Постанова від 14.04.2025 по справі 640/28442/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/28442/20 Суддя (судді) першої інстанції: Щавінський В.Р.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 квітня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Грибан І.О., Карпушової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2024 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр будівельно-монтажних робіт та експлуатації будівель і споруд» Акціонерного товариства «Українська залізниця» до Департаменту моніторингу закупівель Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі філії «Центр будівельно-монтажних робіт та експлуатації будівель і споруд» Акціонерного товариства «Українська залізниця» звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просить суд (з урахування заяви про зміну предмета позову), в якій визнати протиправним та скасувати висновок від 03.11.2020 про результати моніторингу процедури закупівлі № UA - 2020-08-21-002277-b.

В обґрунтуванням позовних вимог позивач зазначив, що АТ «Українська залізниця» при проведенні публічної закупівлі портландцементу не допущено жодного з порушень, на які відповідач посилається у спірному висновку, а тому були відсутні підстави для відхилення тендерної документації ТОВ «Епіцентр К». Пояснено, що зміст тендерної документації АТ «Українська залізниця» не містив вимог щодо подання учасниками процедури двох або більше аналогічних за предметом закупівлі договорів і вважалась допустимою подача одного підходящого за предметом закупівлі договору. Також позивач зауважив, що твердження Державної аудиторської служби про невідповідність вимогам тендерної документації довідки про кваліфікацію працівників ТОВ «Епіцентр К» є необґрунтованим, адже подана учасником торгів довідка містила достатньо інформації, яка підтверджує кваліфікацію працівників.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2024 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, Державної аудиторської служби України звернулася із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначено, що тендерною документацією встановлено вимогу про надання документів в множині про виконання аналогічних договорів, тобто більш ніж один. Стверджує, що учасник ТОВ «Епіцентр К» у складі своєї тендерної пропозиції документально підтвердив виконання одного аналогічного договору, що не відповідає вимогам пункту 5 розділу III тендерної документації. На порушення вимог абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону Замовник не відхилив тендерної пропозиції учасника ТОВ «Епіцентр К» як такого, що не відповідає кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 Закону та допустив до оцінки.

Апелянт стверджує, що учасник ТОВ «Епіцентр К» у складі своєї тендерної пропозиції надав довідку стосовно кількості працюючих від 17.09.2020 №12037, яка не містить інформації про кваліфікацію працівників, що відповідальні за транспортування товару, його завантажування а розвантажування, що не відповідає вимогам пункту 5 розділу III тендерної документації.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2025 відкрито апеляційне провадження та призначено справу до судового розгляду у письмовому провадженні.

Від представника позивача 25.02.2025 надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому останній зазначає, що відповідач в апеляційній скарзі безпідставно вказує про невідповідність тендерної пропозиції учасником торгів вимогам тендерної документації.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2025 залучено до участі у справі Товариство з обмеженою відповідальністю «Ксантос» в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору. Запропоновано залученій третій особі, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, надати суду у строк до 02 квітня 2025 року пояснення щодо цієї справи та апеляційної скарги та надати докази про надіслання таких пояснень іншим учасникам справи.

Ухвалу суду від 27.03.2025 направлено на електронну адресу третьої особи, яка не заявляє самостійний вимог щодо предмета спору та доставлено 27.03.2025 о 16:33, що підтверджується роздруківкою із електронної пошти (а.с.180).

Від Товариство з обмеженою відповідальністю «Ксантос» пояснення до суду апеляційної інстанції не надходили, що не перешкоджає розгляду справи за наявними у ній матеріалами.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів дійшла таких висновків.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 21.08.2020 філією «Центр будівельно-монтажних робіт та експлуатації будівель споруд» Акціонерного товариства «Українська залізниця» на офіційному порталі про публічні закупівлі «prozorro.gov.ua» оприлюднено інформацію про закупівлю, зокрема, оголошення про проведення відкритих торгів на закупівлю портландцементу ПЦ-І-500-Н, ДК 021:2015:44110000-4 - конструкційні матеріали (ідентифікатор UA-2020-08-21-002277-b).

Участь у вказаних торгах взяли ТОВ «Епіцентр К» та ТОВ «Ксантос». Переможцем стало Товариство з обмеженою відповідальністю «Ксантос», з яким Акціонерним товариством «Українська залізниця» укладено договір поставки від 13.10.2020 № УЗ/ЦБМЕС-20370/Ю.

Разом з тим, 13.10.2020 на офіційному порталі оприлюднення інформації про публічні закупівлі «prozorro.gov.ua» оприлюднено наказ Державної аудиторської служби України від 13.10.2020 №286 «Про початок моніторингу процедур закупівель», пунктом 29 додатку до якого процедуру закупівлі UA-2020-08-21-002277-b внесено до переліку закупівель, що підлягають моніторингу на підставі зазначеного наказу.

За результатами проведеного моніторингу, 03.11.2020 Державною аудиторською службою України оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2020-08-21-002277-b, яким виявлено два порушення при проведенні відкритих торгів у виді не відхилення тендерної пропозиції Товариства з обмеженою відповідальністю «Епіцентр К» згідно до абзацу 2 пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про Публічні закупівлі», через невідповідність поданої наведеним товариством тендерної пропозиції вимогам тендерної документації АТ «Укрзалізниця».

Невідповідність тендерної пропозиції ТОВ «Епіцентр К» вимогам тендерної документації АТ «Укрзалізниця» на переконання Державної аудиторської служби України вбачається у поданні ТОВ «Епіцентр К»:

- доказів виконання лише одного аналогічного договору усупереч вимозі про подачу доказів виконання не менше двох аналогічних договорів;

- довідки згідно звіту форми 1-ДФ, що не містить інформації про кваліфікацію працівників, що відповідальні за транспортування товару, його завантажування та розвантажування.

Позивач вважає висновок про результати моніторингу закупівлі протиправним та таким, який підлягає скасуванню, що і стало підставою для звернення позивача з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26.01.1993 №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до частини першої статті 1 вказаного Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначає Закон України від 25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон №922-VIII).

Як встановлено частиною першою статті 8 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Відповідно до пункту 14 частини 1 статті 1 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Згідно із частиною другою статті 8 Закону №922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Вимоги до тендерної документації встановлені статтею 22 Закону №922-VIII.

Частинами першою-третьою цієї статті Закону №922-VIII передбачено, що тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником на веб-порталі Уповноваженого органу для загального доступу. Тендерна документація повинна містити:

1) інструкція з підготовки тендерних пропозицій;

2) один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації», та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.

Для об`єднання учасників замовником зазначаються умови щодо надання інформації та способу підтвердження відповідності таких учасників установленим кваліфікаційним критеріям та підставам, встановленим статтею 17 цього Закону;

3) інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону;

4) інформація про маркування, протоколи випробувань або сертифікати, що підтверджують відповідність предмета закупівлі встановленим замовником вимогам (у разі потреби);

5) кількість товару та місце його поставки;

6) місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги;

7) строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг;

8) проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов;

9) опис окремої частини або частин предмета закупівлі (лота), щодо яких можуть бути подані тендерні пропозиції, у разі якщо учасникам дозволяється подати тендерні пропозиції стосовно частини предмета закупівлі (лота). Замовник може передбачити можливість укладення одного договору про закупівлю з одним і тим самим учасником у разі визначення його переможцем за кількома лотами;

10) перелік критеріїв оцінки та методика оцінки тендерних пропозицій із зазначенням питомої ваги кожного критерію.

У разі застосування критерію оцінки вартість життєвого циклу, методика оцінки тендерних пропозицій повинна містити опис усіх складових вартісних елементів та перелік документів і інформації, які повинні надати учасники для підтвердження вартості складових елементів життєвого циклу. Замовник у разі необхідності дисконтування витрат життєвого циклу майбутніх періодів може використовувати поточну облікову ставку Національного банку України. Вартість життєвого циклу може рахуватися як сума всіх витрат життєвого циклу або сума всіх витрат життєвого циклу, поділена на розрахункову одиницю експлуатації предмета закупівлі;

11) строк дії тендерної пропозиції, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій;

12) валюта, у якій повинна бути зазначена ціна тендерної пропозиції;

13) мова (мови), якою (якими) повинні бути складені тендерні пропозиції;

14) кінцевий строк подання тендерних пропозицій;

15) розмір та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати);

16) розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає таке забезпечення надати);

17) прізвище, ім`я та по батькові, посада та електронна адреса однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв`язок з учасниками;

18) вимога про зазначення учасником у тендерній пропозиції інформації (повне найменування та місцезнаходження) щодо кожного суб`єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання робіт чи послуг як субпідрядника/співвиконавця в обсязі не менше 20 відсотків від вартості договору про закупівлю - у разі закупівлі робіт або послуг;

19) опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.

Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону №922-VIII тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

З матеріалів справи вбачається, що підставою прийняття спірного висновку від 03.11.2020 про результати моніторингу процедури закупівлі № UA - 2020-08-21-002277-b стало переконання органу фінансового контролю щодо невідповідності тендерної пропозиції учасником торгів вимогам тендерної документації.

Щодо ненадання аналогічних договорів на виконання пункту 5 розділу III тендерної документації Замовника, колегія суддів зазначає наступне.

Пунктом 5.1 розділу III «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» Тендерної документації АТ «Укрзалізниця» на закупівлю код ДК 021:2015:44110000-4 - Конструкційні матеріали (Портландцемент) передбачено, що для участі у процедурах закупівель учасники повинні мати кваліфікаційні дані, які відповідають такому критерію: наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів).

Для підтвердження інформації учасника про його відповідність кваліфікаційному критерію учасник подає у складі своєї тендерної пропозиції наступні документи:

- довідку у довільній формі, що містить інформацію про виконання аналогічних за предметом закупівлі договорів, замовником яких були підрозділи АТ «Укрзалізниця», з зазначенням номеру, дати договору, назви підприємства з яким договори було укладено та окремо копії цих договорів зі специфікаціями;

- у підтвердження факту постачання продукції учасник має надати копії видаткових накладних або актів приймання-передачі, в яких буде посилання на номер та дату зазначених аналогічних договорів, що свідчать про здійснення поставки та позитивні відгуки від замовників за наданими договорами.

Змістовний аналіз першого абзацу пункту 5.1 тендерної документації свідчить про заявлення замовником вимоги про відповідність учасників процедури закупівлі кваліфікаційному критерію у виді наявності документально підтвердженого досвіду виконання одного аналогічного договору або ж більше.

У позовній заяві позивач зазначив, що вважає доведеним використання круглих дужок з метою визначення кількісної альтернативи слова. Зазначення у абзаці 3 пункту 5.1. розділу III тендерної документації необхідності подачі довідки у довільній формі, що містить інформацію про виконання аналогічних договорів, що на думку відповідача передбачає виконання більше ніж одного аналогічного договору, є виключно технічною опискою замовника та не змінює вимог абзацу 1 пункту 5.1 розділу III тендерної документації.

Таким чином, суд апеляційної інстанції погоджується із висновком суду першої інстанції, що тендерна документація позивача не містить вимогу подачі учасниками торгів більше одного аналогічного за предметом закупівлі договору, а тому достатнім є подання учасниками процедури доказів виконання одного аналогічного договору для виявлення відповідності тендерної пропозиції вимогам замовника.

Щодо змісту довідки про кваліфікацію працівників, що відповідальні за транспортування товару, його завантажування та розвантажування, колегія суддів зазначає наступне.

За результатами моніторингу установлено, що у пункті 5 розділу III тендерної документації Замовник установив вимогу щодо надання учасниками у складі тендерних пропозицій довідки у довільній формі із зазначенням кількості працюючих (згідгл зі звітом форми 1-ДФ), яка містить інформацію про наявність працівників, їхню чисельність, досвід роботи та кваліфікацію працівників, необхідних для здійснення поставки предмета закупівлі, а саме про осіб, які відповідають за транспортування товару, його завантажування та розвантажування.

Водночас, учасник ТОВ «Епіцентр К» у складі своєї тендерної пропозиції надав довідку стосовно кількості працюючих від 17.09.2020 №12037, яка не містить інформації про кваліфікацію працівників, що відповідальні за транспортування товару, його завантажування та розвантажування, що не відповідає вимогам пункту 5 розділу III тендерної документації.

Апелянт вважає, що на порушення вимог абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону Замовник не відхилив тендерної пропозиції учасника ТОВ «Епіцентр К» як такого, що не відповідає кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 Закону та допустив до оцінки.

Пунктом 5.3.2 розділу III тендерної документації АТ «Укрзалізниця» встановлено, що учасник торгів має подати, зокрема, довідку у довільній формі із зазначенням кількості працюючих (згідно звіту форми 1-ДФ), яка містить інформацію про наявність працівників, чисельність, досвід роботи та кваліфікацію працівників, необхідних для здійснення поставки предмета закупівлі, а саме: про осіб, які відповідають за транспортування товару, завантажування та розвантажування

Колегія суддів встановила, що довідка ТОВ «Епіцентр К» від 17.09.2020 №12037 стосовно кількості працюючих згідно зі звітом форми №1ДФ містить інформацію про загальну кількість працюючих на підприємстві працівників, а також вичерпний перелік працівників (4 особи), які у разі укладення договору поставки відповідатимуть за транспортування, завантаження та розвантаження товару.

Колонка 4 таблиці «досвід роботи на аналогічній посаді, років», наведеної у довідці, містить інформацію про кваліфікації відповідальних працівників, а саме про їх освіту, досвід роботи, загальний стаж роботи та досвід роботи на конкретній посаді.

Суд зазначає, що зазначені у висновку порушення є проявом надмірного формалізму, що є нелогічним та не відображає основної мети Закону №922-VIII, а саме - забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції, при тому, що жодні негативні наслідки для бюджету не настали, не встановлено неефективного, незаконного, нецільового використання бюджетних коштів, зловживань з боку учасників торгів тощо.

Суд при вирішенні даного спору враховує необхідність чіткого дотримання учасниками публічних закупівель вимог, визначених замовником у тендерній документації.

В той же час, відповідні дії замовника при оцінці тендерних пропозицій не повинні утворювати порушення принципів здійснення державних закупівель, визначених статтею 5 Закону №922-VIII.

Колегія суддів звертає увагу, що у своєму висновку відповідач зазначив, що за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані (додатку), оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону, розгляду тендерної пропозиції ТОВ «Ксантос», своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця порушень не встановлено.

Виходячи із зазначеного, оскаржуваний висновок є необґрунтованим, оскільки не встановлені/відсутні порушення вимог чинного законодавства при проведенні процедури закупівлі зі сторони позивача.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що відповідачем не подано до суду першої та апеляційної інстанції будь-яких належних та допустимих доказів на підтвердження того, що вказані у спірному висновку порушення свідчать про порушення позивачем основних принципів здійснення державних закупівель, визначених Законом № 922-VIII.

Колегія суддів наголошує, що апеляційна скарга відповідача повністю дублює відзив на позовну заяву, а також висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 03.11.2020 про результати моніторингу процедури закупівлі № UA - 2020-08-21-002277-b, тобто в ній не наведено норм законодавства, які порушені чи не враховані судом першої інстанції, не спростовано викладену у рішенні суду правову позицію та не спростовано доводів позивача, які стали підставою для задоволення позову.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог.

Згідно з статтею 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Оцінюючи інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Згідно зі статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2024 року у справі №640/28442/20 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Суддя - доповідач О.М. Кузьмишина

Судді І.О.Грибан

О.В.Карпушова