Ухвала

від 26.02.2025 по справі 990/72/25

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

26 лютого 2025 року

м. Київ

справа №990/72/25

адміністративне провадження № П/990/72/25

Верховний Суд у складі суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С.А.,

суддів: Кашпур О.В., Мельник-Томенко Ж.М., Радишевської О.Р., Смоковича М.І.,

перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України в частині,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) через свого представника - адвоката Кравця Ростислава Юрійовича - звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, у якому просила визнати протиправною та нечинною постанову Верховної Ради України від 19.09.2024 №3984-ІХ «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» (далі - Постанова №3984-ІХ) в частині перейменування селища Березине Одеської області на селище Соборне.

На обґрунтування позовних вимог представник позивачки зазначив, що відповідачем під час прийняття спірної постанови було порушено процедуру, визначену частинами сьомою-восьмою статті 8 Закону України «Про засудження та заборону пропаганди російської імперської політики в Україні і деколонізацію топонімії», позаяк відповідачем не було враховано думку мешканців селища Березине Одеської області, які виступали проти перейменування їх населеного пункту, а також пропущено законодавчо встановлений строк для прийняття відповідної постанови майже на 6 місяців.

На думку представника позивачки, оскаржену постанову було прийнято всупереч положень частини четвертої статті 15 Закону України «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно територіального устрою», оскільки у пояснювальній записці до проекту постанови Верховної Ради України не було наведено обґрунтувань запропонованої назви населеного пункту з посиланням на географічні, історичні, національно-культурні чи інші умови місцевості.

Крім того, Постанову №3984-ІХ було прийнято всупереч вимог частини першої статті 91 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», оскільки під час подання законопроекту щодо перейменування міст було долучено пояснювальну записку, в якій було відсутнє обґрунтування доцільності перейменування селища Березине Одеської області на селище Соборне в частині невідповідності чи ймовірної невідповідності назви спірного населеного пункту положенням Закону України «Про засудження та заборону пропаганди російської імперської політики в Україні та деколонізацію топонімії».

Представник позивачки вказав на порушення відповідачем положень частини другої статті 96 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», оскільки питання щодо її прийняття було включено до порядку денного через один день після надання головним комітетом висновку щодо законопроекту, в той час як включення повинно було відбутись мінімум через 2 дні після надання такого висновку, та положень статей 2, 3, 4, 6, 10 Закону України «Про місцеве самоврядування», оскільки під час її прийняття було порушено право територіальної громади селища Березине на вирішення питань місцевого значення, в той час як навіть у випадку порушень на місцевому рівні, Верховна Рада України несе власну і незалежну відповідальність за прийняття рішення про перейменування населеного пункту, позаяк перейменування населених пунктів належить до її виключної компетенції.

На завершення представник позивачки зауважив, що оскаржувана постанова була прийнята всупереч положенням статей 1, 12, 16 Закону України «Про Комітет Верховної Ради України», позаяк під час її прийняття комітетом Верховної Ради України не було належним чином вивчено думку територіальної громади селища Березине щодо перейменування їх селища, що призвело до формалізованого та однобічного висновку, на підставі якого Верховною Радою України було прийнято спірну постанову, однак невиконання комітетом Верховної Ради України покладених на нього обов`язків не звільняє відповідача від відповідальності, оскільки в останнього наявна виключна компетенція щодо прийняття рішення про перейменування населеного пункту.

Обґрунтовуючи наявність порушеного права, представник позивачки зазначив, що ОСОБА_1 є суб`єктом правовідносин, на які розповсюджуються положення Постанови №3984-ІХ, оскільки позивачка зареєстрована і проживає в селищі Березине, брала участь у громадських обговореннях щодо доцільності перейменування селища Березине на селище Соборне та висловлювала свою позицію щодо залишення назви селище Березине, яку не було враховано відповідачем під час прийняття спірної постанови.

Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Перевіривши матеріали позовної заяви, Верховний Суд зазначає про таке.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС України.

Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої цієї статті).

Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт Верховної ради України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.

Частина друга статті 55 Конституції України передбачає, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України.

Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

З наведеного вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

За правилами статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 №17-рп/2002 повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14.10.2003 №16-рп/2003 визначено, що основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань. Під терміном «рішення» Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції. Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Ради України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.

Отже, Конституція України закріплює за Верховною Радою України особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку Верховна Рада України здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.

Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

Конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом перейменування населених пунктів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

З огляду на викладене та зважаючи на конституційний статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.

Верховний Суд звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статті 5, статті 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізує свої владні (управлінські) функції.

Конституційний Суд України в Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

У пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 №7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

Оскільки позивачка оскаржує постанову Верховної Ради України з підстав, зокрема, регламентної процедури її прийняття, то перевірка Постанови №3984-ІХ не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.

Також Суд враховує, що поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 11.04.2021 у справі №800/400/16, від 22.03.2018 у справі №800/559/17, від 03.04.2018 у справі №9901/152/18, від 30.05.2018 у справі №9901/497/18, від 13.03.2019 у справі №9901/947/18.

Згідно із частиною першою статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.

Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких цей орган реалізовує свої владні повноваження, до яких не відноситься законотворча діяльність Верховної Ради України, а також випадки, коли її акти підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.

Невідповідність актів Верховної Ради України нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.

Аналогічних висновків у подібних правовідносинах дійшов Верховний Суд в ухвалі від 17.02.2025 у справі №990/22/25, якою закрив провадження в адміністративній справі за позовом до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною Постанови №3984-ІХ в частині перейменування Червоноградського району на Шептицький Район та міста Червоноград на місто Шептицький.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивачка звернулася до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Верховний Суд дійшов висновку, що предмет позову в цій справі не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції, а тому наявні підстави для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі №990/72/25.

Керуючись статтями 170, 248, 256, 295 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

У відкритті провадження в адміністративній справі №990/72/25 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України в частині відмовити.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за результатами апеляційного перегляду.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

Ж.М. Мельник-Томенко

О.Р. Радишевська

М.І. Смокович