Постанова

від 13.03.2025 по справі 520/29699/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2025 року

м. Київ

справа № 520/29699/23

адміністративне провадження № К/990/42137/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Мацедонської В. Е.,

суддів: Мельник-Томенко Ж. М., Білак М. В.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Приватного акціонерного товариства «Дослідний електромонтажний завод» про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року (суддя Біленський О. О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року (головуючий суддя Чалий І. С., судді: Катунов В. В., Ральченко І. М.)

І. Суть спору

У жовтні 2023 року керівник Чугуївської окружної прокуратури Харківської області (далі - позивач, Прокурор) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - ГУ ДСНС у Харківській області) з позовом до Приватного акціонерного товариства «Дослідний електромонтажний завод» (далі - відповідач, ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод»), у якому просив зобов`язати ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод» вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття) № 79734, яке знаходиться за адресою: вул. Балаклійське шосе, 56, смт. Слобожанське, Чугуївський район, Харківська область, а саме: захисну споруду забезпечити відповідною документацією; підходи до захисної споруди позначити показниками напрямків руху; біля вхідних дверей у захисну споруду вивісити табличку розміром 60*50 см із зазначенням місць зберігання ключів, відповідальної особи, її місця проживання і телефону, а також номеру споруди; забезпечити зберігання ключів замків від дверей та інших приміщень у двох екземплярах, один екземпляр ключів зберігати в опечатаному вигляді у чергового по цеху, диспетчера, техніка-доглядача, або іншої посадової особи, місце якої і телефон також зазначаються на вхідній табличці, другий - у відповідальної особи; забезпечити готовність захисної споруди цивільної оборони (цивільного захисту) до укриття, в будь-який час; захисну споруду забезпечити телефонним зв`язком з диспетчерською службою, репродуктором, підключенням до районної або місцевої радіо трансляційної мережі.

На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначив, що на балансі відповідача перебуває захисна споруда цивільного захисту (протирадіаційне укриття) № 79734 (далі - укриття № 79734) та яка не готова до експлуатації. Прокурор вказує на те, що після початку повномасштабної військової агресії російської федерації на території України та введення воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриттів безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення. Однак, позивач уважає, що укриття № 79734 не готове і непридатне до використання за призначенням, нездатне забезпечити захист цивільного населення, що підтверджується: актом перевірки від 16 листопада 2018 року № 306 та приписом від 16 листопада 2018 року № 304, складеним (винесеним відповідно) провідним інспектором Зміївського районного відділу ГУ ДСНС у Харківській області Бутом О. С. за результатом планової перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки; актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 21 грудня 2021 року. Відтак, на думку Прокурора, ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод» не вжито заходів, спрямованих на приведення укриття № 79734 у стан, придатний для використання за призначенням, що є порушенням вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення.

При цьому, Прокурор зауважив, що така позовна заява є єдиним і ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави, оскільки ГУ ДСНС у Харківській області, як спеціальний уповноважений орган у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не вжив повних, вичерпних і достатніх заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача щодо приведення укриття № 79734 у стан, придатний для використання цієї споруди за призначенням для захисту населення.

ІІ. Установлені фактичні обставини справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та мотиви їх ухвалення.

На території Слобожанської територіальної громади Чугуївського району Харківської області, зокрема по вулиці Балаклійське шосе, 56 у смт. Слобожанське розташована захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття, загальною площею 370,1 кв. м., яка перебуває на балансі ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод» з обліковим номером 79734.

На підставі наказу ГУ ДСНС у Харківській області від 22 жовтня 2018 року № 93, посадовими особами ГУ ДСНС у Харківській області було проведено планову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод», зокрема щодо готовності укриття № 79734 до експлуатації.

За результатами перевірки, посадовою особою ГУ ДСНС у Харківській області - провідним інспектором Зміївського районного відділу ГУ ДСНС у Харківській області Бутом О. С. складено акт перевірки від 16 листопада 2018 року № 306, у якому встановлені порушення ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод» вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Цього ж дня провідним інспектором Зміївського районного відділу ГУ ДСНС у Харківській області Бутом О. С. винесено припис № 304 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки зі строком виконання до 16 січня 2019 року, який вручений директору ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод» 20 листопада 2018 року.

У подальшому, 21 грудня 2021 року комісією у складі: директора ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод» Винокурова В. П., інженера з охорони праці ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод» Шилової О. М., головного інспектора ВЦЗ та ОНПР Чугуївського РУ ГУ ДСНС у Харківській області Бута О. С., спеціаліста І категорії відділу мобілізаційної роботи з питань цивільного захисту, взаємодії з правоохоронними органами Слобожанської селищної ради Марєнкова О. П. проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання укриття № 79734, за результатом якої складено акт від 21 грудня 2021 року, у якому захисна споруда визначена як не готова до використання за призначенням.

Уважаючи, що відповідачем вчинена протиправна бездіяльність, яка виявилася в невжитті заходів, спрямованих на приведення протирадіаційного укриття № 79734 у стан, придатний для використання за призначенням для захисту населення у зв`язку з активною агресією російської федерації проти України, Прокурор в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області звернувся до суду з цим позовом.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року, клопотання представника відповідача про залишення позову без розгляду - задоволено. Адміністративний позов керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області до ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод» про зобов`язання вчинити певні дії - залишено без розгляду.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що саме на ДСНС покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту (шляхом звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування). Водночас, Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ДСНС (у тому числі ГУ ДСНС у Харківській області) на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами як позивача щодо визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень, на балансі якого знаходиться захисна споруда цивільного захисту, протиправною у зв`язку з неналежним станом такої споруди. Відповідно, суди попередніх інстанцій уважають, що у керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області також немає права на звернення до суду з такими вимогами.

Крім того, суди попередніх інстанцій наголосили, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

04 листопада 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі частини другої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 10 березня 2025 року (у зв`язку з обранням судді Губської О. А. до складу Великої Палати Верховного Суду) визначено склад колегії суддів: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Мельник-Томенко Ж. М., Білак М. В.

ІV. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі заступник керівника Харківської обласної прокуратури просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції і направити справу для продовження розгляду до Харківського окружного адміністративного суду.

На обґрунтування своїх вимог скаржник посилається на те, що Прокурор під час звернення до суду з цим позовом обґрунтував підстави його звернення як позивача, а також указав, у чому полягають порушення інтересів держави. Зауважує, що обраний Прокурором спосіб захисту порушених прав є найбільш доцільним і ефективним у даному випадку.

Заступник керівника Харківської обласної прокуратури зазначає, що ГУ ДСНС у Харківській області неодноразово проводило заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод», як балансоутримувачем укриття № 79734, вимог законодавства, у ході яких виявлено низку порушень та рекомендовано відповідачу вжити заходів з метою приведення цього укриття у стан готовності до використання за призначенням. Однак, у судовому порядку уповноваженим органом (у цьому випадку - ГУ ДСНС у Харківській області) не вживалися заходи щодо зобов`язання власника захисної споруди цивільного захисту привести останню у готовність до використання за призначенням.

На переконання скаржника, ГУ ДСНС у Харківській області як спеціально уповноваженим державою органом на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знаючи про тривале (починаючи з 16 листопада 2018 року - тобто майже 5 років) ігнорування ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод» вимог щодо приведення у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджені наказом МВС України від 09 липня 2018 року № 579 (далі - Наказ № 579), споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 79734, не вжито відповідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача вжити заходи задля приведення у стан готовності вищевказаного протирадіаційного укриття.

Заступник керівника Харківської обласної прокуратури уважає, що враховуючи обставини щодо обізнаності позивача про наявні порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.

ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод» подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. Уважає, що суди попередніх інстанцій правильно виснували, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Харківській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами як позивача, а тому прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

Інші учасники справи відзив на касаційну скаргу не подавали, що не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Частиною першої статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно з частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Поряд з цим, повноваження прокурора визначено, зокрема, Конституцією України, Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі -Закон № 1697-VII).

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

За приписами частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому, положеннями частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

VІ. Висновки Верховного Суду

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Предметом спору у цій справі є незгода Прокурора з бездіяльністю суб`єкта господарювання (у цьому випадку - ПрАТ «Дослідний електромонтажний завод»), на балансі якого знаходиться об`єкт цивільного захисту (протирадіаційне укриття № 79734), щодо неналежного утримання цієї споруди та невжиття заходів з приведення її у готовність.

Поряд з цим, предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції, яка залишена без змін постановою суду апеляційної інстанції, про залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України (якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності) з урахуванням особливостей положень Кодексу цивільного захисту України (стосовно наявності (відсутності) відповідної компетенції спеціального суб`єкта владних повноважень - територіального органу ДСНС на звернення до суду із пред`явленням таких позовних вимог як позивачем).

Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Як убачається з матеріалів справи та правильно встановлено судами попередніх інстанцій, як на підставу для звернення до суду з цим позовом Прокурор посилався на частину третю статті 23 Закону № 1697-VII та норми Положення про державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), й зазначив, що ГУ ДСНС у Харківській області як спеціально уповноважений орган на здійснення контролю за утриманням і станом готовності споруд цивільного захисту, не вживав заходів, спрямованих на зобов`язання балансоутримувача привести зазначену захисну споруду у стан готовності.

Тобто, у позовній заяві Прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Харківській області. Проте, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, тому із цим позовом звертається саме керівник Чугуївської окружної прокуратури Харківської області. При цьому, як у позовній заяві, так і в касаційній скарзі Прокурор посилався на правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16.

Суд зауважує, що після відкриття провадження у цій справі Верховний Суд сформував правову позицію щодо застосування норм статті 23 Закону

№ 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах № 520/30126/23, № 520/13228/23 та № 400/9970/23, від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23, від 31 січня 2025 року № 320/3128/23, від 06 лютого 2025 року у справі № 160/18617/23 та багатьох інших. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.

Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.

Із змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Проте у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Ураховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Такий висновок узгоджується й з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

У контексті наведеного, колегія суддів уважає, що першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Харківській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у цій справі.

З цього приводу колегія суддів зазначає таке.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

Таким чином, участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією в здійсненні їх повноважень.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України(далі - КЦЗ України).

Так, статтею 17-1 КЦЗ України визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення № 1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина третя статті 17-1 КЦЗ України).

Згідно з частиною другою статті 17-1 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого:

- здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;

- подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Статтею 18 КЦЗ України визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (пункт 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 878).

Згідно з частиною першою статті 18 КЦЗ України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого: забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади; здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій; визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління; організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління; організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб`єктів господарювання приватної форми власності; організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління. виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.

Частиною першою статті 19 КЦЗ України визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено:

забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;

планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.

Поряд з цим, до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту частиною першою статті 20 КЦЗ України віднесено, зокрема:

- забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання;

- забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту;

- здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).

Отже, КЦЗ України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 січня 2014 року № 11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту. Цим положенням регламентовано, що безпосереднє керівництво діяльністю єдиної державної системи цивільного захисту здійснює ДСНС.

Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації)

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

Частиною першою статті 47 КЦЗ України передбачено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.

Зокрема, у пункті 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».

За змістом доводів скаржника, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Водночас, Верховний Суд вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України).

Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24 січня 2025 року у справі № 400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справі № 160/18617/23 та інших. Висновки у наведених справах є релевантними до обставин цієї справи та в силу частини третьої статті 341 КАС України підлягають врахуванню при вирішенні касаційної скарги у цій справі.

Крім того, у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту як позивача.

На підставі викладеного суд касаційної інстанції констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Харківській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.

Отже прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС у Харківській області фактично була обмежена проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303), як на тому наголошує прокурор, обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження у цьому провадженні.

Особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. У свою чергу, участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.

З огляду на викладене суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків по суті спору.

Посилання скаржника на те, що судом апеляційної інстанції не враховано правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення) Суд вважає помилковим, з огляду на таке.

По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29 листопада 2018 року у справі № 820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у цій же справі, на яку посилається скаржник, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII Конституції України (норми статей 121 - 123, якого передбачали функцію прокуратури нагляду за додержанням і застосуванням законів, та не містили вимоги про виключність випадків, у яких прокурор може звертатися до суду в інтересах держави поза межами кримінального процесу), однак на час подання цього позову розділом VIIІ (стаття 131-1) та статтею 23 Закону

№ 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

Також, необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року № 2228-IX.

Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до справи № 520/29699/23.

Подібні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 06 лютого 2025 року у справі № 160/18617/23, від 05 березня 2025 року у справі № 160/11353/22 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них.

Поряд з цим, колегія суддів звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року у справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі № 820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке: «Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України».

Також, Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 та від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, застосованого Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема у постановах від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах № 826/2793/18, № 810/3046/17, № 810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво. У справах № 810/3165/18, № 810/3164/18, № 810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Окрім того, Верховний Суд не приймає посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин, зокрема, в цих справах предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.

Відтак, доводи скаржника щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваних судових рішень без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень у цій справі. Решта наведених скаржником мотивів не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і не дають підстав для скасування оспорюваних судових рішень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на викладене, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду, понесені учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 359, 350, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року залишити без змін.

Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. Е. Мацедонська

Судді Ж. М. Мельник-Томенко

М. В. Білак