Постанова

від 13.05.2025 по справі 580/1249/25

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 580/1249/25 Суддя першої інстанції: Валентина ОРЛЕНКО

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 травня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Файдюка В.В.

суддів: Епель О.В.

Мєзєнцева Є.І.

При секретарі: Масловській К.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Золотоніської окружної прокуратури на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року у справі за адміністративним позовом керівника Золотоніської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області до Виконавчого комітету Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В :

У лютому 2025 року керівник Золотоніської окружної прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (далі - позивач, Піщанська сільрада) до Виконавчого комітету Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (далі - відповідач, Виконком Піщанської сільради), третя особа - ОСОБА_1 (далі - третя особа, ОСОБА_1 ), про визнання протиправним та скасування рішення Виконкому Піщанської сільради від 16.10.2024 №18-10 «Про надання дозволу на виготовлення графічних матеріалів та паспорту прив`язки тимчаосової споруди для здійснення підприємницької діяльності».

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 10.02.2025 позовну заяву повернуто на підставі п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України у зв`язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

При цьому суд першої інстанції вказав на відсутності у спірних відносинах інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб. Відтак, за висновками суду, у справі, яка розглядається, прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме виражається порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави підлягають судовому захисту.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Прокурор подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом не було враховано, що інтереси держави спрямовані на забезпечення гарантій державної влади та ефективного функціонування її інститутів та органів задля захисту та реалізації прав і свобод територіальних громад. У свою чергу, за твердженням апелянта, розміщення тимчасової споруди понад 30 кв м становить загрозу інтересам держави через ризик недоотримання місцевим бюджетом орендної плати за землю, а також інтересам територіальної громади, оскільки розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності повинне відповідати всім вимогам закону. Окремо звертає увагу, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

В силу положень ч. 2 ст. 312 і п. 3 ч. 1 ст. 294 КАС України розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, обґрунтовуючи необхідність звернення до суду із вказаним позовом, Прокурор зазначив, що компетентним органом протягом розумного строку не вжито заходів щодо захисту інтересів територіальної громади, у той час як дотримання встановленого законом порядку провадження підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці становить публічний (суспільний) інтерес її громади.

Відтак, оскільки Піщанська сільрада наділена правом від імені територіальної громади розпоряджатися землями комунальної власності та, будучи обізнаною про порушення під час надання дозволу на виготовлення графічних матеріалів та паспорту прив`язки тимчасової споруди на земельній ділянці комунальної власності, не вжила жодних заходів щодо усунення наявних порушень, то така поведінка органу місцевого самоврядування може бути підставою для захисту інтересів держави прокуратурою та вжиття заходів представницького характеру.

Надаючи оцінку указаним обставинам з урахуванням висновків суду першої інстанції та доводам апеляційної скарги, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Згідно ч. ч. 3-5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

При цьому, за правилами п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

Так, відповідно до частини 3 названої статті Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

За змістом ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 єдиний суд конституційної юрисдикції, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Тому, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові Верховного Суду від 29.11.2022 у справі №240/401/19.

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень згаданої вище ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

У свою чергу судова колегія підкреслює, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Як було встановлено раніше, обґрунтовуючи наявність підстав для представництва у цій справі, Прокурор зазначив, що протягом тривалого часу Піщанська сільрада, будучи обізнаною про протиправність прийнятого Виконкомом Піщанської сільради рішення від 16.10.2024 №18-10, не вчиняла, починаючи з листопада 2024 року жодних дій, спрямованих на його скасування.

У свою чергу колегія суддів звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено правову позицію, за якої прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

Зміст же поданої прокурором позовної заяви, не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку, звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб.

Як правильно зазначено судом першої інстанції, Піщанська сільська рада наділена правом самостійно звертатися до суду в інтересах територіальної громади та на виконання покладених на неї функцій, зокрема, у сфері охорони встановленого порядку планування та забудови території, звертатися до суду з позовом про скасування рішення підконтрольних і підзвітних їй органів виконавчого комітету та органу державного архітектурно-будівельного контролю.

У постанові від 23.02.2024 у справі №300/2289/23 Верховний Суд зазначив, що статтею 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.

Відповідно до ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

За змістом Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244, у взаємозв`язку з приписами ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», питання прийняття рішення про видачу паспорта прив`язки належить у спірному випадку до компетенції Виконкому Піщанської сільради.

У свою чергу частинами дев`ятою та десятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Отже, право самостійно скасовувати рішення виконавчого комітету виникає у відповідної ради у разі, якщо виконком ухвалює рішення на виконання власних повноважень. Натомість, у випадку, якщо таке рішення прийняте на виконання делегованих повноважень та якщо воно не відповідає Конституції України та/або закону, то таке рішення підлягає оскарженню в судовому порядку.

Право органу місцевого самоврядування на звернення до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, передбачено статтею 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта статті 71).

Окрім наведеного колегією суддів враховується, що матеріали справи свідчать, що листом від 27.12.2024 №3261/02-34 Виконком Піщанської сільради повідомив Прокурора, що питання щодо вжиття заходів щодо скасування рішення Виконкому Піщанської сільради від 16.10.2024 №18-10 перебуває на розгляді депутатських комісій. Доказів, що у період з 27.12.2024 по 04.02.2025 (день підписання позовної заяви) Прокуратурою вчинялися дії, спрямовані на з`ясування того, на якій стадії розгляду перебуває питання щодо вжиття заходів про скасування спірного у цій справі рішення відповідача, матеріали справи не містять. У свою чергу це виключає можливість безумовно стверджувати про те, що позивач як органом місцевого самоврядування не вчиняються дії, спрямовані на вирішення порушеного Прокурором питання.

У зв`язку з цим колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у цьому конкретному випадку прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави або в інших, визначених законодавством випадках, що у розумінні норм п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України зумовлює повернення позовної заяви.

Посилання апелянта на необхідність врахування судом першої інстанції позиції Верховного Суду, висловленої у постанові від 17.10.2023 у справі №440/7206/21, колегія суддів вважає помилковим, оскільки у ньому не надавалася оцінка наявності у подібних за змістом правовідносинах повноважень прокурора на звернення до суду із вказаним позовом. Крім того, у згаданій справі прокурор звертався в інтересах територіальної громади до суду з позовом до ради та її виконавчого комітету.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 53, 242-244, 250, 308, 312, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Золотоніської окружної прокуратури - залишити без задоволення.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені статтями 328-331 КАС України.

Повне рішення виготовлено 13 травня 2025 року.

Суддя-доповідач: В.В. Файдюк

Судді: О.В. Епель

Є.І. Мєзєнцев