Рішення

від 28.04.2025 по справі 620/2532/25

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 квітня 2025 року м.ЧернігівСправа № 620/2532/25

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді - Клопота С.Л.

розглянувши у спрощеному позовному провадженні справу за адміністративним позовом Чернігівської окружної прокуратури до Чернігівської обласної ради, третьої особи на стороні позивача Чернігівська обласна державна адміністрація, Комунальний заклад «Регіональний ландшафтний парк «Ялівщина» Чернігівської обласної ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

Чернігівська окружна прокуратура звернулась до суду з адміністративним позовом до Чернігівської обласної ради та просить: визнати протиправною бездіяльність Чернігівської обласної ради (код ЄДРПОУ 25618741) щодо не затвердження Проєкту організації території регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів та зобов`язати Чернігівську обласну раду затвердити у встановленому законом порядку Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів.

Ухвалою судді від 19.03.2025 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та встановлено відповідачу 15-денний строк з дня вручення вказаної ухвали для подання відзиву на позов.

Відповідачем подано відзив на позов, у якому останній позовні вимоги не визнав, просив у їх задоволенні відмовити.

Дослідивши матеріали справи, суд враховує таке.

Судом встановлено, що з метою розширення мережі об`єктів і територій природно-заповідного фонду області, збереження і відтворення цінних природних комплексів, генофонду рослинного і тваринного світу рішенням Чернігівської обласної ради від 28.03.2014 утворено регіональний ландшафтний парк «Ялівщина» площею 168,7 га, сформованих за рахунок земель запасу комунальної власності Чернігівської міської ради без їх вилучення.

Парк «Ялівщина» виконує багатокомпонентні природоохоронні функції для міста та необхідна йому як цінна зелена зона, його жива субстанція, що дає позитивний енергетичний заряд місту та його мешканцям, є легенями міста, джерелом його оздоровлення та озеленення. Ця територія має виключне значення як осередок збереженої природи в міській зоні Чернігова, відіграє значну гідрологічну, біологічну та екологічну роль, є особливою цінною для підтримання біологічного і ландшафтного різноманіття міста та має певну цінність як середовище існування лісової біоти.

Враховуючи екостабілізуючу, наукову, історичну, освітню і рекреаційну цінність природних комплексів і ландшафтів та значну роль парку «Ялівщини» у створенні та підтриманні природного режиму прилеглих територій урбосистеми міста Чернігова, представленість раритетної компоненти біоти, наявність значного штучного фіторізноманіття на місці раніше існуючого обласного ботанічного саду, для збереження даної території і було створено регіональний ландшафтний парк «Ялівщина».

Для обслуговування зазначеного об`єкту природно-заповідного фонду рішенням Чернігівської обласної ради від 17.06.2014 створено комунальний заклад «Регіональний ландшафтний парк «Ялівщина» Чернігівської обласної ради.

Подальша діяльність зазначеного об`єкту природно-заповідного фонду має здійснюватися у повній відповідності до вимог Закону України «Про природно- заповідний фонд України», а організація території регіонального ландшафтного парку, його охорони, відтворення та рекреаційне використання його природних комплексів та об`єктів - відповідно до вимог наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06.07.2005 № 245 «Про затвердження Положень про Проєкти організації територій установ природно- заповідного фонду України».

Відповідно до п. 8.2. рішення сесії Чернігівської обласної ради від 17.06.2014 «Про створення комунального закладу «Регіональний ландшафтний парк «Ялівщина» Чернігівської обласної ради», Чернігівській обласній державній адміністрації доручено вжити заходів щодо забезпечення розробки проєкту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення, рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів (далі - Проєкт).

У подальшому, протокольним рішенням від 12.01.2022 за підсумками засідання робочої групи з функціонування та розвитку комунального закладу «РЛП «Ялівщина» при Чернігівській обласній державній адміністрації доручено, КЗ «РЛП «Ялівщина» доручено розробити, затвердити та оприлюднити тендерну документацію щодо розроблення Проєкту з відповідним зонуванням згідно з вимогами чинного законодавства та укласти договір на виконання робіт з переможцем.

КЗ «РЛП «Ялівщина» 16 травня 2022 року укладено договір із Приватним акціонерним товариством «Науково-виробничий комплекс «КУРС» на виконання науково-дослідної роботи: «Розробка Проєкту організації території регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів».

Комунальним закладом «РЛП «Ялівщина» листом від 04.11.2022 № 53 розроблені два примірники Проєкту надіслано до Департаменту екології та природних ресурсів Чернігівської обласної державної адміністрації.

Проєкт розроблено відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів з метою визначення і обґрунтування заходів, які передбачається здійснити протягом п`яти років, щодо провадження природоохоронної, рекреаційної, науково-дослідної, екологічної освітньо-виховної, господарської діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об`єктів, а також визначення та обґрунтування стратегії розвитку регіонального ландшафтного парку на десять років.

Проєкт є основним документом з планування та комплексного розвитку території регіонального ландшафтного парку.

Матеріали Проєкту використовуються при здійсненні управління Парком, плануванні фінансового забезпечення його діяльності, плануванні природоохоронних, рекреаційних, еколого-освітніх, господарських заходів та наукових досліджень на його території, як вихідні дані при розроблені іншої планувальної документації та проектів забудови навколишніх територій, програм соціально-економічного розвитку, спеціальних проектів і програм охорони навколишнього середовища, збереження культурної спадщини, схем з розвитку м. Чернігова, землевпорядкування тощо.

Таким чином, даний Проєкт дозволяє подальший розвиток парку та збереження його території в тому вигляді, в якому він є.

Чернігівською обласною державною, адміністрацією листом від 21.11.2022 № 01-01-43/7321, внесено на розгляд сесії Чернігівської обласної ради Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів.

Проте, зазначене питання було знято з розгляду у зв`язку з необхідністю доопрацювання цього Проєкту.

При цьому, жодних обґрунтувань Чернігівською обласною радою не наведено, що свідчить про формальний, поверхневий підхід до дослідження цього питання та небажання затвердження Проєкту.

У подальшому, після доопрацювання, Чернігівською обласною державною адміністрацією листом від 14.09.2023 № 01-01-43/15998-вих вчергове внесено на розгляд сесії Чернігівської обласної ради Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів.

Однак, за результатами розгляду, у зв`язку з відсутністю необхідної кількості голосів, Проєкт не підтримано (протокол 15 сесії Чернігівської обласної ради від 27.09.2023).

Не затвердивши на сесії Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів, Чернігівською обласною радою порушено вимоги ст. 19 Конституції України, ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування», ст. ст. 3, 21, 24 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Суд зазначає наступне.

Згідно зі ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Закон України «Про природно-заповідний фонд України» визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів.

Природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища (стаття 7 Закону України «Про природно- заповідний фонд України»).

У зв`язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» до природно-заповідного фонду України належать регіональні ландшафтні парки, тощо.

Згідно зі статтею 5 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно- заповідного фонду загальнодержавного значення; обласними державними адміністраціями щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення.

На землях природно-заповідного фонду забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико- культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.

Поряд з цим варто відзначити, що відповідно до статті 14 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» режим територій та об`єктів природно- заповідного фонду - це сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об`єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів. Режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається відповідно до цього Закону з урахуванням їх класифікації та цільового призначення. З метою визначення та обґрунтування заходів щодо провадження відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів природоохоронної, науково-дослідної, рекреаційної, господарської діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об`єктів, які передбачається здійснити протягом п`яти років, а також стратегії розвитку об`єкта природно-заповідного фонду на десять років розробляється проєкт організації території об`єкта природно- заповідного фонду.

Положеннями статті 23 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначено, що регіональні ландшафтні парки є природоохоронними рекреаційними установами місцевого чи регіонального значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних природних комплексів та об`єктів, а також забезпечення умов для організованого відпочинку населення.

Регіональні ландшафтні парки організовуються з вилученням або без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів.

На території регіональних ландшафтних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей проводиться зонування з урахуванням вимог, встановлених для територій національних природних парків.

Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів і порядок його реалізації затверджуються державним органом, який прийняв рішення про організацію парку (стаття 24 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»).

Окремо Закон України «Про природно-заповідний фонд України» врегульовує питання прийняття рішень про створення чи оголошення територій, об`єктів природно-заповідного фонду та їх охоронних зон.

Так, відповідно до частини 3 статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається обласними радами.

Вказані повноваження передбачені й Законом України «Про місцеве самоврядування», за змістом пункту 24 частини 1 статті 43 якого виключно на пленарних засіданнях обласної ради вирішуються питання прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні.

Разом з тим, Положення про Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів, затверджене Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06.07.2005 № 245 (у редакції наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 21.08.2014 № 273) (далі - Положення № 273) визначає завдання, зміст, порядок розроблення і затвердження Проєкту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів (далі - Проєкт організації території) (п.п. 1.1.).

Відповідно до п.п. 1.3. Положення № 273 проєкт організації території розробляється відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів з метою визначення і обґрунтування заходів, які передбачається здійснити протягом п`яти років, щодо провадження діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об`єктів, а також визначення та обґрунтування стратегії розвитку регіонального ландшафтного парку (далі - парк) на десять років.

Затвердження Проєкту організації території регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів - необхідна умова визначення подальшої стратегії розвитку РЛП «Ялівщина», встановлення територіально диференційованого режиму охорони її природних комплексів і об`єктів.

Підпунктом 1.6. Положення № 273 визначено, що основними завданнями Проєкту організації території є: визначення стратегії розвитку парку на десять років; проведення науково обґрунтованого функціонального зонування території парку та встановлення територіально диференційованого режиму охорони, використання та відтворення його природних комплексів, біологічного і ландшафтного різноманіття, історико-культурних комплексів і об`єктів; визначення відповідно до стратегії та на її виконання конкретних, ефективних заходів з розвитку парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів на п`ять років.

Ключовий момент у цьому - зонування території: визначення заповідної, господарської та рекреаційних зон.

Проєктом затверджуються зони регіонального ландшафтного парку, що визначені законодавством, оскільки парк має функціонувати відповідно до встановлених зон, затверджених проєктом. Означене надало б змогу розвиватися парку, отримувати кошти для подальшого його розвитку, залучення міжнародних партнерів.

З огляду на викладене, незатвердження даного Проєкту призводить до порушення інтересів держави, яке виражається у неналежному збереженні території природно- заповідного фонду, та унеможливлює належне використання парку, існує ймовірність використання даної території не за цільовим призначенням.

Відповідно до правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду від 11.02.2020 у справі № 0940/2394/18, підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно з законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

Зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.

Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

Частиною 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов`язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.

Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі №823/59/17 виклав правовий висновок, відповідно до якого повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Повноваження обласної ради щодо затвердження поданого Проєкту регламентовані ст. 24 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Якщо відсутні умови, за яких орган відмовляє у затвердженні проєкту, він повинен прийняти відповідне рішення про затвердження проєкту. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - затвердити проєкт. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішення не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявою заявника замість суб`єкта владних повноважень.

Адміністративний суд з урахуванням фактичних обставин зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово покликався на те, що «ефективний засіб правового захисту» у розумінні статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації не відповідає зазначеній нормі Конвенції (постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі №705/552/15-а, Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16).

Зважаючи на дотримання порядку розроблення Проєкту та відсутність будь-яких обґрунтувань щодо його не затвердження, виходячи із положень ст. 245 КАС України, належним та ефективним способом захисту порушених прав позивача у цьому випадку буде саме зобов`язання відповідача затвердити Проєкт.

З огляду на викладене, бездіяльність Чернігівської обласної ради щодо затвердження Проєкту організації території регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів, є протиправною, а тому орган місцевого самоврядування необхідно зобов`язати вжити заходів щодо затвердження зазначеного Проєкту.

Відповідно до частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Таким чином, встановлених обставин справи та наведених норм чинного законодавства України, суд дійшов висновку, що позов слід задовольнити.

Оскільки спір вирішено на користь суб`єкта владних повноважень, а також за відсутності витрат позивача суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати (судовий збір), відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, стягненню з відповідача не підлягають.

Керуючись статтями 227, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Чернігівської окружної прокуратури (вул. Шевченка, 1, м. Чернігів, Чернігівський р-н, Чернігівська обл., 14000) до Чернігівської обласної ради (пр-т Миру, 43, м. Чернігів, Чернігівська обл., Чернігівський р-н, 14000), третьої особи на стороні позивача Чернігівська обласна державна адміністрація (вул. Шевченка, 7, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 00022674), Комунальний заклад «Регіональний ландшафтний парк «Ялівщина» Чернігівської обласної ради (пр-т Миру, 43, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 39274754) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, задовольнити у повному обсязі.

Визнати протиправною бездіяльність Чернігівської обласної ради (код ЄДРПОУ 25618741) щодо не затвердження Проєкту організації території регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів.

Зобов`язати Чернігівську обласну раду затвердити у встановленому законом порядку Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду.

Повний текст рішення виготовлено 28 квітня 2025 року.

Суддя Сергій КЛОПОТ