Ухвала

від 20.02.2025 по справі 990/64/25

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

20 лютого 2025 року

м. Київ

справа №990/64/25

адміністративне провадження № П/990/64/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Шарапи В.М.,суддів: Стеценка С.Г., Бевзенка В.М., Чиркіна С.М., Тацій Л.В., перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС України) про визнання протиправним та скасування рішення, а також зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

На адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції через підсистему Єдиної судової інформаційно-комунікаційної системи «Електронний Суд» 17.02.2025 надійшла позовна заява ОСОБА_1 до ВККС України, в якій позивачка просить:

- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС України від 04.12.2024 № 226/ко-24, яким встановлено факт відмови судді ОСОБА_1 від проходження кваліфікаційного оцінювання;

- зобов`язати ВККС України призначити (повторне) кваліфікаційне оцінювання судді Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області Анісімової Наталі Дмитрівни у передбаченому законом порядку, з дотриманням встановленої процедури та з урахуванням усіх наданих позивачкою доказів і пояснень.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.02.2025 для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Шарапа В.М. - головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Бевзенко В.М., Чиркін С.М., Тацій Л.В.

Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

В контексті наведеного, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, у рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною 3 статті 124 Основного Закону юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист одним із способів, передбачених цією статтею, або в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Проаналізувавши вищезгадані правові позиції Конституційного Суду України, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 16.03.2023 у справі № 9901/41/21 сформулювала висновок, згідно з яким позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише у разі існування спірних правовідносин, тобто у разі установлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Таким чином, вирішуючи питання відкриття провадження у справі, перш за все, необхідно чітко окреслити предмет спору, а отже, надати правову оцінку спірним правовідносинам.

З позовної заяви убачається, що звернення з цим позовом до суду зумовлено незгодою ОСОБА_1 власне з правомірністю рішення ВККС України, яким встановлено факт відмови позивачки від проходження кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, та на цій підставі відповідно, вирішено внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання про звільнення її із займаної посади судді.

Проаналізувавши обставини справи і з`ясувавши предмет позову колегія суддів Верховного Суду виходить з наступного.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до підпункту 4 пункту 16- 1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.

Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 02.06.2016 №1402-VIII (далі - Закон №1402-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС України в порядку, визначеному цим Законом, за правилами, які діяли до дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри", та з урахуванням особливостей, передбачених цим розділом.

За результатами такого оцінювання колегія ВККС України, а у випадках, передбачених цим Законом, - пленарний склад Комісії, ухвалює рішення про відповідність або невідповідність судді займаній посаді. Таке рішення ухвалюється за правилами, передбаченими цим Законом для ухвалення рішення про підтвердження або про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя на підставі подання відповідної колегії або пленарного складу ВККС України. Відмовою від проходження оцінювання судді на відповідність займаній посаді вважається систематична (тричі) неявка судді на будь-який з етапів такого оцінювання за відсутності для цього поважних причин або за відсутності інформації про причини неявки.

Факт відмови судді від проходження оцінювання на відповідність займаній посаді встановлюється рішенням Комісії у пленарному складі. Під час ухвалення такого рішення у засіданні Комісії може брати участь представник Громадської ради доброчесності.

У разі систематичної (тричі) неявки судді на будь-який з етапів оцінювання на відповідність займаній посаді Комісія може розглянути питання щодо відповідності такого судді займаній посаді за його відсутності.

Частиною 1-4 статті 83 Закону № 1402-VIII визначено, що кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС України з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Кваліфікаційне оцінювання за критерієм професійної компетентності проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. Підставами для призначення кваліфікаційного оцінювання є, зокрема, рішення ВККС України про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом.

За результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС України ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом (частина 2 статті 84 Закону № 1402-VIII).

Відповідно до частин 1, 2 статті 88 Закону № 1402-VIII ВККС України ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.

За змістом частини 3 цієї статті рішення ВККС України, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад членів ВККС України, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; 2) рішення не підписано будь-ким із складу членів ВККС України, який провів кваліфікаційне оцінювання; 3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; 4) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.

Згідно з частиною 7 статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС України можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом.

Водночас, частиною 8 цієї ж статті встановлено, що рішення ВККС України щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.

Як установлено Судом, предметом розгляду вказаної справи є рішення, у якому ВККС України, окрім іншого, висловила рекомендацію звільнити позивача із посади судді у зв`язку зі встановленою невідповідністю займаній посаді.

Системне тлумачення наведених норм Закону №1402-VIII дає підстави для висновку, що проведення кваліфікаційного оцінювання судді є повноваженнями ВККС України, а рішення цього органу за результатами такого оцінювання можуть бути оскаржені до суду в порядку адміністративного судочинства, але за виключенням тих рішень, які містять рекомендацію, оскільки вони можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.

Установлення законом такої умови не обмежує право кожного, хто його має, на оскарження рішень ВККС України до адміністративного суду, однак запроваджує, оптимізує чи робить раціональною можливість звернення до суду за захистом своїх прав, коли рішення Комісії з рекомендацією буде актуалізоване через рішення органу, який за законом уповноважений розглядати рішення з рекомендацією й ухвалювати за ним відповідне рішення.

Отже, рішення ВККС України про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є на цьому етапі кваліфікаційного оцінювання підставою для такого звільнення.

Слід зауважити, що за змістом статей 1, 3 Закону України від 21.12.2016 №1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП, у тому числі й щодо звільнення судді на підставі підпункту 4 пункту 16- 1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України за поданням ВККС України.

Отже, звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП і саме вона є тим органом, який у силу Конституції та законів України наділений повноваженнями щодо розгляду подання ВККС України про звільнення судді з посади у разі виявлення за результатами кваліфікаційного оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності, або ж, у разі відмови судді від такого оцінювання.

Таким чином вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС України про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання, та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.

Поряд із цим, у межах «кваліфікаційного» провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.

Тобто визначальними та остаточними висновками у межах кваліфікаційного оцінювання щодо підтвердження або непідтвердження суддею здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді є саме висновки ВРП, які можуть спричиняти настання певних правових наслідків для судді, а не рішення ВККС України, яке має рекомендаційний характер для ВРП.

Таким чином процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС України) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного "кваліфікаційного провадження", у якому рішення ВККС України про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді або про встановлення факту відмови судді від проходження кваліфікаційного оцінювання не має самостійних правових наслідків, а є лише частиною цього провадження.

В аспекті зазначеного Верховний Суд уважає за доцільне врахувати статтю 17 Закону України від 23.06.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» та відзначити, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Також ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (рішення від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства»).

Не заперечуючи право ОСОБА_1 на оскарження у судовому порядку рішення ВККС від 04.12.2024, Верховний Суд, зважаючи на правове регулювання спірних правовідносин і практику ЄСПЛ щодо прийнятності скарг та заяв, уважає передчасним оскарження позивачкою рішення ВККС від 04.12.2024 №226/ко-24, оскільки процедура кваліфікаційного провадження щодо неї не завершена - рішення ВРП за результатами розгляду подання ВККС України про звільнення позивача з посади судді, разом із яким може бути оскаржене спірне рішення ВККС України, на цей момент відсутнє.

Отже, зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП та ВККС України у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, передбачене частиною 1 статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП. У протилежному випадку дублюються функції щодо його перегляду Верховним Судом та ВРП, що є неприпустимим.

Варто також наголосити, що Велика Палата Верховного Суду у постановах від 26.02.2020 у справі №9901/637/18, від 29.04.2020 у справі №9901/831/18, від 09.02.2022 у справі № 9901/23/19, від 07.03.2024 у справі №9901/541/18 вже сформувала висновки про те, що звернення до суду за захистом порушених прав можливе у разі, коли рішення ВККС України із рекомендацією буде актуалізоване через рішення органу, який за законом має право розглядати подану рекомендацію та ухвалювати за нею відповідне остаточне рішення (ВРП), при цьому таке оскарження має відбуватись разом з остаточним рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.

Підсумовуючи вищевказане та враховуючи наведені положення законодавства, зокрема частину 8 статті 101 Закону №1402-VIII, яка передбачає умову, за якої можна оскаржити рішення ВККС України, що містить рекомендацію стосовно вчинення певних дій чи прийняття рішень, колегія суддів, беручи до уваги встановлені обставини справи і відповідні їм правовідносини, дійшла висновку, що оскаржуване у цій справі рішення ВККС від 04.12.2024 №226/ко-24 не може бути самостійним предметом судового розгляду.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи (частина 6 статті 170 КАС України).

Позаяк спірні правовідносини, які виникли у справі за позовом ОСОБА_1 до ВККС України, є подібними до правовідносин, щодо яких Велика Палата вже сформувала правову позицію про непоширення на ці відносини жодної судової юрисдикції, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність відмови позивачу у відкритті провадження у цій справі.

При цьому слід зауважити, що оскільки вимога позивача знаходиться в цілому поза межами судового розгляду, а не лише спору, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, підстав для роз`яснення позивачу, до суду якої юрисдикції він може звернутися з такими вимогами, немає.

Керуючись пунктом 1 частини 1 статті 170 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та скасування рішення, а також зобов`язання вчинити певні дії.

Судове рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

С.Г. Стеценко

В.М. Бевзенко

С.М. Чиркін

Л.В. Тацій ,

Судді Верховного Суду