внесення пропозиції про відкликання депутата не є публічно-правовими, тому юрисдикція адміністративних судів на них не поширюється.

Колегія суддів вважає передчасним висновок суду про відмову у відкритті провадження у справі, з огляду на таке.

Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.

За змістом частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1); спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму (пункт 6); спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб (пункт 10).

Частиною другою статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом спору у справі є, зокрема, рішення Політичної партії «Довіра» щощдо відкликання депутата Лохвинської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, обраного Полтавської обласної організації Політочної партії «Довіра».

Прийняттю вказаного рішення передувало рішення (протокол) про внесення пропозиції щодо відкликання депутата Лохвинської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про політичні партії в Україні» від 05.04.2001 № 2365-III (далі також - Закон № 2365-ІІІ) право громадян на свободу об`єднання у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів визначається і гарантується Конституцією України. Встановлення обмежень цього права допускається відповідно до Конституції України в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей, а також в інших випадках, передбачених Конституцією України.

Згідно зі статтею 2 Закону № 2365-ІІІ політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

Політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку (частина перша статті 3 Закону № 2365-ІІІ).

Частиною третьою статті 4 Закону № 2365-III передбачено, що втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється, за винятком випадків, передбачених цим Законом.

Отже, політична партія є добровільним об`єднанням громадян, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах і не здійснює владних управлінських функцій.

При цьому рішення, що приймаються на з`їздах партії, віднесені до її внутрішньої діяльності.

Підстави, порядок і наслідки відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою регламентовано у розділі V (статті 37-49) Закону №93-IV.

Так, частиною першою статті 38 Закону №93-IV передбачено, що право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають місцева організація політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу.

Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції) (частина дев`ята статті 38 Закону №93-IV).

За приписами частини другої статті 39 Закону №93-IV у триденний строк після дня проведення зборів (конференції) місцевої організації партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, така організація партії повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції). До повідомлення додається витяг з протоколу зборів (конференції), в якому зазначаються дата, місце проведення зборів (конференції), кількість їх учасників (делегатів), хід обговорення питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, результати голосування, зміст прийнятого рішення.

Голова, а в разі його відсутності - заступник голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення зборів виборців чи зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата та місцеву раду.

Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом.

Відповідно до частини сьомої статті 41 Закону №93-IV вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

На підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною п`ятою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі (частина дев`ята статті 41 Закону №93-IV).

Отже, у процедурі відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення відповідної пропозиції має рекомендаційний характер.

У зв`язку з цим, суд першої інстанції правильно виходив з того, що рішення Конференції Полтавської обласної організації політичної партії «Довіра» від 14.02.2023 року про внесення пропозиції щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою безпосередньо не зумовлює відкликання депутата ОСОБА_1 за народною ініціативою, що не дозволяє віднести вказаний спір в цій частині до спорів щодо формування складу органів місцевого самоврядування.

Колегія суддів також погоджується з висновком суду першої інстанції, що спір про скасування рішення Конференції не пов`язаний з виборчим процесом та не є спором фізичної особи із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, адже Полтавська обласна організація політичної партії «ДОвіра» не є суб?єктом владних повноважень, у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, а прийняте нею рішення не є обов`язковим для органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших осіб. Тому, скасування рішення Конференції Полтавської обласної організації політичної партії «Довіра» про внесення пропозиції щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою стосується внутрішньо організаційної діяльності політичної партії і юрисдикція адміністративних судів на нього не поширюється.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 27 червня 2023 року в справі №380/16146/22 та від 28 вересня 2023 року в справі №420/1276/22, від 19 лютого 2024 року в справі №380/4165/22.

Проте, спірним у цій справі є також рішення Політичної партії «Довіра» «Про відкликання за народної ініціативи депутата УкраїнсьЛохвицької міської ради, ОСОБА_1 , тобто рішення, яке прийнято вищим керівним органом політичної партії.

Відповідно до пункту 10 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб.

Спірне рішення Політичної ради політичної партії «Довіра» про відкликання за народною ініціативою депутата Лохвицької міської ради ОСОБА_1 , є остаточним рішенням вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, що, відповідно, може мати наслідком зміну складу місцевої ради.

Отже, може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги в цій частині можуть бути предметом розгляду адміністративного суду.

Подібний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 29 грудня 2020 року в справі №819/151/18, від 02 листопада 2023 року в справі №460/37812/22 та від 31 липня 2024 року у справі№ 380/9838/22.

Слід зазначити, що діяльність відповідача, зокрема, щодо формування органу місцевого самоврядування, обрання, призначення і звільнення їх посадових осіб не може бути свавільною та має допускати розумний публічний нагляд і контроль.

Питання відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чітко регламентовано законодавством.

Позивач, в свою чергу, має право на захист та перевірку судом дотримання здійсненої щодо нього відповідачем регламентованої законом процедури та правил відкликання депутата за народною ініціативою.

Також, Суд вважає обґрунтованими доводи скаржника про те, що постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 березня 2021 року в справі №761/3540/20, на яку послався суд першої інстанції, не стосується спірних правовідносин, у справі, що розглядається.

Так, у справі №761/3540/20 предметом судового оскарження було визнання протиправними дій політичної партії щодо процедури скликання та проведення поетапного з`їзду політичної партії.

Натомість, у справі, що розглядається предметом судового оскарження, зокрема, є рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. Отже, правовідносини у справі №761/3540/20 не є подібними до правовідносин, які виникли у справі, що розглядається.

Підсумовуючи наведене, Суд констатує, що суд першої інстанції неправильно застосував норми процесуального права, внаслідок чого дійшов помилкового висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі у відповідній частині позовних вимог, що призвело до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Отже, доводи апеляційної скарги частково знайшли своє підтвердження.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до статті 320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов передчасного висновку про відмову у відкритті провадження у справі, а тому, зазначена ухвала суду підлягає скасуванню, а справу слід передати на розгляд суду першої інстанції.

Керуючись ст. 243, 312, 315, 320, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

П О С Т АН О В И Л А

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 -задовольнити частково.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12 червня 2023 року - скасувати в частині відмови у відкритті провадження щодо позовної вимоги про визнання протиправним і скасування рішення № 2 від 06.03.2023 четвертого (позачергового) з`їзду Політичної партії «Довіра» щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, обраного від Полтавської обласної організації Політичної партії «Довіра», та в цій частині направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В іншій частині ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12 червня 2023 року - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її проголошення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді М.І. Кобаль

А.Ю. Кучма