Постанова

від 20.02.2025 по справі 373/68/24

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 лютого 2025 року

м. Київ

справа №373/68/24

адміністративне провадження № К/990/50982/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Коваленко Н.В., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №373/68/24

за позовом ОСОБА_1

до Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у м. Києві та Київській області

про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення

за касаційною скаргою Заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2024 (колегія у складі: головуючого судді Мельничука В.П. та суддів Бужак Н.П., Василенка Я.М.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до Бориспільського міськрайонного суду Київської області з позовом до Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у м. Києві та Київській області, в якому просив:

- скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення № 015351 від 15.08.2023 відносно ОСОБА_1 за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 85 КУпАП.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 14.06.2024 позов задоволено.

Скасовано постанову по справі про адміністративне правопорушення №015351 від 15.08.2023 відносно ОСОБА_1 за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч.3 ст.85 КУпАП.

3. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Державним агентством України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм, Бориспільською окружною прокуратурою, Дівичівською сільською радою подано апеляційні скарги.

4. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2024 апеляційну скаргу Державного агентства України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм залишено без руху, оскільки не зазначено поважних причин пропуску строку звернення до суду з апеляційною скаргою та не сплачено судовий збір за її подання.

5. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2024 апеляційну скаргу Бориспільської окружної прокуратури залишено без руху, оскільки: не надано доказів сплати судового збору; не зазначено в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

6. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2024 апеляційну скаргу Дівичівської сільської ради залишено без руху, оскільки не надано доказів сплати судового збору.

7. У зв`язку з не усуненням недоліків, визначених в ухвалах про залишення апеляційних скарг без руху, ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2024 апеляційні скарги Бориспільської окружної прокуратури, Дівичівської сільської ради повернуто особам, які їх подали.

8. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2024 відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Державного агентства України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 14.06.2024 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у м. Києві та Київській області про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення.

9. 25.10.2024 виконувач обов`язків керівника Бориспілької окружної прокуратури повторно подав апеляційну скаргу на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 14.06.2024, в якій просив скасувати вказане рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

10. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2024 апеляційну скаргу Виконувача обов`язків керівника Бориспілької окружної прокуратури на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 14.06.2024 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у м. Києві та Київській області про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення - повернуто особі, яка її подала.

11. Приймаючи таке рішення, апеляційний суд виходив з того, що фактично підставою звернення до суду апеляційної інстанції у даній адміністративній справі стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави. Таким чином, звертаючись до суду, Виконувач обов`язків керівника Бориспілької окружної прокуратури перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів за відсутності на це визначених законодавчих підстав.

Зважаючи на викладене, колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку про необхідність повернення апеляційної скарги Виконувача обов`язків керівника Бориспілької окружної прокуратури на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, оскільки останнім не підтверджено наявність у нього адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до Шостого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою в інтересах держави.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

12. 30.12.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Заступника керівника Київської обласної прокуратури, в якій скаржник просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2024 у справі №373/68/24 і направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

13. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано фактичні обставини справи щодо нездійснення передбачених процесуальним законодавством дій під час розгляду справи в суді першої інстанції та невиконання територіальним органом Державного агентства України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду у даній справі щодо сплати судового збору за подання апеляційної скарги і не надання підтверджуючих документів про його сплату у визначений судом строк, що обґрунтовано розцінюється як неналежний захист інтересів держави у судовому порядку органом, який наділений відповідними повноваженнями.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

14. Вказана касаційна скарга зареєстрована в Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду 30.12.2024.

15. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Коваленко Н.В., Тацій Л.В.

16. Ухвалою Верховного Суду від 14.01.2025 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2024.

17. Ухвалою Верховного Суду від 17.02.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

19. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Згідно із статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

21. Відповідно до частин третьої - четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

22. Приписами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України обумовлено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

23. Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України апеляційна скарга не приймається до розгляду і повертається судом апеляційної інстанції також, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено

24. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), частиною першої якої передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

25. Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

26. Абзацами першим - четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

27. Проаналізувавши доводи касаційної скарги, матеріали справи та мотиви, покладені в основу оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції, у межах, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає таке.

28. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

29. Конституційний Суд України у пункті 4 мотивувальної частини рішення від 08.04.1999 № 3-рп/99 наголосив, що з урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

30. Предметом касаційного перегляду є ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2024, якою апеляційну скаргу повернуто особі, яка її подала на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, оскільки останнім не підтверджено наявність у нього адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до Шостого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою в інтересах держави.

31. Як убачається з матеріалів справи, на стадії апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції у цій справі Виконувач обов`язків керівника Бориспілької окружної прокуратури у своїй скарзі не зазначив визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

32. Конструкція статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

33. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

34. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

35. Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, що перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Сама по собі обставина не звернення позивача/позивачів з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом/органами своїх функцій із захисту інтересів держави.

36. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.

37. Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджується матеріалами справи, Державне агентство України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм реалізувало своє право на апеляційне оскарження рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 14.06.2024 у справі № 373/68/24 шляхом звернення до апеляційного суду з апеляційною скаргою.

38. Відповідно до приписів статті 44 КАС України відповідач, який діє як суб`єкт владних повноважень, однак, має однаковий обсяг процесуальних прав та обов`язків поряд з іншими учасниками справи, маючи намір добросовісної реалізації належного йому права на апеляційне оскарження судового рішення, повинен забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання апеляційної скарги, її форми та змісту для чого, як особа, зацікавлена у її поданні, повинен вчиняти усі можливі та залежні від нього дії, використовувати усі наявні засоби та можливості, передбачені законодавством.

39. Разом із тим, у цій справі відповідачем не було дотримано вимог КАС України щодо належного оформлення апеляційної скарги оскільки не зазначено поважних причин пропуску строку звернення до суду з апеляційною скаргою та не сплачено судовий збір за її подання, з огляду на що Шостий апеляційний адміністративний суд застосував передбачений процесуальним законом механізм та постановив відповідні ухвали: про залишення апеляційної скарги без руху та в подальшому про відмову у відкритті апеляційного провадження (на підставі пункту 4 частини першої статті 299 КАС України).

40. Відтак, у цього випадку не йдеться мова про пасивну поведінку відповідача та його бездіяльність щодо оскарження судового рішення, адже ним були вчинені юридично значимі та передбачені процесуальним законом дії, спрямовані на захист інтересів держави у справі № 373/68/24 шляхом оскарження рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку.

41. Разом із тим, недотримання відповідачем вимог процесуального кодексу при реалізації права на апеляційне оскарження судового рішення не може слугувати підставою для звернення Виконувача обов`язків керівника Бориспілької окружної прокуратури з апеляційною скаргою замість нього, позаяк це призведе до порушення принципу юридичної визначеності та рівності учасників справи перед законом і судом.

42. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 14.02.2024 у справі №279/538/22.

43. Так, статтею 129 Конституції України однією із засад судочинства визначено рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

44. Указана норма кореспондує з приписами статті 8 КАС України, яка також закріплює принцип рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

45. Підсумовуючи наведене Суд погоджується із судом апеляційної інстанції, що Виконувачем обов`язків керівника Бориспілької окружної прокуратури не доведено факту неналежного виконання Державним агентством України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм своїх обов`язків щодо захисту державних інтересів як підстави для звернення до суду з апеляційною скаргою відповідно до статті 23 Закону № 1697-VII.

46. За таких обставин Суд вважає, що суд апеляційної інстанції правильно повернув апеляційну скаргу Виконувача обов`язків керівника Бориспілької окружної прокуратури, який не довів наявності підстав для подання в інтересах держави апеляційної скарги на судове рішення замість учасника справи (суб`єкта владних повноважень), наділеного відповідною процесуальною дієздатністю, який уже таким правом скористався.

47. Доводи касаційної скарги не спростовують висновку суду апеляційної інстанції і не дають підстав уважати, що судове рішення ухвалено з порушенням норм процесуального права.

48. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

49. Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції постановлено законну та обґрунтовану ухвалу, порушень норм процесуального права, які могли призвести до зміни чи скасування ухвали суду апеляційної інстанції не встановлено.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Заступника керівника Київської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2024 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Н.В. Коваленко Л.В. Тацій