Ухвала

від 27.03.2025 по справі 380/22704/23

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ПРО ЗАЛИШЕННЯ ПОЗОВУ БЕЗ РОЗГЛЯДУ

27 березня 2025 року м. Львівсправа № 380/22704/23

Суддя Львівського окружного адміністративного суду Клименко О.М., розглянувши у порядку письмового провадження питання про залишення позову без розгляду у справі № 380/22704/23 за позовом першого заступника керівника Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі: Золочівської районної державної адміністрації Львівської області (Золочівської районної військової адміністрації Львівської області), Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ:

27 вересня 2023 року (вх. № 73419 від 27 вересня 2023 року) Перший заступник керівника Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі: Золочівської районної державної адміністрації Львівської області (Золочівської районної військової адміністрації Львівської області), Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА», в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Товариства з обмеженою відповідальністю «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» (ЄДРПОУ 31895961) щодо приведення протирадіаційного укриття № 50703 у стан готовності відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579;

- зобов`язати Товариство з обмеженою відповідальністю «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» (ЄДРПОУ 31895961) у межах компетенції та повноважень вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди № 50703, що розташована за адресою: вул. А. Шептицького, 1Д, м. Броди, Золочівського району Львівської області, з метою використання її за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ТОВ «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» є балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття (далі також ПРУ) № 50703, що розташована за адресою: вул. А. Шептицького, 1Д, м. Броди, Золочівського району Львівської області.

На момент проведення останньої оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 50703, що відбулася 21 серпня 2023 року, у складі комісії за участі представників Бродівської міської ради та відділення поліції № 1 Золочівського РВП ГУ НП у Львівській області, а також головного інспектора ВЗНС Золочівського РУ ГУ ДСНС України у Львівській області Тація М.І. та у присутності виконавчого директора ТОВ «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» Іванова О.Є., вказану захисну споруду було визнано обмежено готовою для експлуатації за призначенням, за результатом чого було складено акт з рекомендацією привести цю захисну споруду у відповідність до встановлених вимог, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» (далі Наказ № 579).

Крім того, у 2021, 2022 та 2023 роках складалися відповідні акти оцінки стану готовності ПРУ № 50703 (від 02 березня 2021 року, від 17 січня 2022 року та від 10 лютого 2023 року), за результатами яких вказана захисна споруда оцінювалася як обмежено готова до експлуатації за призначенням. Зазначеними актами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту впродовж 2021-2023 років встановлено, у тому числі, невідповідний стан системи вентиляції вимогам Наказу № 579; відсутність запірної арматури системи водопостачання та покажчиків руху води, не проведення лабораторних досліджень якості питної води; відсутність каналізаційної системи; відсутність системи опалення, зокрема, запірної арматури, трубопроводів; відсутність люмінесцентних ламп, системи зв`язку та оповіщення; відсутність автоматичної системи пожежогасіння та інші.

З аналізу змісту актів оцінки стану захисної споруди прослідковується, що вищевказані порушення із року в рік є однаковими, що свідчить про їх тривалий характер та, як наслідок, невжиття відповідних заходів з метою усунення зафіксованих порушень та приведення захисної споруди у стан, придатний до готовності. Водночас станом на сьогодні відповідач акт від 21 серпня 2023 року не оскаржував, тому відомості, викладені у ньому, відповідають реальному стану готовності вказаної захисної споруди. Наведене свідчить про тривалість та систематичність порушень у сфері цивільного захисту, що може призвести до порушень інтересів держави в частині завдання шкоди життю та здоров`ю людей.

Також позивач відзначає, що, починаючи з 2021 року відповідач, достовірно знаючи про стан ПРУ № 50703, не вжив усіх необхідних заходів з метою приведення його у готовність, внаслідок бездіяльності відповідача стан захисної споруди не відповідає Наказу № 579, що обмежує цивільне населення використовувати зазначене протирадіаційне укриття за його функціональним призначенням.

Одночасно з цим листами Золочівського РУ ГУ ДСНС України у Львівській області від 22 вересня 2022 року № 5-2283/58 та від 25 січня 2023 року № 58-05-125/58-05 повідомлено ТОВ «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» про необхідність приведення у стан готовності ПРУ № 50703. Однак будь-яких заходів ТОВ «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» не вжило, а порушення, зазначені у актах оцінки стану готовності від 17 січня 2022 року та від 10 лютого 2023 року не усунуті.

На сьогодні, з урахуванням військової агресії з боку Російської Федерації, в умовах воєнного стану питання належного утримання, використання та функціонування захисних споруд цивільного захисту населення постало досить актуально. Розпорядженням від 26 січня 2015 року № 47-р Кабінет Міністрів України на територіях Донецької та Луганської областей запровадив режим надзвичайної ситуації, а на всій території України режим підвищеної готовності згідно з Кодексом цивільного захисту України. Вказаним розпорядженням Уряд із 2015 року фактично розпочав етап активної підготовки до захисту населення в разі можливої військової агресії.

Зазначені порушення, на переконання позивача, є підставою для зобов`язання ТОВ «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» вжити відповідних заходів для приведення ПРУ № 50703 у стан готовності.

З огляду на вищевикладене адміністративний позов просить задовольнити повністю.

Ухвалою судді від 02 жовтня 2023 року відкрито спрощене позовне провадження в адміністративній справі без повідомлення (виклику) сторін.

Ухвалою суду від 06 жовтня 2023 року у задоволенні клопотання першого заступника керівника Золочівської окружної прокуратури від 04 жовтня 2023 року про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням сторін відмовлено.

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області подало до суду заяву від 13 жовтня 2023 року (вх. № 78285 від 16 жовтня 2023 року), в якій вказує, що не має повноважень на звернення до суду із позовною заявою про «визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання у межах компетенції та повноважень вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисних споруд», а отже, і жодної протиправної бездіяльності з його сторони немає.

Позиція відповідача викладена у відзиві на позовну заяву, який поданий до суду 01 листопада 2023 року (вх. № 21152ел від 01 листопада 2023 року). Відповідач вказує, що ПРУ № 50703 збудоване звичайним господарським способом. На ПРУ № 50703 відсутня будь-яка проектно-кошторисна документація, яка б містила вимоги до комунікацій, інженерних мереж, інженерного та спеціального обладнання, систем життєзабезпечення тощо.

Зазначає, що не є балансоутримувачем ПРУ № 50703, а є його зберігачем за договором зберігання від 15 квітня 2021 року № 21/4. Звертає увагу на те, що відповідно до колонки 5 «Оцінка стану» Акта приймання-передачі за договором про безоплатне зберігання захисної споруди цивільного захисту (цивільної оборони) від 15 квітня 2021 року, який є невід`ємною частиною договору зберігання, ПРУ № 50703 на момент передачі визначене як повністю «не готове» до використання за призначенням. Зауважує, що жодне положення цивільного законодавства не передбачає обов`язок зберігача поліпшувати річ, що передана на зберігання. Не передбачають такого обов`язку й положення договору зберігання.

Відзначає, що вимоги Наказу № 579 поширюються на балансоутримувачів захисної споруди, яким стосовно ПРУ № 50703, як убачається зі змісту актів оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 02 березня 2021 року та від 17 січня 2022 року, правильно зазначено Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській області.

Відповідач також зауважує, що незважаючи на те, що не є балансоутримувачем ПРУ № 50703 та до його компетенції і повноважень за договором зберігання не входить забезпечення виконання рекомендацій, зазначених в актах оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту, ТОВ «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» за власною ініціативою з урахуванням ситуації в країні ініціювало та організувало низку заходів, про які повідомило листом компетентні органи, а також балансоутримувача Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях. ТОВ «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» виконало пункти 2, 3, 4 та 5 рекомендацій, що стосується решти пунктів здійснює вивчення та організаційно-підготовчі заходи у тому числі щодо встановлення відповідальних органів/організацій та осіб, до компетенції та повноважень яких належить виконання зазначених рекомендацій.

Відповідач підсумовує, що бездіяльність, про яку стверджує позивач, не є доведеною, а тому в задоволенні позову просить відмовити повністю.

На спростування доводів відповідача, викладених у відзиві на позовну заяву, позивач 03 листопада 2023 року (вх. № 84247 від 03 листопада 2023 року) подав до суду відповідь на відзив, у якій вказує, що відсутність проектно-кошторисної документації не є перепоною для виконання балансоутримувачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, зокрема щодо підтримки захисних споруд у стані готовності. Обов`язок балансоутримувача ТОВ «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» щодо приведення комунікацій, інженерних мереж, інженерного та спеціального обладнання, систем життєзабезпечення ПРУ № 50703 у стан готовності, передбачений саме положеннями Наказу № 579.

Законодавством передбачено обов`язок балансоутримувачів захисних споруд цивільного захисту утримувати такі споруди у стані готовності для використання за призначенням, та у разі неготовності захисної споруди привести її у стан готовності за рахунок власних коштів. Поліпшення балансоутримувачем умов використання захисної споруди не звільняє останнього від обов`язку привести протирадіаційне укриття у стан готовності для використання його за призначенням.

Щодо позиції відповідача, який не визнає себе балансоутримувачем ПРУ № 50703, позивач зазначає, що ТОВ «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» не оспорювало умови договору зберігання від 15 квітня 2021 року № 21/4, що вказує на узгоджену позицію між поклажодавцем та зберігачем та підтверджує добровільність укладення зазначеного договору зберігання між сторонами таких договірних відносин. Крім договірних правовідносин щодо зберігання ПРУ № 50703 діє система нормативно-правових актів у сфері цивільного захисту, які визначають роль зберігача як балансоутримувача та порядок вжиття останніми заходів щодо приведення у стан готовності захисних споруд, які перебувають в їх управлінні (зберіганні).

Ухвалою суду від 11 квітня 2024 року провадження у справі зупинено до набрання законної сили судовим рішенням касаційної інстанції у справі № 260/4199/22.

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області подало до суду заяву від 24 березня 2025 року про заміну неналежної сторони (вх. № 25601 від 26 березня 2025 року), в якій просить суд замінити ГУ ДСНС України у Львівській області на належного позивача.

Ухвалою суду від 27 березня 2025 року провадження у справі поновлено.

Вирішуючи питання про залишення заявленого позову без розгляду, суд зазначає таке.

Верховний Суд у межах розгляду справи № 520/16197/23 у постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, ключовим питанням у справі, яка розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС та районної державної (військової) адміністрації з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Законом України від 21 квітня 2022 року № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Цим же Законом Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас на час звернення прокурора до суду у вересні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

Отже, незважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.

На час виникнення спірних правовідносин у цій справі Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138, у редакції чинній на час звернення до суду).

Також постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2023 року № 883 «Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку» Порядок № 138 доповнено пунктом 12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об`єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.

Указані зміни до Порядку № 138 набрали чинності з 22 серпня 2023 року.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.

Отже, ураховуючи приписи статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

Підсумовуючи викладене, суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Також у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

За висновком Верховного Суду у справі № 520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, незважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

За таких обставин Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

Надалі таку правову позицію підтримано Верховним Судом і у справах №№ 400/10777/23, 520/16687/23.

Що стосується питання захисту інтересів держави в особі Золочівської районної державної адміністрації Львівської області (Золочівської районної військової адміністрації Львівської області) у спосіб пред`явлення прокурором відповідного позову, то суд зазначає таке.

Відповідно до пунктів 1 та 7 частини першої статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Аналогічні норми містяться у статті 2 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації», яка визначає основні завдання місцевих державних адміністрацій.

Відповідно до пункту 16 частини першої статті 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Повноваження місцевої державної адміністрації в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян визначені статтею 25 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», згідно з пунктом 14 частини першої якої, місцева державна адміністрація перевіряє наявність і утримання в готовності локальних систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій на об`єктах, які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій; наявність і готовність до використання у надзвичайних ситуаціях засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку.

У пункті 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», яка визначає права місцевих державних адміністрацій, закріплено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Такі приписи законодавства корелюються з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частин першої, другої, речення другого частини четвертої статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.

У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військових адміністрацій їх статусу набувають відповідно районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу начальників відповідних військових адміністрацій.

Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом (друге речення частини першої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

Верховний Суд неодноразово аналізував положення частини другої статті 19 Конституції України, зокрема у постанові від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Тобто за висновками Великої Палати Верховного Суду у справі № 990/184/24 діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За таких обставин Верховний Суд у справі № 824/2473/15-а констатував, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Повертаючись до обставин справи, що розглядається, суд зауважує, що окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації Золочівською районною державною адміністрацією Львівської області (Золочівською районною військовою адміністрацією Львівської області) як суб`єктом владних повноважень наявного у неї права на звернення до суду.

Як зазначалося вище, спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері цивільного захисту та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду та установлює правила реалізації уповноваженими особами такого права, є Кодекс цивільного захисту України.

Повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту визначені статтею 19 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту належить:

1) забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

2) створення територіальних підсистем та їх ланок, забезпечення виконання ними завдань;

3) забезпечення реалізації вимог техногенної безпеки на об`єктах, що належать до сфери їх управління;

4) розроблення та забезпечення реалізації регіональних, місцевих програм та планів заходів у сфері цивільного захисту, зокрема спрямованих на захист населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, забезпечення техногенної та пожежної безпеки;

5) створення та керівництво аварійно-рятувальними службами, формуваннями та спеціалізованими службами цивільного захисту, забезпечення їх діяльності, здійснення контролю за готовністю до дій за призначенням;

6) створення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та підтримання у постійній готовності територіальної системи централізованого оповіщення, здійснення її модернізації та забезпечення функціонування;

7) забезпечення оповіщення та інформування населення про загрозу і виникнення надзвичайних ситуацій, у тому числі в доступній для осіб з вадами зору та слуху формі;

8) організація аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на відповідній території, а також радіаційного, хімічного, біологічного, медичного захисту населення та інженерного захисту територій від наслідків таких ситуацій;

8-1) забезпечення пожежної безпеки на відповідних територіях та об`єктах;

9) організація та керівництво проведенням відновлювальних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;

10) організація та проведення евакуації населення, матеріальних і культурних цінностей у безпечні райони, їх розміщення та життєзабезпечення населення;

11) контроль за станом навколишнього природного середовища, санітарно-гігієнічною та епідемічною ситуацією, за місцями захоронення біологічних матеріалів, заражених активними формами бактерій;

12) розроблення та здійснення на відповідній території заходів, спрямованих на забезпечення сталого функціонування суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, в особливий період;

13) підготовка пропозицій щодо віднесення території та населених пунктів до груп цивільного захисту та подання їх центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;

14) віднесення відповідно до основних показників суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, до категорії цивільного захисту та затвердження їх переліку у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України;

15) створення і використання матеріальних резервів для запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, ліквідації їх наслідків та надання термінової допомоги постраждалим;

16) завчасне накопичення і підтримання у постійній готовності засобів індивідуального захисту для населення, яке проживає у прогнозованих зонах хімічного забруднення і зонах спостереження суб`єктів господарювання радіаційної небезпеки I і II категорій, та формувань цивільного захисту, а також приладів дозиметричного і хімічного контролю та розвідки;

17) взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

18) організація та забезпечення життєдіяльності постраждалих від надзвичайних ситуацій, а також під час ведення воєнних (бойових) дій або внаслідок таких дій;

19) забезпечення соціального захисту постраждалих внаслідок надзвичайної ситуації, зокрема виплати матеріальної допомоги;

20) створення на регіональному та місцевому рівнях комісій з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, а в разі виникнення надзвичайних ситуацій - спеціальних комісій з їх ліквідації (за потреби), забезпечення їх функціонування;

21) затвердження планів комплектування територіальних курсів, навчально-методичних центрів цивільного захисту та безпеки життєдіяльності, забезпечення проходження на таких курсах та в центрах навчання посадових осіб і працівників місцевих державних адміністрацій, суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, з числа керівного складу та фахівців, діяльність яких пов`язана з організацією та здійсненням заходів цивільного захисту, організація навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях;

22) організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання, експлуатації та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

23) визначення спільно з органами місцевого самоврядування загальної потреби в об`єктах фонду захисних споруд цивільного захисту, необхідних для укриття всіх категорій населення за місцем роботи та за місцем проживання, а також інших категорій населення за місцем тимчасового перебування, у порядку, встановленому законодавством, та шляхів її забезпечення;

24) планування та організація роботи із забезпечення потреб в укритті населення шляхом будівництва захисних споруд цивільного захисту, споруд подвійного призначення та виготовлення (монтування) первинних (мобільних) і облаштування найпростіших укриттів, а також (у разі потреби) відновлення пошкоджених (зруйнованих) об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту;

25) прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

26) організація та ведення обліку фонду захисних споруд цивільного захисту, створення загальнодоступних інформаційних ресурсів та доведення до населення інформації про об`єкти зазначеного фонду, у тому числі у доступній для осіб з порушеннями зору та слуху формі;

27) здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

28) організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд;

29) розроблення та здійснення комплексу заходів, спрямованих на поліпшення пожежної безпеки суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

29-1) здійснення в межах повноважень заходів, визначених порядком надання підтримки міжнародним рятувальним командам, які допомагають у ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;

30) здійснення інших повноважень у сфері цивільного захисту, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.

Іншого правового регулювання ні Кодекс цивільного захисту України, ні Закон України «Про місцеві державні адміністрації» не містять.

Підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку про те, що Золочівська районна державна адміністрація Львівської області (Золочівська районна військова адміністрація Львівської області) не наділена правом на звернення до суду з позовом про зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, оскільки прямої вказівки на це в законі не існує.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 13 лютого 2025 року у справі № 620/111/24, яку суд ураховує на підставі частини п`ятої статті 242 КАС України.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Отже, з`ясувавши, що Золочівська окружна прокуратура в особі Золочівської районної державної адміністрації Львівської області (Золочівської районної військової адміністрації Львівської області) та Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області не має права на звернення до суду із вказаним позовом, суд доходить висновку про наявність підстав для залишення цього позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.

Така ж правова висловлена Верховним Судом у постанові від 03 березня 2025 року у справі № 260/4199/22.

Крім цього, відповідно до частини четвертої статті 240 КАС України особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення підстав, з яких позов було залишено без розгляду, має право звернутися до адміністративного суду в загальному порядку.

Щодо заяви Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області від 24 березня 2025 року про заміну неналежної сторони (позивача), то суд зазначає, що підстави для задоволення такої заяви відсутні, оскільки за змістом частини першої статті 48 КАС України для такої заміни необхідна згода Золочівської окружної прокуратури, яка (згода) в матеріалах цієї справи відсутня. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області, як встановлено судом вище, не є та не може бути позивачем у цій справі, тому відповідної згоди висловлювати не може.

За змістом частини п`ятої статті 240 КАС України в ухвалі про залишення позову без розгляду можуть бути вирішені питання про розподіл між сторонами судових витрат, про повернення судового збору з бюджету.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 7 Закону України «Про судовий збір» сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі залишення заяви або скарги без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв`язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням).

За подання цього позову до суду Львівська обласна прокуратура сплатила судовий збір у розмірі 2147,20 грн, що підтверджується платіжною інструкцією від 14 вересня 2023 року № 2068. З огляду на наведене судовий збір, сплачений Львівською обласною прокуратурою відповідно до платіжної інструкції від 14 вересня 2023 року № 2068, у сумі 2147,20 грн належить повернути.

Керуючись ст.ст.240, 248, 256, підп.15.5 п.15 Перехідних положень КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Позовну заяву у справі № 380/22704/23 за позовом першого заступника керівника Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі: Золочівської районної державної адміністрації Львівської області (Золочівської районної військової адміністрації Львівської області), Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «ХЙОРТ КНУДСЕН УКРАЇНА» про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії залишити без розгляду.

Судовий збір, сплачений Львівською обласною прокуратурою відповідно до платіжної інструкції від 14 вересня 2023 року № 2068, у сумі 2147,20 грн повернути.

Ухвалу суду може бути оскаржено до Восьмого апеляційного адміністративного суду відповідно до ст.ст. 293-297 КАС України.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Повний текст ухвали складено 27 березня 2025 року.

СуддяКлименко Оксана Миколаївна