Окрема думка

від 12.02.2025 по справі 9901/142/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

12 лютого 2025 року

м. Київ

справа №9901/142/21

адміністративне провадження №П/9901/142/21

адміністративне провадження №П9901/142/21

І. Коротко про обставини справи та мотиви рішення Суду.

Приватне підприємство "Полтавабудцентр" звернулося до Верховного Суду як до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, у якій просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 21 квітня 2021 року № 169/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 1 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року щодо Приватного підприємства «Полтавабудцентр».

За наслідками розгляду справи Верховний Суд рішенням від 12 лютого 2025 року відмовив у задоволенні позову.

У ході судового розгляду цієї справи було встановлено, що ПП «ПОЛТАВАБУДЦЕНТР» є резидентом України, основним видом діяльності якого є «будівництво доріг і автострад».

Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» ухвалено підтримати внесені Службою безпеки України пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

Указаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до юридичних осіб згідно з додатком 2.

Пунктом 1 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року до Приватного підприємства «Полтавабудцентр» застосовано обмежувальні заходи строком на три роки у вигляді:

1) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;

2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);

3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);

4) запобігання виведенню капіталів за межі України;

5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;

6) анулювання ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;

9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона);

10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона);

11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;

12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;

13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;

14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;

15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;

16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;

17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

Указом Президента України від 21 квітня 2021 року № 169/2021 уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

Уважаючи такий Указ відповідача в частині введення в дію пункту 1 додатку 2 до вказаного рішення про застосування до Приватного підприємства «Полтавабудцентр» персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) протиправним, позивач звернувся до суду.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову Суд виходив із того, що правові підстави для визнання спірного Указу протиправним та його скасування відсутні, оскільки його прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені законодавством України, та він відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі- КАС України).

З наведеними у постанові висновками, що підтримані більшістю колегії суддів, їх правовим обґрунтуванням, як і з результатом вирішення спору по суті, не погоджуюсь та заявила окрему думку (далі - ОД) в порядку, передбаченому частиною третьою статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІ. Коротко про підстави незгоди

По-перше, вважаю помилковими висновки колегії суддів щодо можливості застосування передбачених Законом України від 14 серпня 2014 року № 1644-VІІ «Про санкції» (далі - Закон №1644-VІІ) санкцій по відношенню до фізичних осіб- громадян України, а також юридичних осіб, зареєстрованих в Україні, які не знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента та не здійснюють терористичну діяльність, з огляду на наступне.

Закон № 1644-VII направлений на захист суверенітету України (захисний принцип покладено в основу цього Закону преамбулою та частиною першою статті 1), і поширює свою дію на певне, чітко визначене у частині другій статті 1 коло осіб незалежно від їх місцезнаходження за вчинення дій, що посягають на основоположні інтереси нашої держави. Означену норму закону (частину другу статті 1), якою визначено вичерпний перелік осіб, на яких поширюється його дія, й слід вважати тією спеціальною вказівкою, що визначає сферу його дії за колом осіб.

Потреба з`ясування належності суб`єкта до кола осіб, на яких поширюється функціональна дія цього Закону, випливає з самого його призначення і сфери регулювання та зумовлена персональним принципом його прийняття як засобу досягнення задекларованої захисної мети.

Так, у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII визначено коло суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.

Такими суб`єктами є:

-іноземні держави;

-іноземні юридичні особи;

-юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента;

-іноземці;

-особи без громадянства;

-суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність.

Отже, у наведеному переліку лише суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність, та юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, зазначені безвідносно до їх іноземної приналежності, із чого можна дійти висновку, що наведені законодавцем кваліфікуючі ознаки є визначальними для включення такого суб`єкта до переліку, проте в межах цієї справи такі не наводились і не доводились відповідними органами влади.

Доводи відповідача з цього питання зводяться до того, що диспозицією пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII означений перелік доповнено «іншими суб`єктами, що створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України».

Оцінюючи такі доводи, слід зауважити, що за приписами пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій дійсно вказані: «дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод».

Буквальний і семантичний аналіз наведеної правової норми та, зокрема, використання займенника «інший» дає підстави стверджувати, що законодавець мав на увазі інші суб`єкти, відмінні від тих, що згадані в реченні раніше, але в будь-якому випадку ті, перелік яких наведений у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII.

На підтвердження цього варто звернути увагу на частину третю статті 5 Закону № 1644-VII, у якій наведено вичерпний перелік суб`єктів, щодо яких РНБО уповноважена приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій.

Так, за приписами цієї норми рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймаються Радою національної безпеки та оборони України та вводяться в дію Указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

Тобто у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII, яка визначає коло суб`єктів, по відношенню до яких з боку України можуть застосовуватися санкції, йдеться про тих же суб`єктів, щодо яких РНБО відповідно до вимог частини третьої статті 5 цього Закону може приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій. Юридичні особи (створені і зареєстровані за законодавством України) у зазначених нормах згадуються у поєднанні з такими умовами: знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента; здійснюють терористичну діяльність.

У зв`язку із цим варто наголосити, що можливості суду обмежені рамками конституційного принципу поділу влади (стаття 6 Конституції України) та процесуального кодексу як єдиного джерела визначення юрисдикції та повноважень адміністративного суду (стаття 1 КАС України). Тобто суд, діючи виключно в межах, визначених частиною першою статті 2, частиною другою статті 9, пунктами 5, 6 частини четвертої статті 246 КАС України, своїм рішенням може лише конкретизувати (розтлумачити) зміст юридичної норми, а не доповнювати чи змінювати її.

Слід нагадати, що Законом № 1644-VII задекларовано принципи законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3) та відповідні принципи та норми міжнародного права (стаття 2), які насамперед пред`являють до закону вимоги якості та передбачуваності.

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

Розширене тлумачення судом наведених законодавчих приписів у спосіб, що уможливлює поширення його дії на юридичних осіб, створених і зареєстрованих за законодавством України, без встановлення таких обставин як: знаходження їх під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента; здійснення ними терористичної діяльності, суперечить статтям 3, 6, 8 та частині другій статті 19 Конституції України, не відповідає завданню адміністративного судочинства, принципам правової визначеності та верховенства права (частині другій статті 2, частинам першій, другій статті 6 КАС України), призводить до неоднакового правозастосування (залежно від тлумачення) та не є необхідним запобіжником («загороджувальним засобом») від сваволі в розумінні практики Європейського суду з прав людини.

Зважаючи на те, що законодавець знає правила законодавчої техніки й нормотворення, про все, що він хотів вказати і мав на увазі, він виклав у тексті закону чітко і недвозначно. Досліджуючи ключові питання правозастосування - дії закону у часі, просторі та за колом осіб, суд повинен виходити з прямих приписів самого закону, а не вдаватися до нормотворення через тлумачення. Ще більш обережним слід бути під час тлумачення закону у випадках обмеження прав особи та її відповідальності, яке за жодних обставин не може ґрунтуватися на підставі віртуальних конструкцій, відсутніх у чинному законодавстві.

Необхідно наголосити і на тому, що у диспозиції частини другої статті 1 Закону № 1644-VII законодавець використав логічну операцію протиставлення. Так, санкції застосовуються з боку України по відношенню до наведеного переліку суб`єктів іноземної приналежності чи суб`єктів, які знаходяться під їхнім контролем. Юридичні особи - резиденти, що контролюються громадянами України, самій Україні як державі не можуть протиставлятися законом, бо знаходяться під юрисдикцією і захистом її Конституції.

З`ясовуючи дійсну волюзаконодавця, варто проаналізувати законопроєктну роботу та процедуру проходження законопроєктом відповідних етапів (історії ухвалення), що дасть змогу зрозуміти його задум і наміри.

Так, унесеним за законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України 8 серпня 2014 року законопроєктом (проєкт Закону у Верховній Раді від імені уряду України представляв Яценюк А. П.) пропонувався такий перелік суб`єктів його застосування: «Санкції можуть застосовуватись з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб`єктів».

Проєкт Закону про санкції (реєстраційний № 4453а) було прийнято депутатами за основу в першому читанні 12 серпня 2014 року в наведеній вище редакції.

Проте, як вбачається з картки проходження законопроєкту на офіційному вебпорталі Верховної Ради України, саме висловлена у проєкті пропозиція поширити дію закону про санкції на громадян України стала основною підставою до висловлення заперечень (зауважень) Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України від 14 серпня 2014 року до проєкту цього Закону (https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=4453%D0%B0skl=8). При цьому, як видно зі змісту зауважень, ключовим аргументом фахівці управління зазначали неврахування ініціатором законопроєкту презумпції невинуватості особи як прямої вимоги Конституції України.

До другого читання законопроєкт зазнав змін, і частина друга його статті 1 передбачала можливість застосування санкцій з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, в якій іноземна юридична чи фізична особа є власником істотної участі, іноземців, осіб без громадянства, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.

У другому читанні законопроєкт розглядався на пленарному засіданні Верховної Ради України 14 серпня 2014 року, на якому, зокрема, обговорювалася можливість застосування санкцій по відношенню до громадян України та юридичних осіб, зареєстрованих в Україні.

Як убачається зі стенограми засідання, перед голосуванням за законопроєкт його автору Прем`єр-міністру України Яценюку А. П. депутати поставили питання щодо можливості застосування санкцій по відношенню до громадян України.

Яценюк А. П. відповів: «Санкції стосуватимуться тільки держави-агресора, тільки іноземних суб`єктів підприємницької діяльності, тільки іноземних компаній, іноземної агентури і всякої іншої гидоти, яка не дає можливості Україні жити».

Перед вирішальним голосуванням за законопроєкт головуючий повідомив, що дуже багато правок було оголошено Прем`єр-міністром Яценюком А. П. і узгоджено прямо на засіданні, тому буде необхідно провести техніко-юридичне редагування цього Закону після його прийняття. Потім головуючий попросив депутатів підтримати законопроєкт у другому читанні і в цілому з урахуванням зауважень і правок, про які говорили Прем`єр-міністр Яценюк А. П. і представник профільного комітету - народний депутат Развадовський В. Й.

Лише після цього законопроєкт був поставлений на голосування і за нього проголосувало 244 народних депутати.

Після набрання Законом № 1644-VII чинності частина друга його статті 1 була викладена в такій редакції: «Санкції можуть застосуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність».

Зазначене дає підстави для висновку, що рішення про вилучення з переліку суб`єктів, щодо яких застосовуються санкції, юридичних осіб, створених за законодавством України, свідомо ухвалене єдиним органом законодавчої влади в Україні. Наведені вище послідовні дії парламенту чітко й однозначно демонструють волю законодавця, направлену на неможливість застосування санкцій стосовно таких осіб, за винятком випадків, коли вони знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента та/або здійснюють терористичну діяльність.

У зв`язку із цим слід наголосити, що відповідно до вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зважаючи на імперативні приписи цієї норми Основного Закону України та частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII, можна стверджувати, що РНБО уповноважена приймати, а Президент України вводити в дію рішення про застосування санкцій виключно щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.

У цій справі не встановлено, що Позивач знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента та/або здійснює терористичну діяльність, а відтак, - відсутні підстави для застосування до нього передбачених Законом № 1644-VII санкцій.

Якщо ж дії позивача є протиправними - відповідними органами мають бути задіяні передбачені чинним законодавством України механізми притягнення винних осіб до відповідальності.

По-друге, детальної оцінки судом потребувало питання про те, чи було застосування санкцій щодо позивача «необхідним в демократичному суспільстві» з огляду на обставини цієї конкретної справи та в контексті того, що в демократичному суспільстві до фізичних і юридичних осіб, які знаходяться на території та під юрисдикцією держави, за загальним правилом, мають застосовуватися не такі екстраординарні інструменти, як санкції, а ординарні юридичні процедури, включно із кримінальним переслідуванням - інакше існуватиме ризик підміни складної кримінально-процесуальної процедури, яка, з одного боку, надає значні можливості для припинення протиправної діяльності, включно із накладенням арешту на майно тощо, але якій водночас притаманні й відповідні процесуальні гарантії для підозрюваного, обвинуваченого, особи, на чиє майно накладено арешт тощо, більш простою в застосуванні процедурою застосування санкцій, яка не передбачає подібного рівня процесуальних прав і гарантій для особи.

Іншими словами, застосування санкцій до фізичних і юридичних осіб, які перебувають під юрисдикцією України, на противагу тим, які не знаходяться на території України (і особливо тих з них, які не мають тут ні майна, ні будь-яких соціальних зав`язків), вимагає більш вагомих підстав і аргументації, що обумовлено: явно вищим рівнем втручання у права особи, а також, доступністю і можливістю застосування до таких осіб «звичайних» механізмів, притаманних демократичним країнам.

Я цілком усвідомлюю, наскільки чутливим може бути питання про застосування санкцій, особливо в сьогоднішніх умовах, коли ми маємо протистояти збройній агресії Росії, протидіяти корупції та іншим зловживанням, обсяги яких досі вражають, але під час застосування санкцій важливо дотримуватися суворих міжнародних стандартів у галузі прав людини, адже, це єдиний можливий шлях до побудови в Україні сталого демократичного суспільства, до того ж може мати наслідком в майбутньому десятки чи навіть сотні рішень ЄСПЛ проти України щодо необґрунтованого застосування санкцій, за якими потрібно буде виплачувати значні суми компенсацій.

Суддя І.Л. Желтобрюх