Постанова від 02.04.2025 по справі 320/16011/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 320/16011/24

адміністративне провадження № К/990/37225/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Черкасигаз»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Газорозподільні мережі України»,

про визнання протиправним та скасування постанов,

за касаційною скаргою Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Черкасигаз»

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Аліменка В.О., Кучми А.Ю., Шведа Е.Ю. від 12 вересня 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 04 квітня 2024 року Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Черкасигаз» (далі - позивач, АТ «Черкасигаз») звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП; Регулятор), у якому просило:

- визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 29 листопада 2023 року № 2226 «Про зупинення дії ліцензії з розподілу природного газу, виданої АТ "Черкасигаз"»;

- визнати протиправним та скасувати пункт 16 додатку до постанови НКРЕКП від 26 грудня 2022 року № 1839 «Про видачу ліцензії з розподілу природного газу Товариству з обмеженою відповідальністю "Газорозподільні мережі України"»;

- визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 10 січня 2024 року № 22 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 29 червня 2017 року № 840».

2. 22 квітня 2024 року до відкриття провадження у справі АТ «Черкасигаз» подало до суду заяву, в якій просило забезпечити позов шляхом зупинення дії зазначених рішень Регулятора та заборони НКРЕКП вчиняти дії щодо прийняття рішень про зміну (анулювання) місця провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ «Черкасигаз» та приймати рішення про надання Товариству з обмеженою відповідальністю «Газорозподільні мережі України» (далі - ТОВ «Газорозподільні мережі України») права на провадження господарської діяльності з розподілу природного газу у місці провадження господарської діяльності АТ «Черкасигаз»;

3. Заяву про забезпечення позову АТ «Черкасигаз» обґрунтовувало тим, що протиправність постанов НКРЕКП від 10 січня 2024 року № 22 та від 29 листопада 2023 року № 2226, а також пункту 16 додатку до постанови НКРЕКП від 26 грудня 2022 року № 1839 є очевидною, оскільки зазначені рішення Регулятора прийняті за наявності ухвали Печерського районного суду міста Києва від 28 листопада 2023 року у справі № 757/54363/23-ц, якою НКРЕКП заборонено розглядати та вирішувати питання щодо внесення змін до постанови НКРЕКП від 26 грудня 2022 року № 1839 у частині уточнення території провадження господарської діяльності з розподілу природного газу ТОВ «Газорозподільні мережі України» та питання зупинення дії виданої АТ «Черкасигаз» ліцензії з розподілу природного газу. Адвокат АТ «Черкасигаз» до початку засідання НКРЕКП, призначеного на 29 листопада 2023 року, передав до канцелярії Регулятора зазначену ухвалу суду та додатково повідомляв про існування зазначеної ухвали у своєму виступі на засіданні НКРЕКП.

Також позивач зазначав, що пунктом 16 додатку до постанови НКРЕКП від 26 грудня 2022 року № 1839 Регулятор поширив господарську діяльність ТОВ «Газорозподільні мережі України» з розподілу природного газу на населені пункти Черкаської області, де таку діяльність раніше здійснювало АТ «Черкасигаз». Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 02 січня 2024 року у справі № 320/45553/23 поновив право АТ «Черкасигаз» на здійснення діяльності з розподілу природного газу в межах відповідної території Черкаської області та зупинив таке право ТОВ «Газорозподільні мережі України». Проте НКРЕКП прийняло постанову від 10 січня 2024 року № 22, якою позбавив позивача права на здійснення діяльності з розподілу природного газу, вилучивши з тексту постанови про видачу АТ «Черкасигаз» ліцензії положення про території, де Товариство має право здійснювати таку діяльність.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 24 квітня 2024 року задовольнив частково заяву АТ «Черкасигаз» про забезпечення позову:

- зупинив дію постанови НКРЕКП від 29 листопада 2023 року № 2226 «Про зупинення дії ліцензії з розподілу природного газу, виданої АТ "Черкасигаз"»;

- зупинив дію пункту 16 додатку до постанови НКРЕКП від 26 грудня 2022 року № 1839 «Про видачу ліцензії з розподілу природного газу ТОВ "Газорозподільні мережі України"»;

- зупинив дію постанови НКРЕКП від 10 січня 2024 року № 22 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 29 червня 2017 року № 840»;

- відмовив у застосуванні інших заходів забезпечення позову.

5. Суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані постанови НКРЕКП очевидно суперечать вимогам Закону та порушують права позивача, оскільки на час їх прийняття ухвалою Печерського районного суду м. Києва від 28 листопада 2023 року у справі № 757/54636/23-ц Регулятору було заборонено розглядати та вирішувати питання щодо внесення змін до постанови НКРЕКП від 26 грудня 2022 року № 1839 і зупиняти дію ліцензії АТ «Черкасигаз». Відсутність виручки від реалізації послуг з розподілу природного газу після прийняття оскаржуваних рішень спричинила фінансові втрати, скорочення працівників, ризики для виробничої діяльності та загрозу припинення роботи АТ «Черкасигаз», і може мати наслідком оголошення Товариства банкрутом.

6. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 вересня 2024 року скасував ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року та відмовив АТ «Черкасигаз» у задоволенні заяви про забезпечення позову.

7. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновок суду першої інстанції на явну протиправність оскаржуваних постанов НКРЕКП тотожний задоволенню цих позовних вимог, що не допускається при забезпеченні позову. Відсутні докази того, що невжиття судом забезпечувальних заходів у цій справі ускладнить або унеможливить виконання судового рішення чи припинить господарську діяльність АТ «Черкасигаз».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, АТ «Черкасигаз» подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року та залишити в силі ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року.

9. НКРЕКП та ТОВ «Газорозподільні мережі України» подали відзиви, у яких просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. АТ «Черкасигаз» у касаційній скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не врахував доказів, що містяться у матеріалах справи, а також правові позиції висловлені, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 червня 2020 року у справі № 520/1545/19 та від 06 квітня 2023 року у справі № 300/4615/22.

11. НКРЕКП у відзиві вказує на те, що заява про забезпечення позову не підтверджує очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам АТ «Черкасигаз» або того, що захист цих прав та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або ж для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. Нормами КАС України не передбачено такої підстави для вжиття заходів забезпечення позову, як необхідність забезпечення виконання рішення суду в іншій справі; заява АТ «Черкасигаз» про забезпечення позову має ознаки втручання у дискреційні повноваження НКРЕКП.

Реалізація заявлених позивачем заходів забезпечення позову може призвести до порушення безперебійного газопостачання споживачів на території не лише Черкаської, а й Чернігівської і Волинської областей, не враховує інтереси ТОВ «Газорозподільні мережі України» як належного користувача рухомого та нерухомого майна, необхідного для розподілу природного газу та інтереси споживачів.

12. ТОВ «Газорозподільні мережі України» звертає увагу на те, що зупинення ліцензії АТ «Черкасигаз» із подальшою видачою ліцензії на розподіл природного газу ТОВ «Газорозподільні мережі України» є наслідком реалізації постанови Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2022 року № 1335 «Про врегулювання питання використання газорозподільних систем або їх складових», тому АТ «Черкасигаз» фактично не могло здійснювати розподіл природного газу; зупинення дії постанов НКРЕКП не наділяє АТ «Черкасигаз» можливістю здійснювати розподіл природного газу.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

13. АТ «Черкасигаз» 30 вересня 2024 року подало касаційну скаргу.

14. Верховний Суд ухвалою від 14 жовтня 2024 року відкрив касаційне провадження у справі.

15. НКРЕКП та ТОВ «Газорозподільні мережі України» 28 жовтня 2024 року подали відзиви на касаційну скаргу.

16. Верховний Суд ухвалою від 01 квітня 2025 року відмовив АТ «Черкасигаз», НКРЕКП та ТОВ «Газорозподільні мережі України» у задоволенні клопотань про проведення судового засідання з викликом учасників справи та призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 02 квітня 2025 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

18. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

19. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

20. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

21. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.

23. Забезпечення позову є процесуальною гарантією виконання рішення суду в разі задоволення позовних вимог, проте для вжиття судом заходів забезпечення позову у справі заявник (позивач) має підтвердити наявність щонайменше однієї з виключних підстав, передбачених частиною другою статті 150 КАС України:

- невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

- очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

24. Дія індивідуального акта або нормативно-правового акта може бути зупинена як захід забезпечення позову відповідно до пункту 1 частини першої статті 151 КАС України.

25. Комітет Міністрів Ради Європи (далі - КМРЄ) у параграфах І та ІІ Рекомендацій від 13 вересня 1989 року № R(89)8 "Про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах" (on provisional court protection in administrative matters) наголосив, що заявник може просити суд або інший компетентний орган вжити заходи тимчасового захисту від адміністративного акта; надаючи особі тимчасовий захист, суд бере до уваги всі обставини та інтереси; такі заходи можуть вживатися зокрема, у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо аргументи заявника на перший погляд (prima facie) спростовують правомірність такого акта.

26. КМРЄ у пункті "d" глави 5 "Ефективність судового розгляду" Рекомендацій (2004)20 "Про судовий перегляд адміністративних актів" (on judicial review of administrative acts), прийнятих 15 грудня 2004 року, також вказав, що суд повинен мати право надавати тимчасові заходи захисту до завершення провадження.

27. Водночас Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) притримується позиції, згідно з якою заходи забезпечення (тимчасові заборони), які вживає суд у процесі вирішення спору, повинні відповідати закону, враховувати суспільні (загальні) інтереси та пропорційність між використаними засобами та метою, яку прагне суд досягнути (рішення ЄСПЛ від 17 травня 2016 року у справі "Джиніч проти Хорватії" (Dћiniж v. Croatia), № 38359/13, пункти 61- 62; рішення ЄСПЛ від 16 березня 2021 року у справі "Карагасаноглу проти Туреччини" (Karahasanoglu v. Turkey), заяви № 21392/08 та 2 інші, пункти 144- 153).

28. За усталеною практикою Верховного Суду, висловленою у постановах від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 11 січня 2022 року у справі № 640/18852/21, від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20 та інших, заходи забезпечення позову мають бути вжиті лише в межах позовних вимог, бути адекватними та співмірними з позовними вимогами, забезпечувати ефективний захист позивача, який неможливий без негайного втручання суду.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

29. При вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.

30. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен вказати мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними (постанови Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 30 вересня 2019 року у справі № 420/5553/18, від 29 січня 2020 року у справі № 640/9167/19, від 20 травня 2021 року у справі № 640/29749/20, від 11 січня 2022 року у справі № 640/18852/21 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20).

31. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28 березня 2018 року у справі № 800/521/17 виснувала, що позов не може бути забезпечено таким способом, який фактично підмінює собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті судом.

32. У разі оскарження відповідного акта суб`єкта владних повноважень особа має право заявити вимоги про відшкодування спричиненої таким актом шкоди, тому зазначене не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 11 серпня 2021 року у справі № 380/11600/20.

33. Таким чином, заходи забезпечення позову мають бути спрямованими виключно на забезпечення можливості ефективного виконання майбутнього рішення суду, а не надання позивачу результату, якого він прагне досягти за допомогою судового рішення.

34. Забезпечення позову не повинно порушувати баланс інтересів сторін у справі та створювати переваги одній зі сторін до вирішення справи судом по суті.

35. Очевидність ознак протиправності рішення (дії) НКРЕКП може бути визнана лише у разі, якщо Регулятор ухвалює рішення, що явно не входить до його компетенції, або вчиняє дії, що перевищують надані йому законом повноваження.

36. В усіх інших випадках такі обставини підлягають доведенню на стадії розгляду справи по суті спору у встановленому процесуальним законом порядку, а не під час вирішення питання про забезпечення позову.

37. Зазначене узгоджується з висновками, викладеними у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2024 року у справі № 320/4183/24, якими керувався суд апеляційної інстанції при вирішенні питання забезпечення позову.

38. Рішення Регулятора про видачу або скасування ліцензії на розподіл природного газу приймається за чітко визначеною законодавчою процедурою, а зупинення прийнятих рішень НКРЕКП про видачу або скасування ліцензії на розподіл природного газу створює ризики для всіх учасників ринку та може дестабілізувати функціонування критично важливого сектора енергетики.

39. Суди повинні надавати особливу увагу обґрунтуванню необхідності забезпечення позову у справах, пов`язаних із рішеннями НКРЕКП, враховуючи можливі ризики для публічних інтересів та стабільності ринку.

40. У справі, що розглядається, АТ «Черкасигаз» просило забезпечити позов шляхом зупинення дії постанов НКРЕКП з підстав порушення процедури прийняття таких рішень Регулятора.

41. Перевірка таких підстав протиправності оскаржуваних постанов відповідача може бути здійснена судом при вирішенні спору по суті, а зупинення дії постанов Регулятора фактично підмінює собою судове рішення у справі.

42. Враховуючи те, що АТ «Черкасигаз» не вказало очевидних ознак протиправності постанов НКРЕКП від 29 листопада 2023 року № 2226, від 10 січня 2024 року № 22, а також пункту 16 додатку до постанови НКРЕКП від 26 грудня 2022 року № 1839, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для забезпечення позову.

43. Висновки Верховного Суду, сформульовані у постановах від 25 червня 2020 року у справі № 520/1545/19 та від 06 квітня 2023 року у справі № 300/4615/22, які стосуються оскарження рішення органу місцевого самоврядування та податкового органу відповідно, не можуть автоматично застосовуватися до справ, пов`язаних із оскарженням рішень НКРЕКП, через специфіку регуляторних рішень. Крім того, у справах № 520/1545/19 та № 300/4615/22 Верховний Суд не висловлювався щодо очевидної протиправності оскаржуваних рішень; заяви про забезпечення позову задовольнялися з тих підстав, що невжиття таких заходів могло істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішень суду.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

44. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

45. Постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року є законною та обґрунтованою, суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм процесуального права.

46. З урахуванням зазначеного, Суд вважає, що касаційну скаргу АТ «Черкасигаз» слід залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

47. Оскільки Верховний Суд не ухвалює нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Черкасигаз» залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року у справі № 320/16011/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа