Постанова

від 01.04.2025 по справі 240/110/24

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 240/110/24

адміністративне провадження № К/990/42101/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 240/110/24

за позовом керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області та виконавчого комітету Хорошівської селищної ради до Хорошівського житлово-комунального підприємства про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року (суддя Лавренчук О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2024 року (головуючий суддя - Шидловський В.Б., судді: Боровицький О.А., Курко О.П.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

02 січня 2024 року до Житомирського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Житомирській області (далі - ГУ ДСНС у Житомирській області, позивач) та виконавчого комітету Хорошівської селищної ради до Хорошівського житлово-комунального підприємства (далі - Хорошівське ЖКП, відповідач), про:

- визнання протиправною бездіяльність відповідача в частині не приведення у стан готовності захисну споруду - протирадіаційне укриття № 21797, яке розташоване за адресою: вул. Героїв майдану, 37, смт. Хорошів Житомирського району Житомирської області, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року (далі - Наказ № 579);

- зобов`язання відповідача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №21797, яке розташоване за адресою: вул. Героїв майдану, 37, смт. Хорошів Житомирського району Житомирської області, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом №579.

Позов обґрунтований тим, що на території Хорошівської селищної ради розміщено захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 21797, балансоутримувачем якої є Хорошівське ЖКП. Після обстеження стану готовності захисної споруди цивільного захисту комісією у складі представників Хорошівської селищної ради, Житомирського РУ ГУ ДСНС у Житомирській області та Хорошівського ЖКП складено акт від 19 липня 2023 року, з якого слідує, що протирадіаційне укриття № 21797 не готове до експлуатації. ГУ ДСНС у Житомирській області, у свою чергу, як спеціально уповноваженим державою органом на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знаючи про тривале (починаючи з жовтня 2022 року) ігнорування відповідачем вимог щодо приведення протирадіаційного укриття №21797 у відповідність до Наказу № 579, не вжито відповідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача привести захисну спору у стан готовності, що свідчить про бездіяльність вказаного органу. Таким чином неналежне виконання уповноваженим органом функцій щодо захисту інтересів держави вказує не лише на право, а й на обов`язок в органу прокуратури вжити заходи з представництва інтересів держави в суді.

Окрім того, визначаючи у позовній заяві позивачем виконавчий комітет Хорошівської селищної ради, керівник Коростишівської окружної прокуратури посилався на статтю 36-1 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», яка визначає повноваження виконавчих органів рад у сфері цивільного захисту, та на лист виконкому про те, що він не планує вживати заходи реагування відносно балансоутримувача у судовому порядку.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2024 року, позов керівника Коростишівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Житомирській області та виконавчого комітету Хорошівської селищної ради повернуто на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Таке представництво допускається, зокрема, у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такому випадку прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах.

Повноваження ГУ ДСНС у Житомирській області визначені Кодексом цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), який регламентує право ДСНС звертатися до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування. Ураховуючи, що КЦЗ України не передбачає повноважень ДСНС на звернення до суду із пред`явленими прокурором позовними вимогами, то, відповідно, у керівника Коростишівської окружної прокуратури в інтересах держави також немає права на звернення до суду з такими вимогами.

Суд першої інстанції відхилив посилання прокурора про те, що на період воєнного стану припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю), чим обмежено вжиття заходів реагування органами ДСНС.

Суд зазначив, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) державного ринку нагляду в умовах воєнного стану» з 24 лютого 2022 року заходи державного нагляду до суб`єктів господарювання не здійснюються та не можуть здійснюватись до закінчення воєнного стану. В той же час, пунктом 2 відповідної постанови передбачено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Разом із тим, ані доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, як то передбачено постановою Кабінету Міністрів України, ані доказів відмови у проведенні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у межах даного предмету спору, до матеріалів позову прокурором додано не було.

У підсумку суд першої інстанції констатував, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, що свідчить про виключність такого судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

Житомирська обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 08 січня 2024 року та постанову суду апеляційної інстанції від 10 жовтня 2024 року, а справу направити для продовження розгляду до Житомирського окружного адміністративного суду.

Обґрунтовуючи наявність підстав касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій, скаржник посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій внаслідок неправильного застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), частини п`ятнадцятої статті 32 КЦЗ України, пункту 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138, пунктів 1, 3, 4, 7 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052, статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» дійшли помилкового висновку щодо відсутності повноважень ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами.

Як зазначає прокурор, ДСНС є органом, який уповноважений діяти від імені держави у сфері цивільного захисту населення, невід`ємною частиною якого є реалізація його повноважень щодо здійснення контролю за станом належного утримання захисних споруд цивільного захисту, їх готовністю до використання за призначенням. Зауважує, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пертих кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до статті 17-1 КЦЗ України, відповідно до яких центральний орган державної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, має право звертається до адміністративного суду, крім позовів про застосування заходів реагування, також з інших підстав, визначених законом. Отже законодавець розширив повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами, чим фактично усунув спірність питання у подібних правовідносинах.

Скаржник уважає, що у даному випадку ГУ ДСНС у Житомирській області, як орган державної влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, обізнаний про неготовність споруди цивільного захисту до використання, мав обов`язок вжити відповідних заходів для приведення укриття у стан готовності, проте цього не зробив. Це свідчить, що подання прокурором позову є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави у спірних правовідносинах.

У світлі цих доводів скаржник зазначає, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суди не врахували висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16.

Окрім того, повертаючи позов прокурора через відсутність у законі чітко визначеного обов`язку органів ДСНС звертатися з позовами про приведення у готовність споруд цивільного захисту, судами не враховано правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі № 810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18 щодо недопустимості обмеження центральних органів виконавчої влади у виборі способів захисту інтересів держави з метою реалізації своїх повноважень.

Конкретизуючи підстави касаційного оскарження заступник керівника Житомирської обласної прокуратури зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX) у поєднанні зі статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (у частині компетенції органів ДСНС на звернення до суду з інших підстав, визначених Законом, у тому числі із заявленими позовними вимогами у якості позивача).

Також у касаційній скарзі прокурор посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, що полягає у незастосуванні до спірних правовідносин статей 1, 8, 13 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», пункту 5 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 та відповідно пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX).

Ухвалою від 21 листопада 2024 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Відзиви на касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури до Суду не надходили, що в силу частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду оскаржуваних рішень.

У зв`язку з обранням судді Губської О.А. до Великої Палати Верховного Суду, яка перебуває у складі колегії суддів, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 березня 2025 року визначено новий склад суду для розгляду касаційної скарги у справі № 240/110/24 у складі: Соколов В.М. - головуючий суддя, судді: Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

Ухвалою від 31 березня 2025 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

IV. Джерела права й акти їхнього застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно з частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

Частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом №1697-VII.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому положеннями частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

V. Позиція Верховного Суду

Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України та постанова суду апеляційної інстанції, якою цю ухвалу залишено без змін.

Застосовуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів, переглянувши рішення судів першої та апеляційної інстанцій, дійшла до таких висновків.

З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону №1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.

У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

У випадку, що розглядається, звернення керівника Коростишівської окружної прокуратури до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Житомирській області, виконавчого комітету Хорошівської селищної ради, яка полягає у невжитті зазначеними суб`єктами владних повноважень належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача відповідної захисної споруди привести її у стан готовності до використання. За змістом позовної заяви, зазначені суб`єкти, які, на переконання прокурора, мають повноваження звернутися до суду із цим позовом та бути позивачами в цій справі, не виконують своїх функцій та, відповідно, не здійснюють захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах зазначених осіб як позивачів у цій справі.

У такому контексті першочергового значення набуває питання, чи наділені ГУ ДСНС у Житомирській області, виконавчий комітет Хорошівської селищної ради належним обсягом компетенції, що дозволяє їм набути статусу позивачів у справі.

Щодо повноважень ДСНС та її територіальних органів на звернення до суду з таким позовом

Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).

Пунктом 1 Положення про ДСНС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Пунктом 3 Положення №1052 визначено, що основним завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Повноваження ДСНС як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, визначені статтею 17-1 КЦЗ України.

Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до КЦЗ України.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду. Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ визначено право ДСНС на звернення до суду з підстав:

допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»),

та з інших підстав, визначених законом.

Як слідує зі змісту касаційної скарги, саме з цих формулюванням («з інших підстав, визначених законом») у поєднанні з нормами пункту 16 частини другої статті 17-1, частини п`ятнадцятої статті 32, статей 65, 66 КЦЗ України Житомирська обласна прокуратура пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Між тим, із такими міркуваннями скаржника Суд не погоджується, оскільки ДСНС як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах №400/9970/23, №520/13228/23, № 520/30126/23, від 06 лютого 2025 року у справах №160/18617/23, №320/11439/22, № 280/7883/23 та інших.

Зокрема, у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду з нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у названій постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

За таких обставин ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Отже, посилання скаржника на положення пунктів 16, 48 частини другої статті 17-1, частини п`ятнадцятої статті 32, статей 65, 66 КЦЗ України, пункту 12 Порядку №138, пунктів 1, 3, 4, 7 Положення № 1052, у контексті спірних відносин є помилковими.

Варто зазначити, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових актах не навели мотивів щодо правозастосування у частині представництва прокурором інтересів держави в особі виконавчого комітету Хорошівської селищної ради. Касаційна скарга Житомирської обласної прокуратури також не містить жодних доводів та аргументів щодо цього питання.

Між тим, колегія суддів принагідно звертає увагу на те, що Верховний Суд у своїх постановах уже досліджував питання обсягу повноважень органу місцевого самоврядування у питанні організації та забезпечення цивільного захисту.

Зокрема, у постановах від 06 лютого 2025 року у справі №280/7883/23, від 13 березня 2025 року у справі № 280/10878/23, від 20 березня 2025 року у справі №580/5424/24 та ін. у подібних правовідносинах Верховним Судом викладено правову позицію, за якою спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері цивільного захисту та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду та установлює правила реалізації уповноваженими особами такого права, є КЦЗ України. Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту визначені частиною другою статті 19 КЦЗ України, які не визначають права на звернення до адміністративного суду з вимогами про приведення у стан готовності захисних споруд. Таким чином законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив орган місцевого самоврядування правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Житомирській області, виконавчого комітету Хорошівської селищної ради, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

Між тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначених ним позивачів правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].

З уваги на це колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено повноважень ГУ ДСНС у Житомирській області, виконавчого комітету Хорошівської селищної ради на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.

Особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Своєю чергою участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.

Таким чином прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.

Згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Викладене у сукупності та взаємозв`язку дає підстави вважати правильними висновки судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви позивачеві.

Доводи касаційної скарги про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), Суд уважає необґрунтованими з огляду на наступне.

Як свідчить аналіз змісту згаданої постанови, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

Окрім того, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121- 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора з цим позовом.

Також принагідно зауважити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Так само є відмінними від обставин цієї справи обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису).

На додаток колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року в справі №260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі № 820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та зазначила таке:

«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.».

Зважаючи на викладене, висновки у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

В аспекті вказаного слід наголосити, що практика Верховного Суду щодо застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, є сталою та послідовною, а висновки Суду, викладені у постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах № 520/30126/23, №520/13228/23 та № 400/9970/23, від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23, від 31 січня 2025 року № 320/3128/23, від 06 лютого 2025 року у справі №160/18617/23 та багатьох інших, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи.

Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі №810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі №810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах №826/2793/18, №810/3046/17, №810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво. У справах № 810/3165/18, №810/3164/18, №810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

У підсумку Верховний Суд констатує, що доводи та аргументи касаційної скарги про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваних судових рішень без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень.

Зважаючи на те, що оскаржувані судові акти є законними і підстави для їх скасування відсутні, касаційну скаргу відповідно до статті 350 КАС України необхідно залишити без задоволення, а рішення - без змін.

VІ. СУДОВІ ВИТРАТИ

З огляду на результат касаційного розгляду справи, питання про розподіл судових витрат не вирішується.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2024 року у справі № 240/110/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк